都市区农村地区休闲农业发展探索
——以重庆市江北区为例

杨 玲

（重庆社会科学院区域所 重庆 400020）

都市区农村地区休闲农业发展探索
——以重庆市江北区为例

杨 玲

（重庆社会科学院区域所 重庆 400020）

农旅融合的休闲农业对于促进农业转型、农民增收、农村发展有积极作用。依然存在农业、农村、农民的都市区，通过发展休闲农业，促进农村地区就地城镇化，将有助于形成城乡生态、文化交融的新型全域城市化格局。本文以重庆市江北区为例，探索都市区休闲农业发展，以期为其他相类似地区提供参考。

都市区 休闲农业 就地城镇化

休闲农业是以农业为依托，以旅游为目的，满足居民休闲观光、农事体验、农耕文化体验等要求的一种农旅融合新型产业形态。发展休闲农业，对于拓展农业功能、提升农业附加值、推进农民就业非农化、促进农民增收、改善农村环境具有十分重要的现实意义。重庆市江北区是重庆主城九区之一，该区呈东西向狭长分布，横跨重庆都市功能核心区与都市功能拓展区两大功能区。其中位于核心区内的西部地区已成为重庆市最繁华的城市核心区之一，位于拓展区内的东部地区包括以现代制造业为主的城市新区和以农业为主的五宝镇生态区。五宝镇地处江北区最东端、长江北岸，三面环水，背靠明月山脉，全镇基本无工业，经济水平明显落后于江北区其他街镇。按照重庆市城市规划，江北区未来一段时间依然保有农业、农村、农民。目前，全区农业经济所占比重小（仅为0.1%）、农业人口少（仅1.9万人，占比3.2%）、耕地面积小（仅2940公顷，占区域面积13%），传统农业价值不高、对全区经济社会发展作用微小。为此，江北区提出在“十三五”期间推动全域城市化。以江北区为例，探索农业与旅游业融合，以休闲农业推动农村地区就地城镇化，可对解决都市区“三农”问题、构筑城乡交融的新型全域城市化格局提供范例。

一、重庆江北区休闲农业发展现状

（一）农业产业基础条件

一是农业空间以林地、园地为主。2015年底江北区农用地中，耕地占33.6%、林地和园地占比达到了56.07%。农用地的农业生产功能弱化，生态保护和休闲观光功能成为主要功能。二是农业产业门类较为齐全。2015年全区农业总产值1.9亿元，其中农、林、牧、渔、农林牧渔服务业产值占比分别为37.23%、21.28%、31.91%、5.31%、4.26%。农业种植业以粮食、蔬菜、水果等为主，牧业以生猪、家禽养殖为主。三是形成一批农业园区。在五宝镇已打造寿竹基地、食用菌园、水果产业园、花卉苗木园等一批农业产业基地、园区。四是建成一批农业经营组织。全区有农民专业合作社37个，其中股份合作社12个。

（二）休闲农业发展情况

通过农旅结合，近年全区休闲农业发展势头良好。一是接待服务载体建设初见成效。依托农业产业基地、园区，拓展其休闲观光体验功能，已形成了7个休闲观光体验园，建成农家乐。二是培育了一批经营主体。目前休闲农业经营主体达到14家。三是通过打造品牌，开始聚集人气。培育了年猪文化节以及枇杷樱桃等水果采摘节品牌；依托节庆促销，提高了五宝窖酒等乡土特色农产品知名度；豆豆农场、干坝村

生态农业园创建为重庆市级休闲农业与乡村旅游示范点。2015年全区乡村旅游共接待游客4.3万人。

（三）休闲农业对农民就业及收入的促进情况

2015年江北区农村常住居民人均可支配收入为15594元，排名重庆主城9区第2。休闲农业对农民增收发挥了积极作用。目前休闲农业从业人员中农民占比达到98%，带动农户数达到338户。2015年乡村旅游接待游客直接经济收益813万元，其中农副产品销售收入776万元。

