国家中心城市建设与新型城镇化推进

胡 凡，陆建猷

（1.西安交通大学 人文学院，陕西 西安 723001；2.陕西理工大学 经法学院，陕西 西安 710048）

国家中心城市建设与新型城镇化推进

胡 凡1，2，陆建猷1

（1.西安交通大学 人文学院，陕西 西安 723001；2.陕西理工大学 经法学院，陕西 西安 710048）

一、前言

党的十八大明确提出了推进新型城镇化建设的战略任务，指出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化与工业化深度融合、工业化与城镇化良性互动、城镇化与农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。新型城镇化之“新”体现在摒弃过去的片面追求城市规模扩张的模式，通过保障公共服务供给以及提高城市宜居水平，朝向就业与社会保障体制健全、基础设施完善以及人居环境优良的“人的城镇化”转变①。

国家中心城市是《全国城镇体系规划》以及新型城镇化建设的最高城镇层级，能够充分发挥自身的政治、经济、文化以及对外开放的引领作用，实现集聚与辐射功能的发挥。国家中心城市的建设对发挥示范作用以及推进新型城镇化建设具有重要的意义。国家中心城市不仅是新型城镇化建设的重要空间载体，而且能够通过发挥城市规模与集聚效应，吸引要素跨区域流动，提高要素与产业匹配度，对于提高城市发展效率有重要影响。

二、国家中心城市与新型城镇化特征分析

（一）国家中心城市经济社会比较分析

1.国家中心城市经济增长：人均GDP对比分析

城市人均GDP不仅反映了地区经济发达程度，还是衡量城市居民生活质量以及生活福利的重要指标。纵向来看，不同的国家中心城市人均GDP自2001年以来均有不同程度的提升。从人均GDP的绝对水平来看，2015年以后破10万元人民币的有北京、上海、广州、天津和武汉等城市。横向比较来看，位于中西部的郑州、重庆和成都人均GDP水平明显偏低，与其所在的地理环境以及政策缺失密切相关②。（见表1）

表1 国家中心城市人均GDP

2.国家中心城市政府规模：政府财政支出占GDP的比重分析

政府规模反映了地方政府财政支出能力，是地方政府稳定经济以及保障公共服务支出的能力体现。对比国家中心城市财政规模大小不难发现，纵向来看，绝大多数城市的政府规模逐年增加。例如北京从2001年的0.17增加到2015年的0.35，上海从2001年的0.14增加到2015年的0.25等。对于重庆和武汉等地而言，2011年财政规模达到峰值，随后政府规模有下降的趋势，可能与2008年全球金融危机以来中央政府的财政刺激计划有关，导致2009年之后地方政府配套出台了一系列稳定经济增长的投资计划。横向比较来看，北京以及东部沿海地区的上海等城市的政府规模明显高于武汉、成都和郑州的政府规模，这与地方政府的经济激励与支出能力密切相关。（见表2）

表2 国家中心城市政府规模

3.国家中心城市创新能力：专利申请数目

本研究采用专利申请数目来反映城市的创新能力。对比国家中心城市历年的专利申请数目不难发现，不同国家中心城市的专利申请数据进入21世纪以来均有大幅度增加。自2001年至2015年间，北京、上海、广州的专利申请数目分别增加了12.8倍、7.8倍、12.7倍，重庆更是增加了40倍，武汉、成都分别增加了42倍、31倍，这表明东南沿海城市的专利申请数目基数比较大，但增幅低于中西部城市，创新能力存在东中西的收敛趋势。郑州的增幅和基数在8个国家中心城市中都较滞后，充分说明郑州的创新能力亟须提升。（见表3）

表3 国家中心城市专利申请数目

4.国家中心城市医疗基础设施：医院床位数比较

医院床位数反映了城市医疗卫生保障能力和基础设施建设水平，也是政府公共服务投入的重要衡量指标。纵向来看，对于国家中心城市而言，医院床位数总体呈上升趋势，但不同城市差异较大。横向比较来看，北京、上海、重庆和成都的医院床位数遥遥领先，但剔除行政区的影响，北京与上海的医疗资源在全国没有其他城市可以相提并论。城市医疗卫生资源的发达也成为农村居民向城市流动的重要动力源泉。（见表4）

