论我国地方立法存在问题及其解决

张惠芳 付炫平

摘要 地方立法是指具有立法权的地方国家机关依据法定职权，制定、修改、废止在本行政区域全部或者局部范围有效的规范性法律文件的活动的总称，是我国法律体系的重要组成部分。但是目前存在部门立法现象严重及部门利益倾向无法根除、立法结构“大而全”、重复上位法而缺乏地方特色、法规用语表述缺乏规范性和统一性、地方立法听证制度不完善致使立法听证流于形式、公众参与程度低等诸多方面的问题。对此，应该坚持人大主导立法、完善地方立法程序、突出科学立法与民主立法、优化立法机关人员结构和水平、改革法规立项机制和起草方式、加强地方立法后评估和法规清理工作、强化基层立法调研、提高公众对地方立法的关注度、重视专家参与，以提高地方立法质量。

关键词 地方立法 立法程序 立法调研 立法质量

地方立法是指具有立法权的地方国家机关依据法定职权，制定、修改、废止在本行政区域全部或者局部范围有效的规范性法律文件的活动的总称，以地方性法规为主，还包括自治条例和单行条例、政府规章。为了使研究具有针对性，笔者选择省一级地方性法规为研究对象，尤其以H省的省一级地方性法规进行例举。

我国地方立法有近四十年的实践，既是服务和保障改革发展的历史进程，又是逐步改进立法工作的探索过程，积累了一定的经验。形成了区别于国家立法的特点，如条例名称具体明确且内容回应地方需求，象《H省神农架自然资源保护条例》，标题就直接明确条例的适用范围；立法选项注重服务地方经济社会发展，象《H省全面深化改革促进条例》明确H省推进全面深化改革的基本原则、目标任务和总体要求，细化改革主体相关责任等。据不完全统计，截至2016年12月，我国现行有效的地方性法规已经达到8526件。很显然，地方立法是我国法律体系的重要组成部分，保障法律和行政法规在地方的

顺利实施，为地方治理提供法制保障。然而，由于地方立法工作的价值观存在偏差、理论研究成果少、立法程序和立法技术规范不完善等原因，使得地方立法还存在诸多问题，笔者试图梳理这些问题并提出解决路径，以求教于同仁。

一、我国地方立法存在的主要问题

（1）部门立法现象严重及部门利益倾向无法根除

地方立法在一定限度内配置和分配地方政府部门权责与社会利益，直接关系到政府部门的利益。当前我国地方立法实践中，由于立法人员缺乏相关领域专业知识，经常出现地方人大将本应属于自身的立法职权委托给相关政府职能部门起草的现象。这样，法规的实施者就成为了法规的起草者，以法治的名义通过立法来追求部门利益的情况就不可避免。[1]通过地方立法谋求部门利益的主要表现：一是在本部门内增设机构；二是增加本部门职权；三是增加拨款名目、自行设立行政收费项目或者扩大行政收费范围或提高收费标准；四是对特定违法行为设定行政处罚、增加处罚种类、提高罚款额度等；五是弱化本部门责任。在这种部门利益驱动下的地方立法往往会演变成部门立法，影响地方立法的公正性和严肃性，为立法腐败现象的滋生提供温床，严重损害党、人大和政府的形象。[2]如《H省实施〈中华人民共和国农业技术推广法〉办法（草案）》是由H省农业主管部门起草，条例草案带有极强的部门利益。在法规修改过程中，H省人大通过深入调研，发现草案中提到的将乡镇农业技术推广站简单恢复，与当前H省农村综合配套改革实际严重不符。后经主任会议、法制委员会研究，决定暂不将该条例草案提请常委会审议。

（2）重复上位法而缺乏地方特色

追求立法结构上的“大而全”，简单重复上位法，缺乏地方特色，重形式而轻实质，这是地方立法技术方面的主要缺陷之一。一般来说，制定在本地方适用的地方性法规或者政府规章，对国家法律、行政法规进行细化和补充，使之能在地方“落地生根”，是地方立法存在的意义之一。而目前很多地方立法，不管法规的立法目的和实际需要，都按照总则、分则、附则的套路，章下分节、款下分项。另外，为了拼凑足够多的条款，把一些宣示性的、毫无操作性的条款写入法规，动辄就成为了有好几十甚至上百条款的地方性法规。有相关专业人士提出，地方立法与国家立法相重复率高达70%—90%。[3]脱离地方特色、没有了地方自主意志的地方立法，是对地方立法资源的浪費。 如《H省实施<中华人民共和国国防动员法>办法》分为十章共六十条，体例结构与《中华人民共和国国防动员法》相差无几，条款也仅比国家法律少十二条，这种重复立法毫无意义。