二、重庆江北区休闲农业发展存在的障碍

（一）休闲农业发展支撑基础弱

一是农业规模小，现代化程度低。在重庆主城区涉农8区中，江北区农业规模最小。以种植玉米、稻谷等传统作物为主，规模种植水果、蔬菜等特色效益农业少。生产方式落后，以分散经营为主，仍保持传统的耕作方式，机械化、良种化、信息化、市场化程度不高。二是农业空间小且逐渐萎缩。农作物播种面积全市最小，全区大部分地区为禁养区，五宝镇为限养区，养殖业发展空间小且难以规模化发展。同时，随着全区经济社会的发展，大量农村土地被征用，农村、农业面积逐年萎缩。（详见表 1、2）

（二）休闲农业设施不足、功能单一、影响力弱

一是接待服务载体少、水平低。现有农业园区规模小，且园区建设大众化，特色不鲜明，建设标准不高。二是功能单一、欠缺服务融合。农业园区主要提供采摘，农家乐提供食宿，不仅农业的休闲度假、科普教育、农耕文化传承、生态美化、深度体验等功能还没有得到开发，而且观光体验、休闲、度假、用餐、赏景等不同服务存在割裂。三是旅游服务配套设施欠缺。与休闲农业紧密相关的旅游服务配套设施十分缺乏。缺少旅游目的地标识牌、公共停车场、旅游公厕等配套，不能满足游客需求。四是市场影响力弱。江北区休闲农业对外宣传推介、与旅行社联系接洽等不足，在重庆主城区以及全市休闲旅游市场上尚无知名度。

表2 2015年江北区与主城其他涉农区农作物播种面积对比 单位：公顷

表1 2015年江北区与主城其他涉农区农业产业规模对比 单位：万元

（三）休闲农业发展支持引导力度不足

一是统筹机制建设滞后。休闲农业的发展涉及农业、旅游、建设、交通、国土、规划、环保等多个部门以及五宝镇政府。由于没有建立休闲农业发展的统筹组织或协调机制，难以形成齐抓共管格局。二是缺少相应的产业指导规划。缺乏休闲农业专项规划，使得发展思路、发展方向不明。三是缺乏相关管理办法和扶持政策。比如：休闲农业的服务设施用地问题、从业者的经营范围与活动内容的核定问题、服务接待标准等，尚没有统一、适用的管理标准和有效的解决方法。

（四）基础设施城乡一体化程度有待提高

一是交通条件有待改善。农业镇五宝镇对外通道仍不完善，与重庆主城其他区的交通联系不便捷。同时，该镇内部道路依然是农村道路为主，难以满足游客交通需求。二是市政设施覆盖面需要提高。供排水、天然气等市政管网集中在城区，对农村地区的服务和供应能力亟待提高；城乡一体化垃圾污水收集处理体系尚不完善。

（五）休闲农业经营组织及人员缺乏

一是经营组织建设不足。还没有休闲观光农业及乡村旅游领域的合作组织，经营主体“本土化”程度低，一定程度上制约了休闲观光农业可持续发展。二是缺少相关经营及服务人员。农村年轻人大多外出，留守人员缺少经营能力以及接待服务技能。

（六）接待服务设施用地解决难

目前，不论是国家还是地方文件，对农业设施用地有严格的规定，无法通过农业设施用地来建设接待服务设施。同时，在建设用地指标高度集中在城市的情况下，农村建设又难以按规范程序取得建设用地。调研反映，由于休闲观光农业的接待服务设施无法解决建设用地，使得已建园区难以拓展服务功能，严重制约接待服务能力。

（七）农民主体作用发挥不够

农民参与休闲农业环节少。目前，江北区农民参与休闲农业的方式主要是土地参与、劳动参与，即土地流转给业主，在业主项目区打工。由于土地流转形式单一，主要是租赁，且一次租期较长，使得农民土地收入提高困难；同时，农民集中居住，房屋被拆迁或交与拆迁人，使得项目区内的经营与农民无关。从江北区农民收入结构看，81%来源于外出务工，农民从土地、房屋、休闲农业中获得的收入较少。