表4 国家中心城市医院床位数

（二）国家中心城市新型城镇化发展特征比较

1.一线国家中心城市新型城镇化发展特征

（1）对北京而言，作为首都，新型城镇化发展水平已经进入高级阶段。在当前“城市病”问题较为突出的背景下，北京新型城镇化发展的重点任务在于疏解“非首都”功能，实现国际一流城市的建设目标。总体来看其有如下特点：一是北京新型城镇化体系与城乡结构基本稳定，同时外来人口的流入速度还在不断增加。2015年北京市城镇化率达到了86.5%，已经处于世界领先水平。二是北京市新型城镇化的发展重点在于农业人口市民化。数据显示，北京市吸引的外来常住人口已经接近总人口的40%，超过800万人，而其中接近70%的人口为农业户籍人口。不可否认的事实是，绝大多数的农民工无法享受到本地的教育、医疗、住房以及社会保障等公共服务，解决农民工市民化的难度极大。北京未来应该严格控制外来农业人口转移，加速推进本地农民市民化工作。2015年北京全市农业户口人数为234万，在需要保留50万农业户籍人数的前提下，实现超过180万的本地农业化人口转移任务非常重，因此适当控制外来农业人口的转移也是一种政策上的折衷选择。

（2）对上海而言，按常住人口计算，上海城镇化率已高达89%，位列全国第一，已经处于城镇化发展的高级阶段。当前上海城镇化面临的主要特点与问题包括：一是一个强核中心下的发展不均衡。作为一个特大城市，上海市中心城区集中了全市80%以上的服务业，黄浦区这一比例甚至超过90%，使得郊区资源源源不断地向中心城市集聚，拉大了中心城区与郊区发展的差距。二是上海郊区发展滞后，土地利用率较低。由于上海市城镇化程度过快，建设用地指标远远满足不了需求，郊区耕地占补平衡的矛盾日益突出，耕地补偿款难以落实。此外，郊区土地闲置严重，而且工业用地缺乏集中化，导致土地利用效率低下。2013年年底发布的全国土地第二次调查报告显示，上海闲置、“批而未供”以及空置的土地超过15平方千米，而且主要集中在郊区等地。三是小城镇基础设施配套不健全。上海市郊区城镇化水平已经突破了70%，但是基础设施建设与公共服务保障依然不健全，而且由于工业园区过多，郊区的生态环境有所恶化。

（3）对广州而言，2014年实行新一轮区划调整之后，广州城市区划从原来的“十区两市”调整为“十一区”的格局，而且面积也从原来的3843.43平方公里扩大到了7434平方公里。随后《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》将广州市作为新型城镇化的试点，而且被列为首批国家中心城市建设目标。广州市城镇化发展面临土地城镇化速度过快、城镇化进行不彻底等问题。自20世纪80年代广州设郊区为白云区以来，广州市的城镇化进程急速扩大，经历了新设天河、黄埔两区，增城和从化撤市建区以及番禺、花都撤市建区等一系列行政区划调整。但由于调整速度过快，行政人员与行政机构不配套的情况比比皆是。此外广州市还面临着城市管理水平滞后、城市固体废弃物环境问题突出以及城市综合执法力度不足等问题。

（4）对天津而言，2015年常住人口城镇化率已经达到了82.64%，在全国位于前列。作为四大直辖市之一，天津市以推进城乡一体化为新型城镇化发展目标，走出了一条独具特色的新型城镇化发展道路。天津市着力探索小城镇发展模式，在全市4批43个镇总计799个自然村探索小城镇的试点工作。其中天津市小城镇建设的“华明镇”模式引起了全国广泛的关注。其具体的实践流程是：一是宅基地换住房，释放农用耕地，推动农业土地的流转与规模化经营。二是做大产业集聚。推动工业园区、农业产业园区以及居住社区的联动发展。三是通过“农改非”“集改股”以及“村改居”等方式鼓励农民参与经营活动，提高农民的人均收入水平。四是金融创新。政府投资建设村镇银行，解决农业产业及工业发展的融资难问题。随着城镇化的推进，天津市又面临许多新的问题，如虽然“华明镇”模式取得了阶段性的成功，但仅仅适用于城镇化水平较高的地区，对于城镇化薄弱地区不具有普遍适用性。未来天津市的政策重点是推进基本公共服务的供给和实现农业转移人口就业。虽然天津市城镇化总体上处于全国领先水平，但相当一部分居民未能够实现从农民到市民身份的转变，在教育、住房、社保以及就业等方面存在“半城镇化”的问题，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率比差由2000年的19%的上升到了2015年的44%，表明大量的外来务工人员未能够真正成为天津市市民。

