民事检察监督运行程序的完善

金石　刘明

摘 要：民事检察监督运行程序是规范民事检察监督权行使的标杆，是民事检察监督效力、效率和效果的保障，对于当事人申请检察监督与检、法两院各自恪守权力界限、明确职责分工、实现衔接配合也有重要的指引作用。本文提出对民事检察监督运行程序的立法建议，重点在于如何强化民事检察监督运行程序的体系性和科学性，旨在促进民事检察监督规范、顺畅运行，实现维护社会公平正义的根本目标。

关键词：民事检察监督 运行程序 立法 建议

一、理清案件审查程序所遵循的原则

（一）坚持依法履行职权原则

坚持依法履行职权原则，指的是各级检察院依据《民事诉讼法》行使民事检察监督权时应各司其职、各负其责，在法律规定的案件审查范围内履职，明确职责所在，以杜绝和防止下级检察院对案件审查范围越位、上下级检察院对案件审查范围不明确的现象。因此，需加强在《民事诉讼法》对各级检察院职能定位，维护检察机关行使民事检察监督的权威，不断提高办理民事检察监督案件的执法公信力。

（二）坚持职权与责任相统一原则

有权必有责，就是对坚持职权与责任相统一原则简明扼要的概述，真正目的是为了让行使办案权的检察机关真正依法履行职责，对作出的决定是具有终局性的判断，并为此承担相应的法律后果。现实情况却不是如此，以基层检察院履职为例，针对一审生效裁判、调解书在基层检察院只有提请抗诉权和检察建议权，而且对一审生效裁判、调解书作出的不支持监督申请，只具有不提请抗诉的程序性意义，不具有实质内容的决定性意义。当事人收到检察机关作出不支持监督申请的决定后，仍可以申请对一审生效裁判、调解书有抗诉权的检察院复查，再次对是否支持其监督申请作出最终处理。

（三）坚持效率原则

“迟来的正义非正义”这句话，其本意就是为了说明司法效率的重要性。目前检察机关案件审查程序，往往要经过以下三个阶段：一是检察建议的提请再审阶段；二是抗诉的提出申请阶段；三是抗诉进行阶段。一定程度上讲，这样既对司法资源造成了浪费，又使得监督流程过于漫长，有待进一步简便监督程序流程，理顺监督流程环节，提升监督的效率。

二、确立抗诉案件再审模式

关于抗诉案件的再审模式现状，在民事检察工作的司法实践中存在着两种模式：第一种模式是由上级检察院进行抗诉，其下级检察院对应的法院进行审理；第二种模式是由上级检察院进行抗诉，其对应的法院进行审理。而对比两种模式的实际运用，对于抗诉案件的再审多采用第一种模式，但是通过理论分析和实践论证，采用第二种模式更有利于法律公平正义和诉讼效率的实现。究其原因，主要有三个方面：一是案件由上级院审查处理，提高了审查处理案件的级别，可以更大程度地获得当事人对司法公正的信任；二是上级院工作人员对下级院审查处理的案件负有把关复核的职责，也同时应具有相应的业务素质和能力水平担当，能够最大程度地保证案件审查处理的公平正义；三是从程序正义上来讲，减少不必要的环节，节约了时间，保证了诉讼效率。当然，采用第一種模式从诉讼经济效益的角度出发，原审单位较为熟悉案情，当事人多为辖区人员，也具有一定的优越性，对案件事实相对清楚，能够最大程度地在保证实现案件公平正义的前提下，建议《民事诉讼法》保留第一种再审模式，但同时应确立主要采用第二种再审模式。

三、细化民事执行监督程序

司法实践中，检察机关主要依据“两高”联合下发的《民事执行监督意见》及相应的实施细则规范履行民事执行监督职能，但从这几年检察机关民事行政检察部门的探索实践来看，也存在一些问题，亟需立法予以统一规范。

（一）规范民事执行监督程序的启动

对于民事执行监督程序的启动，目前法学理论界存在不同意见。有人主张依当事人申请原则，其理由是民事执行涉及私权的处分，依照民事诉讼的“意思自治原则”，当事人和案外人有权处置自己的实体权利和诉讼权利，在当事人和案外人没有提出申诉的情况下，检察机关不应当介入。有人则认为，监督程序的启动和运行应贯彻发挥以当事人申请监督为主，以检察机关主动监督为辅的原则，全面保护当事人的合法权益和国家利益、社会公共利益。笔者认为，由于执行监督针对的主要是“执行难、执行乱”等审判机关执行违法问题，与检察机关对于生效判决、裁定的监督有所区别，而且如前所述，只要检察机关依法监督，就不会干涉审判机关独立行使执行权，也不会干涉当事人私权的处分，至于是否会对执行裁定的既判力造成不必要的损害，是检察机关决定是否运用抗诉监督手段的问题，因此执行监督程序的启动既可以依职权发现启动，也可以依当事人申请监督启动，检察机关可以视执行裁定、执行行为违法情形、违法程度的不同，以及当事人对错误执行裁定、执行行为处分其权利的认同程度，决定是否需要提出抗诉，从而纠正法院未依法裁处当事人权利的行为。