三、发展休闲农业的经验借鉴

（一）台湾发展休闲农业的经验

一是注重创意和特色。台湾休闲农业十分注重利用当地农业资源突出主题，在资源开发、农业规划设计、农业活动设计和农产品开发等方面寻求创意创新，彰显各自特色。同时，在主题特色的基础上注重开发产品的多元化。目前已形成乡村花园、乡村民宿、观光农园、休闲农场、教育农园、市民农园、休闲牧场等多种休闲农业类型。二是重视统筹管理与规划。台湾农委会是台湾各级农会的最高行政主管机关，与观光局和经建委相互配合、协同管理。农委会下设休闲农业管理、辅导处和推广科，各县市成立相应机构，自上到下形成观光休闲农业的管理和辅导体系，为休闲农业与乡村旅游发展提供组织保障。他们十分重视农业规划，从省一级到市、县、区、乡镇以至小到一个农场、农户，大都有一个近、中、远期的规划，在规划的指导下各项工作正规化和程序化。三是以体验为核心。“体验经济”是休闲农业发展的灵魂，“体验”是台湾休闲农业的核心内容，几乎所有台湾休闲农场都设有体验项目和内容，如栽种、采摘、与动物亲密接触、自制农副产品、亲子游戏等体验活动，内容丰富，趣味性浓，可参与性强，并不时推陈出新，形成可持续客源。四是有完善的配套设施。台湾各休闲农业景点均有较完善的配套设施，道路、交通、水电气等基础设施配套十分完备，景区内部供游客吃、住、游的配套设施一应俱全，且讲究方便、环境舒适、服务周到。五是发挥群众组织作用。台湾地区休闲农业与乡村旅游相关群众组织主要有台湾休闲农业发展协会、台湾休闲农业学会、台湾农业策略发展联盟协会等，其中台湾休闲农业发展协会是由从业者组成的协会组织，是政府与从业者之间的沟通桥梁，能够代表从业者办理各项非营利事务，对整个休闲农业产业规范发展起到了重要的作用。

（二）成都“五朵金花”休闲农业的借鉴

一是注重项目规划和环境营造。在规划之初，成都市政府提出了“农房改造景观化、基础设施城市化、配套设施现代化、景观打造生态化、土地开发集约化”高起点的科学规划思路，以景区、景观标准打造休闲农业。在规划建设中，合理开发地势地貌、自然山水和道路交通布局，充分利用现有资源，以人为本，体现人文情怀。二是强化政府的推动作用。“五朵金花”从规划到建设到管理都有政府的强力推动。在旧村庄改造中，政府坚持“宜拆即拆、宜建则建、宜改则改”，并出面解决各种利益冲突问题，充分保障农民权益。在基础设施建设中，政府配套资金推动道路、水电气、污水排放等公共设施完善。三是突出规模效应。“五朵金花”就是五个小村子，五个村子的快速发展得益于规模化发展和连片经营。在规划布局上，五个村子是一个整体，在景观打造上，又突出不同特色，着眼于发展休闲农业这一共同目标，实行一村一景一业错位发展模式，走一条专业化、产业化、多元化、规模化发展之路，“五朵金花”既各自为景又相互关联，形成规模效应。四是农业与旅游业完美融合。“五朵金花”以旅游业为主导，以农业资源为要素，以公司和农户为经营主体，实现农业与旅游业完美融合。营造环境，完善设施建设，进行文化和旅游项目要素的包装，引导农业生产规模化、产业化经营，让农业与旅游业互相烘托、相互升华，不断提升品质，产生品牌效应。五是充分考虑农民增收。鼓励农户以转包、出租、互换、转让、入股等方式流转承包地，获得土地转让收入；引导农民就地就近到农业龙头企业或公司务工，同时开发服务型、社会型、创业型、公益型等不同岗位促进农民就业；引导农户将生态观光区域内的农房入股，引进专业公司对农房进行整体策划包装打造乡村酒店，农户以“保底+分红”的模式分享收益。