2.中部国家中心城市城镇化发展特征

（1）对武汉而言，2015年武汉市人口已经达到了1060.77万人，常住人口城镇化率为79.3%。作为国家新型城镇化综合试点，武汉市未来城镇化的任务是加快转变城镇化发展方式，提高城镇化质量，实现人的城镇化。这要求建立由政府、企业与个人参与的农业转移人口市民化成本分担机制，实现公共服务保障的均等化。武汉城镇化的问题在于：城镇化速度偏慢，而且城镇化发展质量也不高。改革开放以来，武汉市城镇化率年均增加0.55个百分点，与全国平均1%的增长速度有很大差距。而且武汉市中心城区城镇化率接近100%，远远高于新城区30%左右的水平。

（2）对郑州而言，2016年城镇化率已经达到了69.7%，意味着接近七成的人生活在郑州主城区以及市郊城镇。在中原城市群国家战略指引下，郑州市正在全力打造大郑州都市区区域，为此郑州市启动了“大郑州区域规划”，将打造以郑州为中心、中小城市与小城镇协同发展的都市区绵延带，并利用郑州市的交通物流优势，实现大城市、小城市和城镇协同一体化发展，优化城镇化体系③。另外，为了降低农民工进城的成本，郑州市正在探索宅基地流转的土地改革，这有助于促进农业规模化经营以及提高农民收入水平。目前，郑州市正在逐渐转变发展方式，倡导第三产业优化发展，这有助于提高财政收入与支出能力，保障教育、医疗、社会保障与住房等公共服务的供给④。

3.西部国家中心城市城镇化发展特征

（1）对重庆而言，重庆市2015年全市常住人口达到了3016万人，城镇化率达到了61%，高于全国平均水平。在人口城市化快速发展的同时，重庆市外人口净流入增加，人口净流出减少，2015年净流出量355万人，比2014年减少了28.5万人；净流入外来人口150.2万人，比2014年增长了4万人。此外，渝东北、渝东南地区的乡村人口向中心城市集聚的速度加快，2015年新区常住人口城镇化率58%，约占全市新增量的一半。重庆市的城镇化问题在于：人口城镇化不彻底以及城乡土地利用集约程度不高。从就业来看，城市劳动人口主要从事低端加工业，从事服务业以及技能工种的不多，而且农村户籍人口难以享受到城市户口所附加的公共服务。对于土地利用而言，由于信息技术配套服务能力差，农民进城后导致大量农地荒废，而且重庆现行的土地储备制度存在缺陷，导致了“良地”置换劣地的情况出现。

（2）对成都而言，2015年成都城镇化率达到了77%，主要呈现如下特点：一是城镇体系基本形成。2012年天府新区建成以后，成都形成了中心城区带动中小城市和中心城镇的空间模式。二是大都市化与郊区城镇化共同发展。改革开放年以来成都中心城区面积扩大了9倍，2015年中心城区人口达到了542万，进入到了城镇化的快速成熟期。与此同时工业与零售业向郊区转移也带动了郊区城镇化的发展，2015年郊区城镇化已经接近40%。

（三）国家中心城市新型城镇化建设共性与差异

1.国家中心城市新型城镇化建设的共性分析

国家中心城市新型城镇化建设面临着一些共性问题，主要包括：（1）大城市“城市病”问题突出。如由于面临严重的拥堵问题，北京市城镇化发展的重点任务在于疏解“非首都”功能，实现国际一流城市的建设目标⑤。而作为一个特大城市，上海市中心城区集中了全市80%以上的服务业，黄浦区这一比例甚至超过90%，使得郊区资源源源不断地向中心城市集聚，城市人口增加速度依然较快，导致城市拥堵、环境污染以及就业问题突出。同样对于其他国家中心城市，也面临着人口快速流入所引发的“城市病”问题⑥。（2）公共服务保障不足。新型城镇化的核心是实现人的城镇化，这就要求在实现土地城镇化的同时，保障城市流入人口均等享有教育、医疗、社会保障以及就业等公共服务。但由于财政资源的有限性，国家中心城市公共服务保障无法满足新增城镇人口的公共服务，成为制约新型城镇化的一大障碍。相比较而言，北上广等一线城市的公共服务供给要优于中西部国家中心城市。（3）城市主城区与郊区城镇发展差距较大，城镇化体系不合理。目前，几乎所有国家中心城市，尤其是武汉、郑州以及重庆等都面临着中心城市“一家独大”的空间发展格局，中心城市源源不断地集聚了周边大量的资源，导致空间发展不均衡问题突出，不利于科学的城镇化体系的建立⑦。（4）农业转移人口市民化机制不健全。农业人口转移市民化的关键在于成本分担。虽然有些国家中心城市（如重庆）在土地流转、宅基地换房以及人才补贴机制化等方面做出了很多的努力，但综合政府、企业、社会与个人的农业转移人口市民化的长效机制依然未能建立。

