改革体制机制 推进基本公共教育服务体系现代化

周光礼

一、体制机制变革是推动教育改革发展的强大动力

上世纪中后期，我国教育的大改革创造了大发展的奇迹。进入新世纪，能否以新的大改革促进教育的大提高，是国人的热切期盼。改革由问题倒逼而发生，又在不断破解难题中得以深化。推进教育领域综合改革，就是要着力破除体制机制障碍，最大限度地增强教育发展的活力。由于现存体制机制的不完善，教育面临发展动力不足的困惑。改革旨在对教育体系存在的矛盾和困惑作出反应，一般涉及体制与结构的调整，表现为体制机制的创新。我国教育改革的总目标是推进教育治理体系和治理能力现代化。治理和制度是一个国家教育性质、活力和竞争力的根本问题。深化教育改革，体制机制变革是关键。

党的十八大以来，随着教育领域的综合改革全面深化，一批标志性、引领性的改革举措取得明显成效，教育公共服务水平和教育治理能力不断提升，中国特色社会主义教育制度体系进一步完善，我国教育总体发展水平进入世界中上行列。然而，随着教育改革的深入，一些深层次的体制与结构障碍开始显现。人们逐步认识到，微观层面的教育教学改革必须以宏观的体制机制改革突破为前提，在宏观的体制机制没有根本改变的前提下，微观的教育教学改革往往也只能事倍功半。《关于深化教育体制机制改革的意见》（以下简称《意见》）聚焦体制机制，提出有针对性的改革举措，确保到2020年人民群众关心的教育热点难点问题进一步缓解，教育基础性制度体系基本形成，教育现代化取得重要进展，为发展具有中国特色、世界水平的现代教育提供制度支撑。其中，对如何推进基本公共教育服务体系现代化提出了前瞻性制度安排。

二、基本公共教育服务体系现代化是综合改革的关键领域

基本公共教育服务是指在教育领域提供的基础性公共服务，具有公共性、普惠性、基础性、发展性四个主要特征，足主要由政府提供，与全体人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关的公共教育服务，是实现人的终身发展的基本前提和基础。

推进基本公共教育服务体系现代化是我国教育改革的核心。加快推进基本公共教育服务体系现代化建设，要坚持以社会主义核心价值观为引领，从解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题人手，以普惠性、保基本、均等化、可持续为方向，健全国家基本公共教育服务制度，完善服务项目和基本标准，强化公共资源投入保障，提高共建能力和共享水平，努力提升人民群众的获得感、公平感、安全感和幸福感，实现全体人民共同迈入全面小康社会。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出，到2020年我国要形成惠及全民的公平教育，建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》将基本公共教育服务体系的构建作为基本公共服务的首要内容，明确将普惠性学前教育、九年义务教育、高中阶段教育和继续教育纳人基本公共教育服务范围，并进一步明确了“十三五”时期基本公共教育服务的标准，对各级地方政府有效开展基本公共教育服务提供了重要依据。

应该说，经济社会的发展为基本公共教育服务体系现代化提供了可能的条件，有什么样的社会经济发展状况才能产生与之相适应的教育发展水平。教育对经济发展的作用力是缓慢而巨大的，教育发展的水平不能跨越社会的发展阶段。改革开放30多年来，随着我国由生存型阶段全面跨人发展型新阶段，经济社会发展对教育和人才类型、层次的需求发生了深刻变化。人民群众对高质量的基本公共教育服务的需求更为迫切。比如，义务教育基本普及后，人民群众对接受高质量教育的要求；流动人口子女的教育需求；农村剩余劳动力大规模转移对职业教育的巨大需求；产业结构升级创造、日益增长的中高技能劳动者培训教育需求；不断增长、与自身发展密切相关的个性化、特色化教育需求等。同时，城镇化进程加快，迫切需要完善覆盖城乡的基本公共教育服务体系。社会经济结构的变化深刻影响着教育改革的内容，我们需要一个更加具有适应力的教育模式与之相适应。这是中国基本公共教育发展的一个重要目标。

虽然改革开放以来我国教育改革领域取得了巨大的成就，但是仍然面临着社会发展与教育改革之间的矛盾，教育关乎民生，由此带来的社会问题也格外突出。在教育领域，基本公共教育服务需求全面增长、需求结构快速变化与基本公共教育服务不到位，成为基本公共教育服务体系建设面临的突出矛盾，影响和制约着我国经济发展方式的转变。基本公共教育服务体系的构建关系着中国经济未来的发展方向与民心向背。《意见》对此作出了回应：第一，落实立德树人根本任务，从个人全面发展的角度将教育作为个体成长的主要手段。第二，将国家战略需求融人公共服務体系构建的内容中，最终将个人价值的实现与国家战略目标有机结合在一起。第三，坚持目标导向与问题导向相结合。以人民为中心，着眼促进教育公平、提高教育质量，针对人民群众反映强烈的突出问题，集中攻关、综合改革、重点突破，扩大改革受益面，增强人民群众的获得感。