（二）明确民事执行监督的事由

关于民事执行监督的事由，实践中不少地区受理民事执行检察监督案件以当事人的合法权益可能受到侵害为条件，民事执行监督案件立案也要求执行违法行为达到一定严重程度，对于一般的违法行为或明显属于纪检部门处理的违纪行为，一般不予立案。笔者认为，这种做法偏离了检察监督的监督属性，变相把检察机关当作当事人的救济机关，应回归检察机关的法律监督定位，将执行根据或执行行为违法作为唯一受理条件或监督事由。当然，执行根据或执行行为程度不同，可以采取抗诉、检察建议、口头纠正违法等不同方式，但违法必究的原则同样不应以执行监督为例外。

（三）确定民事执行监督的范围

司法实践中依据的《民事执行监督意见》第2条列明了可以进行民事执行监督的五种违法执行情形，但实践中法院执行活动中的违法情形绝不限于此。例如，查封、扣押、冻结财产明显超标、违法查扣案外人财产、拍卖、变卖程序严重损害被执行人合法权益、违法委托执行等，对于这些问题，虽不属于《民事执行监督意见》规定的监督范围，但立法都应纳入执行监督范围，以便全面维护司法公正，更好地维护当事人合法权益。

四、规范提起公益诉讼的具体程序

对于检察机关提起公益诉讼的相关规定，除了在《民事诉讼法》第15条和第55条规定的基础上，明确规定检察机关参与公益诉讼的主体资格外，仍需在具体程序上予以统一和规范。

（一）限定“公益诉讼案件”的范围

基于检察机关参与民事诉讼的认识基础已经有所改变，民事检察监督的理念也应作出相应调整。检察机关应当从以往的“干预”私权、“监护”私权不受侵害的角色，逐渐转变为充当“公共利益代表人”的角色，仅对涉及公共利益的民事案件进行监督。因此，關于检察机关提起公益诉讼的案件范围，不能无限度的扩大，结合当前司法实践和经济发展状况，应限定在以下几方面为宜。

1.国有资产流失案件。自改革开放以来，在法制逐渐完善的过程中，由于经济转型以及人为利用制度漏洞等各种原因，导致部分国有资产大量流失，成为我国发展过程中的一大问题，需要我们特别予以关注和解决。而将民事公诉权赋予检察机关，专门处理国有资产流失案件，不失为解决这一问题的良策。

2.造成不特定多数人的人身、社会财产损害的环境污染等公益案件。由于这类案件在维护当事人利益时，不仅存在着行为主体的违法性认识、造成损害后果的客观性，还存在着造受损害人数的不确定性、权益维护诉讼主体的缺失性、遭受损害结果的延迟性等问题。基于这些特殊情况和现实问题的考虑，由检察机关对这类案件提起民事公诉，代表国家对行为主体依法查办，不仅可以使公共利益和遭受损害的当事人权益得到有效保护。更为重要的是，使污染环境等恶劣行为得到法律应有的惩罚。

3.侵害弱势群体权益的民事案件。以利害主体双方地位或者能力的强弱为出发点，由于某些主客观原因，使得这些侵害弱势群体权益的案件中，适格的原告自身力量较弱或处于不利地位，很多人不敢或者不能提起诉讼以保护自身的合法权益。因此，在这种情况下，赋予检察机关维护社会弱势群体利益的职责，能够达到实现整个社会公平正义的最终目的。

4.滥用市场支配地位产生的不正当竞争案件。市场支配地位一旦被滥用，正常运转的市场交易秩序就会遭到一定程度的破坏，广大人民群众切身权益同样会受到不同程度的侵害，对于此类行为主体应当追究其相应的法律责任。

5.其他涉及国家利益、社会公共利益和公众利益的重大民事案件。对于其他诸如此类案件，因为受害人数众多，且谁也不愿意为此付出精力和经济投入付诸实践。同时，民事诉讼遵循“不告不理”的原则，审判机关也不能主动去解决此类纠纷。此时，赋予检察机关这样的职能，且不管运行效果的问题，仅从技术层面上解决了诉讼主体的首要问题就值得肯定。

（二）明确检察机关参与公益诉讼的条件

检察机关参与公益诉讼，应以已穷尽公益管理部门救济手段为条件。原因在于，检察机关对公益进行维护，归根结底是源于检察机关的法律监督职能。如果公益管理部门有资格、有能力运用法律手段维护公益，那么检察机关就不必介入公益诉讼。否则，检察机关将陷入无边无际的公益诉讼中去，也与检察职能不符。如果公益管理部门本身就是公益损害者之一，或者其虽不是公益损害者，但无法依法履行维护公益管理职能，则检察机关以公益维护者的身份参与诉讼就有了促进法律实施的正当性基础，这时，需要检察机关维护公益的案件数量也与检察机关力量相称。

（三）规范检察机关参与公益诉讼的身份和程序

关于检察机关参与公益诉讼的程序，学界提出了诸多操作疑问，如检察机关参与公益诉讼，身份如何？如果败诉了，是否需要承担诉讼费以及民事责任？是否适用反诉等民事诉讼程序等。笔者认为，检察机关是在公益“无人管”或者公益管理主体“无法管”等条件下参与公益诉讼的，因此检察机关参与公益诉讼是代表原告而非“以原告的身份”，加之其参与公益诉讼的性质本身就带有公益性，因此其参加诉讼的费用和责任理应由公益管理部门承担（如无公益管理部门，应由国库承担，因为国家本身就负有维护公共利益的职责）。至于是否适用反诉，既然民事公益诉讼属于民事诉讼，当然适用民事诉讼中一切审判原则和诉讼规则。