2.国家中心城市新型城镇化建设的差异分析

基于地理的划分，国家中心城市中的一线城市、中部城市、西部城市在如下多个方面存在显著差异：（1）经济社会发展与城镇化率。北京、上海、天津、广州等地的经济规模与城镇化率基本达到了国际水平，要高于中西部地区的国家中心城市。此外，在产业结构优化与升级基础、城市创新和城市综合管理能力等方面，一线城市要显著高于中西部城市，导致发展质量不高以及发展速度滞后。（2）战略任务的差异。北京作为首都，战略任务在于疏解“非首都”功能以及通过完善多层次住房保障体系实现“居有其所”。上海的老街坊较多，提高历史文物保护水平、建设“美丽乡村”是关键。对于天津，重点是解决“半城镇化”问题，实现由户籍城镇化向真正市民化的转变。对于广州，创新城市治理方式、发挥科技创新中心的中心极作用是治理当下“城市病”的重要抓手。中部武汉与郑州任务是加大交通基础设施建设，以长江经济带、中原城市群建设为重要战略机遇期，实现中部地区跨越式发展⑧。成都和重庆的重要任务是优化产业结构，大力发展现代服务业。（3）创新水平的差异。总体上，国家中心城市的创新能力水平也呈现东高西低的态势，在北上广等城市创新指数持续领先。创新活力的根源在于形成了以企业为主体的技术创新体系以及充分的市场竞争，依托电子商务的迅猛发展、信息技术与科研投入水平的不断提高，一线城市成为“互联网+”战略实施的重要典型。

三、国家中心城市推进新型城镇化建设顶层制度设计

（一）以人为本，保障失地农民和城镇外来人员公共服务均等化

新型城镇化是“人的城镇化”，这就要求在推进新型城镇化建设的过程中，结合社会保障制度改革，将失地农民和城镇外来人员的社会保障、就业以及公共服务纳入改革的范畴。公共服务市民化、均等化以及公平化要求在养老、医疗、住房以及最低生活保障等方面城乡居民享有同等的待遇⑨。对于增加的公共支出部分，地方政府应提前规划，改变过往一次性货币补偿安置的方式，建立地方政府、村集体与个人共同筹资与管理的融资机制。此外，除了满足其最基本的公共服务需求之外，还应该建立专项发展基金，用于外来人员的就业培训与社会救助，满足个体的发展需要，实现真正意义上的“人的城镇化”。

（二）认识并遵循城镇化发展的一般规律

尊重城镇化发展的一般规律就是要杜绝决策制定的主观化，依照科学发展观实现资源的高效利用⑩。（1）科学梳理城市发展的承载能力和空间布局规律，节约并高效利用城市土地资源、水资源以及生态环境资源，构建资源节约型、环境友好型的“两型”社会。充分考虑城镇空间扩展的驱动力以及交通规律导向，实现城镇规模体系与功能体系的进一步完善。（2）认识城市发展过程中的生态空间的价值，保护生态环境，维持生物多样性对提高城市宜居水平意义突出。（3）应该按照全国主体功能区规划的客观要求，建设功能明确、合理分工、因地制宜以及规模体系健全的城乡统一发展模式，实现新型城镇化发展过程中的城乡统筹一体化要求，向生态宜居与协调发展的模式过渡。