三、创新基本公共教育服务体系现代化的体制机制

创新基本公共教育服务体系现代化的体制机制，应从三个方面人手：第一，体系建设。进一步完善与平衡基本公共教育服务的广度与深度，从更多维度（地域、年龄等）、更高层次审视教育均衡发展。第二，投入机制。积极探讨促进基本公共教育服务体系现代化的公共财政保障机制，以及通过何种方式实现基本公共教育服务。第三，评估机制。建立基本公共教育服务体系有效评价机制，根据基本公共服务提供的效果和目标之间的差异来及时调整方案。

（一）体系建设

创新普惠性学前教育的体制机制。针对“入园难、入园贵”问题，《意见》提出鼓励多种形式办园政策。一是以区县为单位制定幼儿同总体布局规划；二是鼓励社会力量举办幼儿园，支持民办幼儿园提供面向大众、收费合理、质量合格的普惠性服务；三是加大对贫困地区的支持力度。针对幼儿园“小学化”倾向，《意见》提出科学保教原则，强调要遵循幼儿身心发展规律，坚持以游戏为基本活动，合理安排幼儿生活作息；加强幼儿园质量监管，规范办园行为。

创新义务教育均衡优质发展的体制机制。针对教学模式陈旧问题，《意见》提出建立以学生发展为本的新型教学方式，改进教学方式和学习方式，变革教学组织形式，创新教学手段，改革学生评价方式。针对学生课外负担重的问题，《意见》提出学校要提高课堂教学质量，合理设计学生作业内容与时间，建立健全课后服务制度，改善家庭教育，规范校外培训机构，营造健康教育生态，通过学校、家庭、政府、社会的共同努力，切实减轻学生过重课外负担。针对义务教育城乡发展不均衡问题和择校问题，《意见》提出加快义务教育学校标准化建设，统一城乡教师编制标准、统一城乡生均公用经费基准定额、建立义务教育学校国家基本装备标准；均衡配置县域内义务教育教师，采取学区化管理、集团化办学、学校联盟等方式改进管理模式，采用“多校划片”等举措完善入学制度，多措并举化解择校难题。

创新高中阶段提高教育质量的体制机制。推行普通高中和中职高职双轨教育模式，适应我国大规模工业化发展，提供民众所需的“生计教育”，让教育能够为个人提供谋生的技能。针对普通高中片面追求“升学率”问题，《意见》提出推进普通高中育人方式改变。针对职业教育质量偏低、缺乏吸引力问题，《意见》提m健全德技并修、工学结合的育人机制，改进产教融合、校企合作的办学模式。针对现代职业变动频繁的问题，《意见》提出要创新继续教育的体制机制，建立促进终身学习的制度体系，以拓宽知识、提升能力和丰富生活为导向，大力促进终身学习。

（二）投入机制

健全教育投入机制是推进基本公共教育服务体系现代化的基础性改革。目前，在投入机制方面，主要存在政府长效机制不健全、社会投入积极性不高、各方投入责任划分不清晰等问题，其中第一点比较关键。

对此，《意见》明确提出要完善财政投入机制。一是合理划分教育领域财政事权和支出责任，明确支出责任分担方式，依法落实各级政府教育支出责任，健全各级教育预算拨款制度和投入机制。二是各地结合实际抓紧出台公办幼儿园、普通高中生均拨款标准或生均公用经费标准，逐步建立健全各级各类教育经费投入机制。三是国家财政性教育经费使用，坚持向老少边穷岛地区倾斜，向家庭经济困难学生倾斜，向薄弱环节、关键领域倾斜；《意见》强调要建立奖、助、贷、勤、补、免多元化的学生资助制度体系，保障贫困学生享有平等的受教育权。四是完善教育转移支付制度，合理安排一般性转移支付和专项转移支付，加大省级统筹力度。

（三）评估机制

评估是问责的前提，没有评估就没有管理，评估机制是教育宏观管理体制的核心。针对我国基本公共教育服务缺乏国家基本标准的问题，《意见》提出要完善教育标准体系，研制从学前教育到高等教育各学段人才培养质量标准，完善学校办学条件标准。

针对我国基本公共教育服务质量保障体系不健全问题，《意见》提出要建立健全教育评价制度和完善教育督导制度。一是建立贯通大中小幼的教育质量监测评估制度，建立标准健全、目标分层、多级评价、多元参与、学段完整的教育质量监測评估体系，为改进教育教学提供科学依据。二是健全第三方评价机制，增强评价的专业性、独立性和客观性。三是依法加强对地方各级政府的督导。四是依法加强对学校规范办学的督导。五是强化督导结果运用。