低碳试点城市与地方政府应对气候变化的行为

彭铭刚

[摘要]]在全球变暖以及环境危机的背景下，地方政府应对气候变化的行为成为了学界关心的议题。通过杭州市的低碳建设案例研究发现，地方政府的积极响应与激励条件、能力条件以及约束条件相关。因此，需要将气候变化的国际问题转化为地方的首要问题，与地方的需求紧密联系在一起，气候问题应该内化于地方的能源、经济增长与发展问题，从而促进地方政府应对气候变化的积极性。

[关键词]低碳城市；气候变化；激励；能力；约束

1研究缘起

长期以来，应对气候变化被视作全人类面临的共同环境难题，亟需国家间的合作，因此地方政府并没有将气候变化作为治理的首要问题。事实上，地方政府才是中央层面应对气候变化政策的最终执行者，其参与状态和程度直接关系到政策的执行效果。自2007年《中国应对气候变化国家方案》正式发布实施之后，地方政府开始对气候变化问题做出积极的响应，开展项目创新、能力建设和国际合作等行动。本文通过分析杭州低碳的试点城市的案例，试图回答什么因素和条件促使地方政府针对减缓气候变化做出响应以及积极的行为？相关的因素和机制对于中国和世界温室气体减排和中国的环境治理有什么启示？

2分析框架

本文使用综合的框架分析地方政府应对气候变化的响应行为，这个分析模型可以归纳成为ICC模型：激励、能力与制约。

激励（inccntive）。地方政府的政绩考核被称之为“政治晋升机制”。在压力型政治体制下，地方政府官员的升迁成为地方干部最重要的政治激勵。除了要满足官员考核机制的要求以外，为了应对竞争激烈且不确定的政治晋升前途，地方政府官员还会试图就某一个重要问题采取前瞻性行动来凸显创新性。如果某些创新性的措施或者机制取得效果，被其他地区效仿，最后得到上级政府的认可和推广，这是对地方官员工作表现的认可。

能力（capacity）。传统的行政管理理论认为政府能力包含政策制定的能力、资源配置能力和项目执行的能力。同时，本文认为，政府能力还需包括认知能力。“属地化管理制”意味着市级政府承担着更多的具体项目执行的职责。在政策执行过程中，政策制定和决策是核心环节，是政策过程成功与否的基础和关键。所有的政府资源可大体分为四类：信息、权威、财政和组织。因此，政府的资源配置的范围较广，包括信息配置、财政资源配置、金融管理、基础技术资源配置、人事管理以及社会支持资源等方面。

约束（constraints）。政府行为的约束机制与激励机制相对，这些约束设定了政府行为的界限和违规的处罚。由于职责同构的格局存在与单向支配性权力的存在，上级政府又常会以行政性分权与行政性激励相结合的“政绩”指挥棒来约束下级政府，自上而下的权力链条便将不同层级的官员捆绑在一起，造就了自下而上的责任格局。中央与地方关系缺乏有效的协商与沟通，中央主导的行政发包制违背了目标优化的原则，忽略了各地差异和潜力的现实。除此以外，破碎化的决策体系被认为严重影响了中国的环境治理。职权的分割以及权力配置受到“块块分割”，使得决策过程难以统一，致使决策成本提高周期变长，大量的资源和时间被用于部门利益的争夺和扯皮之中，造成问题互相推诿和不合作的现实状况。

3杭州市低碳城市建设：地方响应的成功案例

3.1激励

（1）中央政府的重视与号召。当国家发改委要遴选全国试点城市时候，杭州市迅速做出反应积极申请。当国家发改委在2010年公布杭州为八个试点城市以后，迅速成立了杭州市低碳城市建设领导小组，市委书记为组长。在制定低碳发展行动政策的时候也有着类似的特征，由于中央并没有给予试点城市具体明确的指引，杭州市在制定《杭州市“十二五”低碳城市发展规划》等规划时参照了国务院发布的《中国应对气候变化国家方案》等中央政策相关专门的政策的精神和要求，指定杭州市总体性和专门性的低碳发展政策都可以在中央政府的相关文件中找到很好的解释和依据。

（2）增加政治晋升的机会。地方政府的主要领导者所拥有的远见和领导能力对地方的发展非常重要，他们试图通过就某一重要问题采取前瞻性行动凸显创新性。某些地方采取一些创新性的机制或措施，取得明显效益和效果后，模仿的效应会不断扩散，最后得到上级政府的认可和推广。作为创新发源地的政府常常会获得政治上的奖励，地方政府的主要领导者也会增加晋升的机会。在杭州市“十二五”低碳城市发展规划中，杭州市要积极发展十大低碳重点产业，锐意建设成为“低碳商业模式创新”的示范城市。作为低碳城市典型的杭州市，在中国政治管理体系中，杭州市在低碳城市的创新和示范是受到鼓励的。低碳商业模式的创新不仅可以带来政治晋升的机遇，低碳商业模式的推广可以增加第三产业的比例带来土地开发的利润、技术推广以及商业活动所带来的财政税收和经济机遇。在低碳经济的背景下，地方发展低碳可以获得中央政策的优惠和资金的支持。同时国家试点地区为城市打上了低碳标签，有利于招商引资，促进就业，带动经济和社会的发展。

（3）保障能源安全。从能源结构来看，杭州是一个资源缺乏的城市，大部分能源依靠外地进口。浙江省是资源小省，煤炭、天然气、石油等一次能源基本依靠外部调入，这决定了杭州市能源对区外具有完全的依赖性。2003-2004年的夏天，由于高温致供电压力大，杭州市经历了严重的大规模的断电。因此，保障能源安全成为杭州市政府的“政治任务”，提高能源使用效率成为其中的一条必由之路，提高能源使用效率的措施受到杭州市政府的高度重视。由此可知杭州市政府具有更高动力推动自身的低碳发展。