（三）完善大中小城市与城镇的空间一体化网络布局，构建完善的产业分工体系

依据空间经济网络布局理论考虑城市的中心性、聚集效应以及对次级城市的扩散效应，是实现大中小城市与城镇协调发展的关键。新型城镇化以及“十三五”规划指导意见明确指出，应该进一步合理界定城市发展边界。中国小城镇之所以无法承担起现代化的功能，主要是因为缺乏分工合理、功能健全的地区生产结构体系，导致小城镇发展被排除在地域产业价值链之外。因此实现新型城镇化的高效发展需要坚持大城市主导、中小城镇并举的复合发展模式。在新型城镇化战略指导之下，构建大中小城市与城镇互相关联的地域一体化网络结构，才能够保证城镇产业分工体系空间载体作用的有效发挥。完善的产业分工体系要求每一个城镇明确自身的发展定位，建立特色经济主导的特色强镇。

（四）妥善协调政府与市场之间的关系，厘清政府权力边界，构建市场主导、政府引导的城镇化发展机制

新型城镇化建设既需要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，也离不开政府的宏观调控。由于信息不对称、公共产品以及环境污染等问题的存在，仅仅靠市场无法解决信息失真问题，无法解决公共基础设施以及公共产品的有效供给问题，也无法解决企业短视行为带来的环境污染问题，这些都会导致“市场失灵”的产生。因此在让市场“无形的手”发挥主导资源配置功能的同时，还应该依托政府这只“看得见的手”维持城镇化建设中的市场秩序，通过致力于体制机制改革、完善立法，保障市场导向的城镇化机制的建立⑪。

（五）建立财权事权相匹配的财税制度

建立财权事权相匹配制度需要重新启动分税制改革。这意味着应该更加明确中央与地方、城市与乡镇的事权划分，调整不同层级行政单位的税收分配比例，保障财权事权的统一⑫。在操作中，可结合新型城镇化的要求以及后续的土地增值、经济增长以及商业发展预期，适当赋予直接参与推进新型城镇化建设的地方政府税收立法与征管权，建立公共基础设施服务收费、房产税以及资源税等为主体的综合税收体系。此外，还应改革财税制度，通过修改《预算法》允许地方政府发行市政债劵，明确城投债的还款来源，将收益债券的管理纳入地方财政预算。

（六）建立并完善建设用地在全国的“占补平衡”制度

土地全国范围的“占补平衡”需要完善的土地价值评估体系与科学的核算标准予以保障⑬。这意味着，需要采取一定的技术手段对不同地区、生产能力以及自然条件下的土地进行价值评估，促进建设用地的等值交易，实现不同地区土地的价值补偿。实施土地“占补平衡”制度的关键是创新思维，即对实施多年的“18亿耕地红线”有一个全新的认识。毋庸置疑，耕地保护政策在保障粮食安全方面起到了不可替代的作用，但土地的总量控制也造成了建设用地的供给紧张，导致地价与房价虚高不下的难题。积极探索土地跨区交易的概念并不是否定总量控制，而是实现不同地区土地价值的重新交易与匹配，根据市场价格信号，实现土地资源的最优化配置。土地的跨区交易配置将会激励土地当量供给、降低交易成本、提高土地利用效率、促进土地资源更加集约化利用。

四、国家中心城市推进新型城镇化差异化策略

（一）一线国家中心城市城镇化发展对策建议

1.对于北京，未来推进城镇化发展的政策在于：（1）实现土地减量与集约化的应用。从2003年到2011年，北京市城镇建设用地年均增加了35万平方米，城镇建设用地总量增长280万平方米，在数量上已经突破了北京市的土地规划限制。根据北京市“十三五”规划提出的2020年建设用地指标2800平方千米的控制目标要求，这意味着未来北京市建设用地指标需要年均降低30万平方米。这就要求北京市未来推进新型城镇化建设的过程中，需要有效降低城乡建设用地指标数量，这可以通过转移生产效率较低的企业，实现土地资源的“腾笼换鸟”，提高土地利用效率。（2）需要完善多层次的住房保障体系。北京的住房问题已经成为人才流入的最大阻碍，超高房价催生了大量的“蚁族”，加之2016年新增居住用地也比2011年降低了接近一成，土地供给不足导致房价预期不断上涨。解决北京市住房问题，需要大力发展公共租赁房，探索公租房为主的房屋供给模式；对集中性的转居农民，探索集体建设用地建设政策住房等。总的来看，北京市已经进入城镇化发展的高级阶段，因此城镇化的发展特点、任务以及目标导向存在自己的特点，实现北京市城镇化的进一步推进，需要以疏散北京“非首都”功能为主线，提升城镇化发展质量为目的。