（三）海南琼海发展休闲农业的经验

一是以全域旅游理念开发农业、农村。琼海市围绕定位为全域5A级景区的旅游目标，将全市规划为三大农业公园片区，按照景区的要求进行城乡建设。三大农业公园原有农业生态、生产功能不变，叠加城市公园和旅游功能，具有农业产业化平台、新型城镇化平台、乡村旅游平台、高新技术推广普及平台四个平台作用。通过覆盖全域的农业公园建设，城乡相互交融，传统农业转型为休闲农业、特色高效农业，农业与旅游融为一体。二是重视基础设施建设与投资合力。政府整合各类涉农资金集中投放于农村基础设施和环境整治，推进城乡基础设施一体化、公共服务均等化。同时，围绕乡村旅游的发展需求，配套完善人行慢道、绿道、休闲驿站等旅游基础设施。通过编制详细的投资引导项目计划，在政府投入资金的同时引导社会资本和民间资本投入。三是坚持开发与保护传承并重，突出“三农”主体作用。实施“不砍树、不占田、不拆房，就地城镇化”的“三不一就”建设方式，最大限度保留原有农业空间、农村空间以及农村居民。在公共基础设施建设中以租地方式解决土地问题，不改变土地所有权性质，使得产业主体、空间主体、生活主体依然为“三农”，但是是升级后的“三农”，即“现代休闲农业、美丽乡村、现代农民”。通过农村变景区、田园变公园、农房变餐厅和客房、农民变服务员，极大激发了村民的大众创业精神，吸引人才、资金回流，促进了农村发展。

四、重庆江北区发展休闲农业促进农民就地城镇化的探索

近年国家频繁出台政策支持大力发展休闲农业和乡村旅游，重庆功能区划分及定位要求都市功能拓展区内的农业转型，加之重庆主城区未来将面临上千万城市居民日益旺盛的休闲旅游需求，这些为江北区休闲农业的发展提供大好机遇。在全域城市化的要求下，江北区可以探索以唯一农业镇五宝镇为重点，以农旅融合为主线，以打造快乐农业、培育幸福农民和建设美丽新农村为目标，通过农业产业转型、农民转型、农村发展，实现农村地区就地城镇化。

（一）深入推进农旅融合

以农业的景观、文化、生产活动、产品等为基础，围绕旅游吃、住、行、游、购、娱六要素要求开发农业资源，不断拓展农业功能，在吸引“游客来”的基础上，进一步实现“让游客留下来”，将江北区休闲农业打造成为“1+3”型的新型产业。一是实施全域旅游战略。五宝镇为农业镇，规划为“生态健康养生之都、文化娱乐旅游胜地、美丽山水田园名镇”主题小镇。该区域相对完整独立并突出生态旅游养生休闲功能，完全有条件推进全域旅游。即对区域内的所有产业、所有资源、所有环境、所有设施按照旅游化要求进行功能及景观的改造、打造，推进农村变景区、田园变公园、农房变餐厅和客房、农民变服务员、产品变旅游商品、劳动变运动。促进地区乡村旅游发展从目前农家乐、观光园等接待点、景点方式向综合目的地和全域化、全景化统筹发展转变。二是坚持以农为本。休闲农业对游客的基础吸引力就是田园风光、农村风貌、乡土风情，其魂就是“三农”，即农业产业、农村环境、农村居民。江北区发展休闲农业应紧紧抓住其“魂”，以农业、农村、农民为根本。三是强化创意、文化内涵和特色。台湾发展休闲农业的经验说明，创意以及文化是休闲农业保持生命力的源泉。江北区发展休闲农业应将农业资源、农耕文化、乡风民俗、的开发与园区项目设计、服务产品设计、景观打造相结合，以创意和文化塑造特色，以特色吸引游客。四是突出体验。台湾休闲农业体验无处不在，使得该产业充满活力。江北区发展休闲农业应紧跟体验经济时代的步伐，研究游客体验需求，强化多样化体验活动的供给。

