旧城改造中业主主导下自助拆迁改造模式的分析与探讨

◎ 方 彬 张 婷 葛幼松

旧城改造中业主主导下自助拆迁改造模式的分析与探讨

◎ 方 彬 张 婷 葛幼松

社区的拆迁改造直接关系到业主的切身利益。在传统模式下，我国政府和开发商在拆迁改造过程中结成的利益同盟，使得原业主处于相对被动和弱势的地位。业主因自身利益得不到充分保障而产生的抵触情绪和行为，使得拆迁改造工作陷入困境。在不断的冲突和实践中，探索出了由业主主导的拆迁改造的自助模式。为深入了解我国的拆迁改造困境并探讨自助模式的可行性，通过对传统模式、现行模式和自助模式的对比，归纳和总结了自助模式的优势和目前推行的壁垒，认为由“自助拆迁”和“业主合作建房”两部分构成的自助拆迁改造模式是破解拆迁改造困境的有效手段，并对今后该模式的推广进行了展望。

旧城改造 业主 社区 自助拆迁改造

一、引言

改革开放以来，作为一种特殊的商品，住房经历了重大的变革，随着住房的商品化以及城镇化推进过程中对城市物质空间的改造需求，城市更新已逐渐成为城市规划和建设中的常态。这导致了越来越多的土地被征收和征用，越来越多的地区被拆迁和改造。而拆迁改造本身就是一项极其复杂的社会事务，涉及政府、开发商和业主居民等多方的利益。作为房屋的合法产权所有人和切身利益相关者，拆迁改造过程中业主的意愿能否得到充分尊重、利益诉求能否得到充分满足，是拆改造工作能否顺利开展的关键所在。从我国过去近40年来的实践来看，不少拆迁改造工作的进展非但不顺利，反而冲突频发。冲突的产生往往是因为政府与开发商结成利益同盟，对被拆迁房屋业主的利益造成了侵害。自1998年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设通知》，取消福利分房，使得我国的房地产市场体系建立以来，这种冲突就在不断增加[1]，甚至还因此爆发了一些群体性事件[2]。拆迁改造问题已经成为困扰社会治理的重大问题。国家为此进行了多次政策调整，城市政府也进行了一些有益的探索，其中自助拆迁改造模式极具创新性，其可行性和推广的可能性值得探讨。

二、我国拆迁改造的历程

（一）政策演变

为了走出拆迁改造困境，国家在不同历史阶段颁布了相应的法规、条例和通知（表1），意图使拆迁补偿尽量合乎市场规律，以缓解由拆迁改造引发的社会矛盾和冲突。2003年以前，政府在拆迁改造中一直处于相对强势的地位；从2003年开始，情况发生逆转，地方政府在拆迁中的权力逐步受到约束，一直到2007年都处于相对弱势的状态；2007年后，政府在拆迁中的行为逐渐恢复理性[3]。2011年国务院颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》后的最大转变在于，之前拆迁作为一种行政许可的方式，使得政府置身于拆迁人（开发商）和被拆迁人（业主）的矛盾之外；2011年条例颁布以后，废除了通过以颁发拆迁许可证为凭证的拆迁方式，所有国有土地上房屋征收行为都变为政府的直接行为，政府需要直接承担责任，且不得责成有关部门强制拆迁。除此之外，还明确提出了“先补偿，再搬迁”的原则。由此，我国的拆迁改造工作逐步进入文明理性的阶段。

尽管法律法规逐步完善，政府也逐渐担负起拆迁改造的责任，但仍然存在一些尚未解决的问题。居民收入的增速远低于城市房价的增速，低收入者难以通过市场购入住房或实现住房品质的提升。虽然媒体会有一些关于居民因拆迁而一夜暴富的报道，但在多数的拆迁改造中，很多居民仅靠拆迁补偿难以买到与原住房价值相当的住房，从而导致了业主对拆迁仍然抱有抵触情绪。这可能是当前拆迁改造过程中比较普遍的问题。

（二）探索尝试

除了国家层面政策的调整以外，地方层面也进行了一些具有探索意义的尝试，如海南三亚月川社区[4]和广东佛山南海区桂华邨小区[5]尝试的“自助拆迁”模式，以及2003年由北京青年于凌罡[6]提出、当家做主网①进一步完善的“合作建房”模式，都是对以居民为主导的拆迁改造模式的探索。一些地方政府也在政策方面给予鼓励和支持，如2009年的《深圳市城市更新办法》中第五条规定：“城市更新可以依照有关法律法规及本办法的规定分别由市、区政府、土地使用权人或者其他符合规定的主体实施。”2016年的《深圳市城市更新办法》仍然沿用了这条规定。在小区改造中，深圳市人民政府鼓励业主自选开发商[7]。