2.对于上海，未来上海市推进新型城镇化建设的重点在于：（1）规划引领，大力推进新城建设。上海应该依托长江经济带的龙头地位，发挥其在长三角城市群的经济、社会、科技与对外交流的引领作用。未来应进一步优化提升松江新城、嘉定区的新城建设，将其建设成为人口规模超百万的综合性节点城市；青浦新城、奉贤南桥等新城的集聚功能也应该进一步提升，使其人口规模达到60万至80万。（2）避免农业边缘化。通过推动郊区农业规模化经营，提高农业专业组织程度，是推进农业供给侧改革与维护上海农产品物价稳定的重要抓手。其中，“菜篮子”稳定是物价稳定的重要保障。（3）提高历史文物保护水平，建设“美丽乡村”。依托《上海市城市总体规划（2016—2040）》的要求，扩大上海市有历史文化特色与民族特点城镇的保护工作，而且在相关法律法规中体现对历史街坊和风貌区的保护条款⑭。

3.对于广州，推进广州新型城镇化建设的未来政策着力点在于：（1）创新城市治理方式。广州市存在财权事权过于统一、市一级政府财权过于集中的情况。广州市财政体制属于“两级财政、三级管理”，势必造成市一级政府承担全市绝大多数的公共服务的供给，因此质量将会受到一定程度的影响。未来广州应该进一步深化财税体制改革，明确市政府与区政府的财权事权划分，在适当的领域吸引社会资本参与公共基础设施建设，有助于提高公共服务保障的效率。（2）“人的城镇化”是根本。由于过快的城镇化速度，广州市“摊大饼”问题较为突出。广州城市建设过于追求面积的扩大，将建设大广场、宽马路、新城区以及工业园区视为城镇化的重点，但对医院、学校以及社区公共设施的投入力度不够，忽视了城镇化的发展质量。广州未来应当转变发展思路，倡导“以人为本”的发展理念，保障基本公共服务的供给。在条件成熟的时候，探索集体经营性建设用地入市，提高建设用地利用效率，这对于提高失地农民的收益意义重大⑮。

4.对于天津，未来的政策重点是进一步探索市民化分担机制，促进农业转移人口市民化。《国家新型城镇化规划（2014—2020）》提出了构建政府主导、多方参与、成本共担与协同推进的农业转移人口市民化成本分担机制。这就要求进一步理顺天津市政府农业转移人口成本分担的支出责任，明确不同层级政府的财政支出比例，建立天津市政府与其他地区农业人口流出地的利益分担机制，降低农业转移人口的就业与生存压力。与此同时，天津应当探索PPP在基础设施投资与建设中的应用，吸引社会资本分担市民化成本，进而提高投资效率以及减轻财政压力。

（二）中部国家中心城市城镇化发展特征

郑州与武汉号称“中部双城”，经常在经济发展水平、产业结构、政策导向以及技术创新能力等方面被拿来比较。2017年年初，国家发改委发文正式支持武汉、郑州建设国家中心城市，使之成为中国城镇化体系的最高城市等级。在新型城镇化的战略指导下，两城市面临着新的发展任务。

1.对于武汉，其面临着严重的“一城独大”的区域非均衡发展问题。未来的重点在于加快城镇体系规划顶层设计，优化城镇体系空间布局，实现主城区与城市郊区的空间协同发展。产业方面，依托湖北长江经济带和武汉城市圈发展战略，明确中心城区、中心镇与特色镇的产业定位，打造特色产业群。

2.对于郑州而言，其地处中原腹地，承东启西、纵贯南北，是全国高铁与普通铁路网中唯一的一个“双十字”中心，而且还是“一带一路”的重要支点城市。未来郑州立足国家中心城市定位，推进新型城镇化建设，应当在城市规划、打造区域立体交通网络和提升区域创新能力上面做功夫：（1）转变城市规划理念。科学的规划是引领郑州城市建设的重要指导，应创新城市管理与城市发展理念，依托现代信息技术，实现郑州市向智慧型与绿色型城市转型发展。（2）构建立体交通网络。重点则在于以中原城市群以及郑州航空港建设为契机加速推进城乡交通路网建设，对于主城区而言，以交通轨道为中轴，实现郑州市主城区、辖区小城市以及小城镇的城乡一体化发展。（3）提升创新能力。与北上广等城市相比，由于地理位置限制，郑州市产业集聚程度较低，创新能力差距较大；与武汉相比，郑州市反映一个地区人力资本水平的高校人数也远远落后。郑州未来建设国家中心城市，需要彻底转变发展思路，走创新驱动的战略，通过扩大开放，建设创新平台，并通过人才合作机制的构建，加强与国际一流高校与研究机构的合作。

