中国信访制度的困境与出路

张雪

摘要：中国信访制度是一项具有中国特色的制度，也是具有悠久历史渊源的一项制度，其在了解社情民意、监督政府运作、维护社会稳定等方面发挥了重要的作用。然而，随着我国法制现代化进程的不断推进，同样作为一项法律制度的信访制度，却日益暴露出其种种弊端。因此，本文从信访的历史渊源入手，了解其发展演变的历史进程，以批判的视角来研究中国现行信访制度存在的弊端，以探析出信访制度的完善与发展之路，从而有效化解民众的矛盾与冲突，促进社会的和谐发展。

关键字：信访制度 历史渊源 困境 出路

在我国古代就有大量诸如“进善之旌”、“士传民语”、“民道遮行”等古代信访现象存在，只是当时这种信访制度还远远不是我们现在所说的现代意义上的信访。

一、信访制度的渊源

从历史上来看，国家关于信访工作的观念以及相应而来的制度选择主导着建国以来信访制度的发展，因此笔者认为中国的信访制度主要经历了以下几个方面：

（1）1921—1951年：雏形期

1951年以前，虽然这一时期信访制度还未成形，但中共中央和中国人民政府已经设立了专人或者专门机构处理人民的上访工作。1949年中央书记处设立政治秘书室，这是我国最早的专职信访机构，在这阶段信访虽然受到了国家的高度重视，并且有一定的信访行为，但毕竟组织和制度安排尚不健全，人们对信访还没有确切的观念，因此没有真正形成信访制度。

（2）1951—1978年：形成期

在该阶段，国家信访工作一方面作为党的群众工作重要组成部分，受到了党和国家的高度重视，在强大的政治压力下，各界人士对信访工作做了积极而艰苦的探索，使信访制度迅速确立了作为一种国家政权设置的政治地位；另一方面，党和国家倾向于从政治斗争和群众运动的方式去解决，这实际上是把信访制度变成了一条动员群众参与国家政治事务的渠道。

（3）1978—2007年：规范发展期

信访制度日益趋于完善，2005年国家颁发了新的《信访条例》，国家观念上不断趋向于理性化，承认信访工作具有独立于政治要求的专业性和科学性，并在实际工作中诚恳地奉行专业精神和科学精神；其次信访机构也不断专业化，在整个政权系统中存在根据合理分工而设立的专职信访机构，在信访机构内部根据职能分化而设立相应的专职岗位和部门；最后信访工作也趋于规范化，不管是国家与信访民众的互动，还是信访机构内部各部门、各要素之间的互动，都依循公开、公平而稳定的规范。

（4）2007年—今：统合重塑期

2007年国务院颁布了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，标志着我国信访制度进入到统合重塑阶段。这一阶段是将相对分散和分割的信访体制重新整合起来，从更高的角度，構建“统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作新格局”。国家在这一阶段的工作取向实际上是从化解矛盾向社会动员发展，将社会动员与矛盾化解结合起来取最优。

二、信访制度的运行现状面临的困境

信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境。

（1）信访功能的错位

①信访功能定位过高

信访制度作为一种正式制度所具有的职能主要有两个方面，一是民意传达，，二是权利救济。然而在信访实践中，出现了“信访问题综合症”，信访机构在没有相应职能权限下，受理人民的诉求却又无法解决他们的矛盾，信访资料大量浪费，造成工作效率低下的后果。

②群众对信访功能误解

民众对信访的作用误解甚深，将司法与行政混淆，盲目信仰行政权力，将所有造成严重的行政资源浪费级相关国家机构空转。从理论上讲，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最主要的形式和最后的屏障。可在实践中，群众更多的相信信访这一救济手段，并作为最后的希望所在。

（2）信访体制存在弊端

①信访机构责重权轻

事实上信访部门不具有解决复杂问题的实际能力及权力，信访部门既不能像法院一样对案件有审判权或仲裁权，也不像纪委對违纪干部有调查权、处分权，因此，信访部门根本不能从根本上解决群众的问题，充其量只能是倾听上访者的意见，可信访者却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体，这样就势必把信访部门当成为了信访群众的直接对立面。

②信访机构体系庞杂

机构之间并不存在隶属关系，央信访机构对地方信访机构的只能和权利及运作方式都有较大差异，从而导致信息无法实现共享，缺乏强制力。这在实践中导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集，使原本为意在解决、疏导矛盾的信访本身却成了矛盾积聚、上升的通道，最终导致政府和法律的公信力和权威的下降。