以上尝试都在试图探索旧城改造中以业主居民为主导的自助拆迁改造模式，充分发挥业主的主观能动性，让政府退出拆迁改造的具体事务，由业主自主完成拆迁改造工作。这种由“自助拆迁”和“合作建房”构成的自助模式是否具有可行性、是否具有推广的可能性是接下来需要分析和探讨的问题。

三、旧城改造中拆迁改造的相关模式

为了便于区别和比较，根据我国旧城改造中拆迁主体的不同，将拆迁改造的模式分为三类：2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布之前以开发商为拆迁主体的“传统模式”、2011年至今的以地方政府为唯一拆迁主体的“现行模式”和仍在探索中的以业主为拆迁主体的由“自助拆迁”和“合作建房”构成的“自助模式”（表2）。

表1 国家针对拆迁改造问题颁布的法规、条例和通知

表2 我国拆迁的三种模式

（一）传统模式和现行模式

传统模式中开发商作为拆迁主体，向当地建设主管部门申请拆迁的行政许可，取得拆迁许可证以后便可实施拆迁。开发商为了追求利润，往往会将拆迁补偿标准尽可能压到最低，并将拆迁的负担转嫁到房价中，因此容易造成拆迁人与被拆迁人矛盾激化。而当业主与拆迁人因拆迁问题产生矛盾时，政府和法院又往往会做出有利于拆迁人的判决（图1）。

图1 传统模式的拆迁流程

而现行模式中房屋的征收和补偿工作完全由政府负责，这两项完成以后再进行拆迁改造，新模式中禁止了行政强制拆迁，也禁止了建设单位参与搬迁，避免了业主和开发商之间的纠纷（图2）。

从传统模式到现行模式，实际上是进行了主要矛盾的转移，将业主和开发商之间不可调和的矛盾转嫁到业主和政府之间较为缓和的矛盾。过程虽然体现出了对业主意愿的充分尊重，但并没有从根本上满足其利益诉求。

（二）自助模式

“自助拆迁”和“业主合作建房”虽然是两个不同的概念，但其在拆迁改造的过程中具有承接性的关系，可以说是自助模式的两个不同阶段。拆迁是为了拆除和安置，解决改造的前期问题，为改造创造条件；建房是改造的手段，通过建房达到获得改善居住条件的和提升房产价值的目的。将二者相结合，不仅可以降低开发改造的成本、将业主利益最大化，还可以减少业主与政府、开发商之间不必要的纠纷，维护社会秩序的稳定和谐。

图2 现行模式的拆迁流程

图3 自助模式的拆迁流程

1.自助拆迁

“自助拆迁”包括“自助拆”和“自助迁”两个部分，整个拆迁过程由业主自行商议决定。业主统一意见以后，可在业主委员会或者发起人的组织下，自行成立公司作为项目的申请主体。该主体完成与项目相关的手续后，通过招投标等形式委托拆迁单位进行拆迁和临时安置工作，业主组成的项目申请主体需向拆迁单位支付相应的拆迁安置费用。

通过对国内自助拆迁案例的解读，对自助拆迁的流程进行了梳理（图3-a），并将“自助拆迁”的特点概括如下：

（1）业主可自助申请。旧城区中某社区内有拆迁意向的业主，可自行通过沟通交流，在大多数业主统一意见后，向政府部门提交拆迁申请，申请获得批复后，可进行拆迁改造。如果是政府在业主申请前已经做出了拆迁决定，则此过程可以略过。

（2）业主可自发成立公司。通过居民自发成立的公司进行拆迁工作的投资收益等方面的管理。对于部分不愿意拆迁的业主，业主群体可以通过邻里关系和共同利益进行感化和说服，这样比作为 “对立面”的政府和开发商上门做工作更加有效。

（3）业主可自行选择拆迁单位。无论是政府决定的拆迁改造还是自助申请的拆迁改造，业主都可以通过招投标等方式自行选择拆迁单位，通过业主成立的组织全面管理拆迁的过程。

（4）不存在补偿和暴力拆迁。在该过程中，政府及相关部门只需制定好上位规划、做好业主拆迁改造申请的审批工作和改造方案的审核工作，就可以引导业主进行自助拆迁改造，规避因房屋征收和补偿过程中与业主的矛盾。因为拆迁的行为完全是业主组织自发的，业主自己投资，不需要补偿，也不存在暴力拆迁的问题。

实现该过程的关键在于业主之间需要统一意见、统一决策，并解决好前期拆迁安置的费用筹备问题。在自行委托拆迁单位进行拆迁之前，一定要办好相关手续，并确认受委托拆迁单位的资质，避免发生“违法违规”拆迁的情况。

2.业主合作建房

自助拆迁之后的当务之急就是重新建设，业主居民可以通过合作建房的方式实现收益，与自助拆迁形成承接关系。合作建房有多种形式[8]（表3），“业主合作建房”应当算作“个人合作建房”的特殊情况，常规的“个人合作建房”指的是：有建房需求的个人联合在一起作为出资人，共同出资成立一个公司等法人机构，并聘请相关人员，招标设计院建筑公司、施工单位和监理公司等，按照城市总体规划和控制性详细规划的要求，在出资人购买的土地上完成施工建设，最后验收入住[9]。