（三）西部国家中心城市城镇化发展特征

1.未来重庆的政策着力点在于：（1）提高对渝东北与渝东南的财政支持力度，完善人才引入机制，提高社会保障水平，吸引人才向其地区流动，实现两地区与重庆主城区协同发展，对全面促进新型城镇化建设意义重大。（2）加大交通基础设施投资力度。考虑到重庆的山城地貌，其交通拥堵问题非常严重。未来应当实行多中心协同发展的规划模式，缓解主城区的交通压力，通过打造信息化、智能化以及立体式的交通网络体系解决城市拥堵问题。

2.成都应以长江经济带战略与成渝城市群发展战略为依托，发挥其在西部地区经济发展与科技文化创新的中心地位。（1）依托长江经济带与“一带一路”战略，充分利用成都市的西部中心城市的枢纽功能，发挥区域集聚与扩散能力，提高成都全方位向西、向南开放新水平，对于建设国家西部经济协调战略平台以及推动传统产业结构升级有重要意义。（2）应加强成都与绵阳“中国科技城”的技术与人才合作水平，依托技术创新实现经济效率的提升。（3）还应当依托成都古镇文化旅游、熊猫文化以及川剧、川菜等非物质文化遗产的独特优势，向世界推介成都独有的自然文化旅游精品，通过增强成都市软实力提高国际知名度。（4）探索大都市区新型城镇化道路，依照规划加快建设100个”小组微生”新农村综合体，加快推进卫星城、区域中心城总体规划和部分小城市规划修编，挑选典型小城镇集中打造。

注释：

①刘俊礼：《发挥好新型城镇化在国家中心城市建设中的引领推动支撑作用》，《郑州日报》2017年2月23日第1版。

②徐豪、王红茹、银昕：《从省会城市到国家中心城市谁会成为“国家中心城市”》，《中国经济周刊》，2017年第7期。

③栾姗：《郑州建设国家中心城市定位明确》，《河南日报》，2017年1月25日第1版。

④覃岩峰：《国家发改委发布中原城市群规划》，《郑州日报》，2017年1月6日第1版。

⑤张卓：《新型城镇化视角下的北京“大城市病”治理研究》，《中国名城》，2016年第8期。

⑥黄苏萍、朱咏、向明勋：《探索PPP新模式，突破郊区新型城镇化瓶颈——上海市青浦区重固镇PPP城镇化项目调研报告》，《科学发展》，2016年第6期。

⑦黄涛、郭亚宣：《基于新型城镇化视野下的郑州都市区规划体系思考》，《现代城市研究》，2016年第4期。⑧刘敏、张占仓：《河南省新型城镇化的制约因素与推进对策》，《经济地理》，2016年第3期。

⑨张占斌：《用五大理念引领新型城镇化建设》，《国家行政学院学报》，2016年第1期。

⑩袁方成、杨灿：《新型城镇化发展路径研究——以武汉为例》，《城市观察》，2015年第6期。

⑪孙博文、李雪松：《国外江河流域协调机制及对我国发展的启示》，《区域经济评论》，2015年第2期。

⑫马德功、尚洁、曾梦竹、刘素含：《成都新型城镇化进程中的农民工就业问题研究》，《经济体制改革》，2015年第1期。

⑬方晨光：《杭州都市圈新型城镇化实践与对策》，《浙江树人大学学报（人文社会科学版）》，2014年第5期。

⑭李育林、张玉强：《新型城镇化背景下的大城市户籍制度改革模式研究——基于广州、上海和重庆的比较》，《湖南广播电视大学学报》，2014年第3期。

⑮倪方树：《新型城镇化建设路径探索——基于浦东、深圳、滨海新区的比较分析》，《黄河文明与可持续发展（第九辑）》，2014年。

2017-01-10

1.胡凡，男，西安交通大学人文学院博士研究生，陕西理工大学经法学院；2.陆建猷，男，西安交通大学人文学院教授，博士生导师。