（3） 法规用语表述缺乏规范性和统一性

地方立法语言表述的优劣直接影响地方立法质量、水平以及实施效果。长期以来，我国地方立法在语言表述上存在各种各样的问题。一是用语模糊。如用“多数”、“少部分”、“某些地区”、“一定时间内”、“正常情况下”等词语来表示数量、范围、时间、状态等。二是语体风格不规范，多用政策性和宣示性语言或者词语。如出现“光荣的义务”、“政治引领”、“战略思想”等带有强烈的政治色彩的词语。三是表达过于笼统、抽象、原则。过多的原则性规定和“弹性条款”，使得条文内容过于空洞，不够具体，使得难以准确把握，操作性差。[4]

（4）立法听证流于形式

地方立法听证是指有立法权的地方立法机关在进行地方立法过程中听取有关专家、组织、社会公众， 特别是与此地方立法有利害关系的当事人意见和建議， 并对特定事项进行质证、辩论的程序。立法听证制度己经被《中华人民共和国立法法》以法律形式确认下来。但在我国地方立法中，立法听证存在许多问题，制约了立法听证制度作用的充分发挥。首先，地方立法的听证制度没有制定统一的规范，立法听证“随性而为”。其次，听证范围狭窄，听证形式单一。再次，遴选参加立法听证人员的方式不恰当，造成某些方面利益声音的缺失或弱势。此外，地方立法听证缺少有效的监督。最后，地方立法听证流于形式，听证效果不明显，听证结果得不到落实。就H省而言，地方立法三十几年来，仅有《H省合同监督条例》、《H省食品安全条例》等寥寥几部地方性法规举行了立法听证会。

（5）公众参与地方立法的程度低

公众参与地方立法是指公众通过各种渠道和方式影响地方立法机关进行地方立法的过程和活动，是立法民主化的基本方式。由于地方立法机关有权自行决定立法信息是否公开、公众能否参与地方立法的过程、公众参与的方式和途径、是否采纳公众的意见和建议等，从而限制了公众自由、充分表达自己的意愿和意志。我国《行政法规的制定程序条例》等相关法律法規中，关于公民参加立法的规定大多是非强制性的，有着很大的弹性， 并且都没有对公民参与结果作明确规定。导致公民参与地方立法的权利得不到法律的保障，公众的建议和意见在很大程度上并没有被采纳和得到尊重。

二、解决地方立法存在问题的设想

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”笔者认为，规范地方立法，提高地方立法质量应从以下三方面入手：

（1）坚持人大主导立法

地方人大及其常委是法定立法主体，在地方立法中发挥主导作用是地方人大及其常委会依法行使立法职权的题中应有之义。坚持人大在地方立法中的主导地位，除要优化地方立法机关人员结构以及提高立法工作人员的立法水平外，必须发挥人大代表在地方立法中的重要作用。首先，要提高对人民代表大会立法职能的认识。其次，将规定全省特别重大事项的地方性法规草案交由省人民代表大会充分讨论、审议。再次，要将人大代表参与地方立法贯穿于地方性法规立项、起草、修改等各个环节，吸收有专业特长的人大代表参与相关专门委员会的工作。

（2）完善地方立法程序

一是建立科学开放的法规立项机制。首先要制订立足于对省情、国情充分研究并了解基础上的合理科学的立法计划和立法规划；其次要扩大立法项目征集渠道。在支持政府部门申报立法项目的同时，要向社会公开征集立法建议项目，鼓励其他国家机关、人民团体和公民积极提出立法项目建议；可以尝试“公推公选”地方立法项目制度。地方立法机关根据情况，向社会发布立法建议目录，由公民对立法项目进行公开的遴选与推荐；再次要加强立法选项论证。应该对提出建议的立法项目必要性、可行性以及法规出台后可能产生的社会影响和社会效果等进行评估论证。

二是改革单一的法规起草方式。改变地方性法规多数由政府有关部门起草的单一模式，建立多元化的起草渠道，提高法规草案质量，是完善法规起草机制亟待解决的问题。[5]根据实际情况，既可以由地方人大自主起草，对专业性较强的法规项目，可委托专家学者、教学科研单位或者学术团体等组织起草，还可采取地方人大、政府部门、专家学者“三结合”的起草方式。