（3）信访制度本身存在矛盾

①信访政策自身相悖

近年来，当和国家一直对信访工作保持高度重视，但是在针对信访的政策却相悖，一方面不能压制群众的正常上访，要充分保障群众等的民主权力，倾听民声，解决人民的问题；然而另一方面，国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访和重复上访等问题的发生。国家在现阶段并没有制定出合乎中国现实需要的信访政策，缺乏其合理性。

②信访缺乏正当程序

现行的信访条例没有对信访机构的地位和作用、信访人的权利和义务、承办信访事项的机构和个人的责任、办理信访案件的程序等具体方面做出规定。现行信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具有十分的随便意性。对于如何确定各级各部门的职责却没有一个严格的标准，各部门均可以以各种理由相互推诿，而处理问题又要看领导脸色行事，靠上级批示。

三、中国信访制度的出路

（1）规范信访制度的内部机制

①重建信访内部组织机构

长期以来，我国形成了一种横向到边、纵向到底的“大信访”工作格局，从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院检察院及相关部门都设有信访机构。可是由于缺乏统一的协调，导致的结果是互相推卸责任，影响了信访机构的威信，无法实现信访制度应该发挥的功能，因此必须充分整合信访机构，建立统一的信访机构体系，取消党政等其他部门的信访机构设置，把信访功能同归于人大。基于中国共产党领导下人民代表大会制度的实际情况，信访机构设置应该是在人民代表大会制度之下的一元信访体制，各级人大设置信访委员会，由其统一受理群众的来信来访，政府内部不再保留信访机构。

②健全信访法律体系

在信访机构重建的基础上，还应该对信访进行统一立法，出台《信访法》等一系列的法律法规，实现信访制度单纯依靠规定、条列和政策来调节的现状，以实现信访制度的法制化、程序化，使公民的信访活动和政府的信访工作真正纳入法制化轨道。其中明确信访的受案范围，尽量不与司法救济途径重复；严格程序规制，要规定信访问题提出、受理、复查、复核等工作的法律程序；加强责任追究机制等。

③改革信访考评机制

现行信访工作的考评制度存在一定的不足，并没有发挥出良好的效果。因此信访的考评机制首先应将群众作为考官，信访工作的好与坏应当由上访群众来评判；其次建立利益导向的信访工作考评机制，以人民群众的根本利益为出发点；最后信访部门要改变以信访量为主要指标的考核办法，代之以信访问题解决程度为主要指标的办法。信访工作要立足于解决问题的实际效果，不能单纯的把上访人数多少、上访重大事件多少作为考评官员的依据。

（2）改革信访制度

①建立信访代理制度

信访制度中可以借鉴和引入代理制度，明确提出将信访的代理机构定为非政府组织或群众自治组织，鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介入到信访代理领域，让他们承担起原本就不需要政府过多介入的社会领域的社会责任，比如心理疏导、法律援助、政策咨询和社会关怀等。

②建立信访终结制度

信访终结制度是指信访案件经规定的程序处理后，信访人员应息訴罢访，而仍然坚持来访和上访的，对信访事件做出予以终结的决定。终结后的信访事项在信访人提不出新的事实和理由的情况下，信访机构不再予以受理，并转请相关部门做信访人员的息诉、化解工作。应当将重点放在严格按照涉诉、行政两条线执行上，即属于行政范围的信访事项，必须由国家信访局或省市信访办负责宣告终结，属于人大、法院检察院职权的，必须由人大、法院检察院负责宣布终结。这样，有利于保证司法独立，也避免使信访机构负担过重影响工作效率。

③建立信访听证制度

在我国《信访条例》第31条中对信访听证已经有明确的规定，并且在学界也获得了普遍的肯定。尽管信访听证还存在一些不足，但可以预见的是，信访听证制度将成为未来信访制度的重要子制度。就目前信访制度在一些地方已发挥的功能看，可谓法律、准法律属性和政治属性功能都得到了相当程度的发挥。

信访制度是在我国革命和建设进程中逐步形成的一项群众工作制度，是国家进行政治、经济和社会管理的重要手段之一，也是公民参与社会治理的一种基本方式，但信访制度在相当长的一段时期内仍然有其存在的空间，对于信访制度的运行困境和出路的探究，任重而道远。

参考文献

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