3.2能力

（1）认知与转化能力。把气候变化的问题转化成为实际的地方政府行为，关键的因素在于地方政府要认识到节能减排和气候变化之间的联系。地方政府可以声称应对气候变化的问题，而实际上行动时注重节能的行动，这本质上是一种“一石二鸟”的做法。在杭州市的低碳城市建设主要指标设计的时候，并没有表达要减少碳的总量排放，但提及到能源效率（能耗）、清洁发展与可再生能源比例等，这些行动都与地方经济发展是相关的，也属于地方政府发展的当务之急。这种节能与气候变化的联系再加上中央政府的精神指示，将全球气候变化问题成功转化为地方政府优先考虑的问题。

（2）政策制定的能力。相比较八个试点城市而言，杭州市制定的行动计划是最为全面和综合的。对于政策制定的能力而言，制定过程需要政策制定者和实施者具备充分相关的专业知识。从科学研究发展水平来说，杭州市是浙江省的科教中心，也汇聚了全国各专业人才的队伍。杭州市政府重视人才引进，启动全球引才“521”计划、低碳专业人才开发计划等人才培育计划，具备较为雄厚的科研实力，这对于低碳城市建设的政策制定提供了坚实的基础。在政策制定上，杭州市政府主要采用了规制型（命令-控制型）、经济激励型、信息型以及自愿型四种模式混合使用。其中，规制型与经济激励政策模式是低碳建设行动的重要关键。规制型的政策模式包括建立干部和企业的节能低碳目标考核机制、制定相关的法律法规，建立高能耗产业的淘汰制度和市场准入制度等；而经济激励政策主要涉及财政补贴、优惠政策制定和细节。

（3）资源配置与项目执行的能力。在整个低碳城市建设的过程中，财政资源的配置显得尤为重要。在规制型的政策执行下，需要通过一定的财政补贴激励辖区内的企业进行节能低碳的行动，这是一种能够“萝卜+大棒”混合使用的模式。规制型与经济激励型主要体现了地方政府主导的行动模式。根据《杭州市财政局制定的2010年财政收支预算（草案）》显示，2010年杭州市安排预算内资金3.25亿元、政府性基金等5.08亿元用于环境保护、生态补偿和城区绿化的资金，比2009增加6 200万元。杭州市为了激励企业节能行动，通过政策激励和规制促进产业转型升级和落后产业的淘汰，在“十二五”期间增加投人5 0007Y/年的循环发展专项资金用于清洁生产。根据《杭州市应对气候变化规划（2013—2020年）》，杭州市计划以重点工程的形式在七个领域开展低碳和节能工作，共计235个项目，总投资4 222.3亿元。

3.3约束

国家发改委对于低碳城市的具体发展方向、实施原则、操作流程、方法学的应用等都没有深入的解释，试点省市只能“摸着石头过河”。缺少自上而下的低碳试点的目标制定约束条件反而成为了杭州市进行有意义的探索和制定合乎自身发展规律和特色的行动方案的动力。允许地方充分享受政策制定和执行的自主性才能提供发挥地方行动最大响应的条件。现有的地方政府依然面临经济发展与节能减排的压力，如果相关的试点采用硬性的达标制度，最后可能会导致运用运动式的粗暴方法在数字上减排，不利于持续性地结构节能减排。地方政府基于自身的能力和发展状况，进行示范性的目标设定、项目特色倾斜以及重点发展领域的探索。同时，国家发改委在2010年公布杭州为八个试点城市以后，迅速成立了杭州市低碳城市建设领导小组，市委书记为组长。市委书记作为政府领导的一把手，牵头建设领导小组，有效降低了各个职能部门在政策制定过程中的互相推諉、扯皮，减少了政策制定的协调成本以及交易成本。

4结语

在全球变暖以及环境危机的背景下，地方政府应对气候变化的行为成为了学界关心的议题。通过杭州市的低碳建设案例研究发现，地方政府的积极响应并不是源于对气候变化威胁做出的直接反映，也不是源于自身对气候变化全球变暖认知的提高，而是与激励条件、能力条件以及约束条件相关。地方政府不能且不直接关心气候变化，但是热衷于低碳经济的发展，以及通过低碳发展寻求新的经济增长点。地方政府认识到气候变化与节能减排相关，而节能减排行为以及创新不但关系到地方经济的发展，同时关系到地方官员的政治升迁、地方经济财政利益以及能源安全等重要问题，在中央的号召下，形成了激励条件。同时，低碳试点一定程度上给予了地方政府政策制定和执行的自主性，在一定程度上消解了地方应对气候变化行动的制约条件。

通过以上的分析，对于与中国类似的发展中国家而言，地方政府应对气候变化措施的有效实施，有以下的几点建议。

（1）需要将气候变化的国际问题转化为地方的首要问题，与地方的需求紧密联系在一起，气候问题应该内化于地方的能源、经济增长与发展问题，从而促进地方政府应对气候变化的积极性。

（2）地方政府在应对气候变化具有相当重要的地位，在经济发展依然是重要的问题的前提下。中央政府可以给予地方和地区相当的自由度和示范性的项目，以提高地方政府的积极性来应对气候变化。

（3）发展中国家的地方政府要进行减缓气候变化的行动，发展的初期最为有效的方式依然是地方政府主导的规制型与经济激励型政策。在市场机制发育不完善，公民和社会意识还没成长起来的背景下，如盲目强调市场主导型的经济激励政策以及自愿型政策，往往不是最优的选项。