三是健全地方立法后评估制度。第一，地方立法后评估要坚持客观、公正、科学、公开的原则；第二，地方立法后评估的对象要选择经济社会发展关键问题的关键制度，注重现实性和可操作性；第三，地方立法后评估要建立健全评价指标体系和标准、进行定量评估；第四，地方立法后评估要拓宽评估的主体和参加者，不仅可以邀请科研机构、高等院校等进行专业评估，还可以邀请相关部门、管理相对人等进行实践性评估；第五，地方立法后评估要重视评估结果的运用，根据不同的评估结果，作为编制地方立法计划、对地方性法规进行修改或者废止、制定法规配套制度、改进执法或者进行执法检查的重要依据。

（3）突出科学立法与民主立法

一是强化基层立法调研。充分的调研是做好立法工作的重要基础，无论是提高立法的针对性、可执行性，还是突出地方特色，都离不开立法调研。要掌握第一手、最真实的情况，必须强化基层立法调研。根据不同的地方性法规，采取不同的基层立法调研形式，更加接地气，问计于民。一要走进基层，面对面听取基层意见。如预防未成年人犯罪立法可以选取未成年犯罪率高的地区召开评估会；物业服务和管理立法可以分别实地走访优、中、差等次的社区召开座谈会，听取基层组织和群众的意见建议。二要走进厂矿，向一线工人了解情况。如在开展安全生产、林业有害生物防治立法调研时，深入车间、林场，向生产工人、护林员了解实际情况。三要走进会场，听取与会代表意见。如华侨权益保护立法可以走进华创会会场，向海外华侨创业代表征求意见，听取他们的诉求。四要走进校园，虚心向专家请教。如在自主创新、专利等专业性强的地方性法规立法过程中，可以到各大高校的相关院校，请专家学者“把脉问诊”。

二是提高公众对地方立法的关注度。一方面，要拓宽公众参与地方立法的渠道。如将座谈会开到社区、居（村）委会，“零距离”听取公众对立法的意见和建议，利用微博、微信公众号等网络新渠道向公众推送地方立法信息等。另一方面，要增强公众参与地方立法的实效。地方立法机关应当通过各种形式主动向社会公开地方立法相关信息，将地方立法信息最大范围和程度地传递给社会公众。地方性法规特别是社会关注的重要法规向社会征求意见的，要通过相关媒体公布公众提出意见情况以及吸纳情况，并将其作为向人大常委会报告的重要内容。还要把公众参与程序和对公众意见的采纳、反馈等以地方性法规的形式予以确认和保障。

三是对涉及民生的重大立法事项召开立法听证会。立法听证是体现立法决策民主化、科学化的重要程序设计，是开门立法的好形式。涉及民生的重大立法事项召开立法听证会可以尽可能地听取到社会不同方面的声音，进一步拓宽公民有序参与地方立法的途径，提高立法质量。地方立法机关必须认真研究听证意见，根据听证意见对听证问题的立法决策提出立法建议，形成听证报告，并在官网进行公布，向社会反馈听证意见处理情况。

四是设立基层立法联系點。这是党的十八届四中全会为实现地方立法民主化提出的明确要求，能真实地将人民群众的迫切需要以及对立法工作的建议和意见及时反馈到地方立法机关。基层立法联系点应当选择乡镇、街道、社区、生产企业、学校以及基层有关部门，地方立法机关要出台相关制度规范，明确设立条件、职责要求、经费保障等。

五是重视专家参与。立法的民主化、科学化、公正性是当今立法的三大主流，专家参与地方立法正好契合了这些主流。各界普遍认为专家参与地方立法是有效解决地方立法存在问题的杰出方式，[6]地方立法机关可以成立立法专家顾问组，邀请专家参与地方性法规制定过程，召开专家论证会、评估会，有的法规，可以委托专家起草；可以邀请专家全程参与法规修改工作。专家参与立法能为创新地方立法体系提供充足的智力支援，摒弃部门利益，提高立法效率和质量。

参考文献：

[1] 王崟屾.地方立法权之研究——基于纵向分权所进行的解读[M].浙江工商大学出版社，2014.

[2] 季秀平.江苏地方立法的实践经验与完善对策[J].江苏法制建设实践研究，2013（5）.

[3] 吴秋菊.立法技术探讨[J].时代法学，2004（4）.

[4] 刘红婴.立法技术中的几种语言表述问题[J].语言文字应用，2002（3）.

[5] 石佑启等.中国地方立法发展报告2014[M]，广东教育出版社，2015.

[6] 崔卓兰，孙波.地方立法质量提高的分析与探讨[J].行政法学研究，2006（3）.