（二）提高农民参与能力和参与程度

通过休闲农业的发展带动农民增收致富，必须提高农民的参与能力与参与程度，使农民成为主体，从休闲农业中获得多种收益。一是培育农村新型经营组织。鼓励农民建立土地股份合作社、休闲农业合作社、乡村旅游合作社、家庭农场等新型经营组织。通过构建“基地（园区）+合作社+农户”合作模式，提高农民参与休闲农业项目开发和经营的能力，推进农民从旁观者向参与者转变。二是培育从事休闲农业的人才队伍。鼓励外出能人回乡创业，给予回乡创业者税费优惠支持，设立扶持返乡创业专项资金，支持创业担保贷款。加强休闲农业人才引进，针对游客接待服务需求对农民仅休闲农业讲解员、导览员职业技能培训以及住宿接待、餐饮服务等培训。三是提高农民参与程度。成都在发展休闲农业中充分考虑了农民增收问题，借鉴成都经验，江北区可以通过引导农民：土地多种方式流转、农房包装打造为乡村酒店和特色民宿、继续进行农业生产、通过合作社参与经营或直接经营、到企业务工等方式，促进农民获得财产、生产、经营、工资等多种收入。

（三）打造综合产业平台

实施以点带面战略，通过打造综合产业平台，以平台带动区域整体发展。一是打造大平台。从琼海的做法可以看出，大平台对区域的发展有举足轻重的作用。探索以五宝镇全域为对象，建设五宝农业公园。农业公园是以经营公园的思路，利用农村广阔的田野，以绿色村庄为基础，融入低碳环保、循环可持续的发展理念，将农业生态、生产、文化与旅游相融合的一种生态休闲和乡土文化旅游模式，将城市与农业结合的一种空间模式，是乡村休闲和农业观光的升级版，是农业旅游的高端形态。根据琼海经验，江北区政府重点做好规划以及基础设施配套，着重打造好核心区。目前已建及引进的项目均可作为农业公园的重要组成部分。二是培育平台综合功能。五宝农业公园在保留农业生产、生态功能的基础上，应重点培育城市郊野公园功能、观光度假休闲旅游功能、农业产业化及新型城镇化功能。三是改进项目开发方式。琼海“三不一就”建设方式使得农业公园一方面有原汁原味的“农味”，另一方面又有与城市一样的基础设施条件，造就了农业公园对游客强大的吸引力。江北区在五宝镇项目开发中，应对农村地区尽量避免大拆大迁，维护农村风貌。四是改造提升已建平台。鼓励已建观光农园、农场等提档升级，对农业景观、接待设施、服务产品进行改造提升。

（四）全面提升基础设施建设水平

按照全域城市化的要求，探索新农村建设、美丽乡村建设、生态环境保护治理等建设相互融合，以城乡一体化为标准，建设农村地区基础设施。一是完善交通路网。完善五宝镇等农村地区对外交通通道建设，建立与周边区的便捷通道；按照城市道路要求改造提升农村主要道路，加快打通从交通主干道到休闲农业项目所在地“最后一公里”断头路。二是完善水、气、环卫等市政设施。加大供排水和天然气管网、垃圾污水收集处理体系向农村地区的覆盖力度，大力推进农村环境连片整治。三是加快建设旅游配套设施。加快建设游客服务中心、停车场、旅游公厕、游客步行及骑行绿道、旅游目的地标识牌、休闲驿站等配套设施，满足游客服务需求。

（五）强化制度政策保障

一是建立休闲农业发展的统筹机制。针对休闲农业发展涉及多部门工作的情况，成立江北区休闲农业发展联席会议制度，以促进多部门的合作协调，形成推进产业发展的合力。二是完善产业指导和发展规范。编制江北区休闲农业发展规划，制订发展规范，确保产业有序、规范发展。三是完善基础设施政府投入机制。整合各类涉农资金以及旅游资金，建立政府对农村基础设施、乡村旅游设施、环境整治的集中投入机制，改变“撒胡椒面”式投入。四是出台税费优惠及奖励扶持政策。休闲农业属于农业与其他产业相结合的产业，探索将农业税费优惠政策与其他行业的税费优惠政策进行结合，出台休闲农业税费优惠综合政策。设立休闲农业奖励项目，对取得突出成效和做出贡献的单位、组织、个人给予一定资金奖励，如，提供休闲农业策划、设计等智力支持行为的机构、人员，成功创建国家级、市级相关品牌等。

（六）保障休闲农业接待服务设施建设用地

一是鼓励利用宅基地。支持农户利用自有住宅从事游客接待服务；鼓励农户以入股的形式流转处于休闲观光区的农房使用权，发展乡村民宿等旅游接待服务。二是通过规划解决。建议将休闲农业的游客接待服务设施用地纳入全区旅游用地统筹考虑，在相关规划中给予一定用地指标。三是盘活农村集体存量建设用地。允许农村集体组织依法利用集体存量建设用地自主开发或以出租、入股等流转方式与投资人共同修建游客接待服务设施；进一步发挥城乡建设用地增减挂钩政策作用，通过土地综合整治，将新增集体建设用地就地使用，即农村建设用地内部挂钩。四是适当新增合法集体建设用地。《中华人民共和国土地管理法》第43条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。由于乡镇企业用地可以直接使用集体所有土地，故此建议适当新增乡镇企业用地用于游客接待服务设施建设。五是支持使用未利用地。对于使用农村未利用地进行休闲农业项目建设的，优先安排新增建设用地计划指标。六是利用农民集中居住区。创新农民集中居住区建设方式，将农民还房的居住与商服功能分开，商服用房单独建设并可引入社会资本联建为游客接待服务用房。

（七）强化品牌塑造

一是强化品牌建设。将休闲农业发展与“一村一品”、培育主导产业结合起来，以典型示范园、土特产、住宿接待设施为重点邀请专业机构进行形象、产品策划包装，积极参与国家、重庆市相关示范创建活动，打造在全市有一定知名度的休闲农业精品园品牌、土特产品牌、民宿品牌。二是加强质量管理。按照相关规定，行业部门对建设标准、服务标准严格把关，认真监管；引导休闲农业经营主体成立行业协会，进行自我约束和相互监督，打造休闲农业服务质量“安全品牌”。三是加大宣传营销力度。推行“区域联动、部门联合、企业联手”的大营销战略，充分利用电视、广播、报纸、网络、标语等渠道宣传推广休闲农业。通过“政府搭台，企业唱戏”，以丰富多彩的节庆、节会活动，提高市场知名度。加强与旅行社合作、与周边景点景区合作，通过旅游线路形式进行营销。

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［3］佚名.观光休闲农业的标杆——成都“五朵金花”［J］.中国乡镇企业，2012（4）：26-31.

［4］宋振远，夏冠男.新型城镇化之“琼海探索”调查与思考［EB］.新华网海南频道，2014-4-8.

［5］贾立政，谢志强.走以人为本的城镇化道路——对海南琼海新型城镇化探索的调查与思考［N］.经济日报，2016-5-26.

［6］郑文堂，华玉武，马宁等.休闲农业理论创新与实践探索［M］.中国农业出版社，2014.

F326.6

A

1007-9106（2017）08-0059-06

杨玲（1972—），女，重庆社会科学院区域所副所长、研究员，主要研究研方向为城市经济与管理、区域经济。