表3 合作建房的五种形式

与常规的个人合作建房的形式相比，业主合作建房的不同之处在于，业主拥有该改造地块的土地使用权，可以将土地使用权抵押给银行以获取项目的贷款，用作开发商进行项目开发的资金。业主前期几乎不必出资即可完成新房的开发建设。程序上可以将土地使用权通过协议出让的方式转移给开发商进行开发。通过这种方式，最后用新建楼盘的富余面积的增值收益偿还贷款。在改善居住质量的同时，业主还可以获得剩余的富余房产增值的红利。

自2003年起，全国各地个人合作建房运动陆续兴起，北京、广州、深圳、温州等城市先后成立了相应的合作建房组织。在各种因素的综合作用下，除2006年温州商人赵智强在温州实践成功以外，其他地方都尝试未果[10]。失败的原因很大程度上是因为在拿地的过程中遇到了困难。而业主合作建房的方式直接绕过了这个难题。

根据对相关资料的解读，对业主合作建房的流程进行了梳理（图3-b），将业主合作建房的特点总结如下：

（1）土地使用权和重建的主动权掌握在业主手里。业主可以自主成立公司，通过正常法律程序办理土地使用权手续和规划报建手续。业主作为改造地块土地使用权所有人，不存在拿地的问题，不会因为拿不到土地而使项目胎死腹中。业主可以共同出资成立一个公司对项目进行管理，全程把控项目的进展。

（2）业主可对拆迁改造的项目进行投资并获得相应的收益，实现拆迁改造的“以旧换新”。传统的旧城改造中，为确保建还比例并控制土地的支付成本，政府通常规划新建面积都会大于原拆迁面积。传统模式和现行模式的非公益性拆迁改造实际上最终都是由开发商全额投资，且开发商几乎获取全部收益。而开发商的盈利来源是新楼盘富余面积的销售和租售盈利。在业主合作建房的投资模式中，业主将土地使用权抵押作为项目开发的资金，则相当于按照其原有拆迁房屋的面积大小获得相应的投资股份和机会，除去中间过程的成本，最终可以享受新建楼盘富余面积带来的增值收益。业主也可以选择将这种投资股份和机会转移给他人以换取现金收益。

（3）减轻了政府和开发商的压力。业主成立的法人机构没有进行开发建设的资质，因此拆迁改造的实施必须要具有相应资质的开发商参与（新模式下资质的问题也有值得商榷的空间），同时建设过程中的各项审批也离不开政府部门。合作建房的模式下，减轻了开发商的资金压力，政府也无需纠结于征收和补偿，且二者不必因与业主的纠纷等问题而浪费不必要的成本。

实现该过程的关键在于业主之间统一意见、统一决策，通过成立公司，聘请专业人士进行公司管理，代表业主行使权利。在设计和建造过程中需要不断与设计院等机构进行沟通，确保在依法依规的情况下为业主争取更多的建筑面积，将业主的利益最大化。

（三）小结

现行模式虽然在传统模式的基础上有很大突破，有效规避了强制拆迁导致的业主与开发商之间的利益纠纷，但政府将拆迁改造前期的征收补偿工作揽到自己手中，实际上也同时接手了矛盾和冲突，这并没有从根本上满足业主的利益诉求，再加上地区差异的作用，现行模式无法从根源上破解拆迁改造的困境。

自助拆迁改造模式既尊重了业主的意愿，又满足了他们的利益诉求。自助拆迁、业主合作建房，能够充分发挥业主的积极性，业主作为决策者，政府作为审批和监管者，开发商作为实际建设的参与者，三者各司其职，各取所需，如此将以往业主与政府、开发商之间的对立关系转化为了合作关系，三方共同将拆迁改造工作向前推进，由此形成良性循环。

除了减少拆迁改造的纠纷之外，该自助模式可能还会帮助政府解决其他的困扰治理的社会问题，如因房价增长过快而买不起房的问题。“十二五”期间国家投入大规模资金进行保障房建设，但保障房被违规占据的新闻不绝于耳，保障房非但没保障到中低收入人群，反倒成了特权阶层的消费品[11]。这违背了国家“建设适合被拆迁居民购买的中低价位、中小户型普通商品住房，缓解拆迁安置用房供应不足的矛盾”的初衷。自助模式的推广或许可以让国家以更少的资金投入达到更好的安置效果。

四、结论与讨论

由自助拆迁与业主合作建房构成的“自助拆迁改造模式”是一种不同于“传统模式”和“现行模式”的新型拆迁改造模式，它从根源上颠覆了以往的拆迁理念，赋予了业主更大的决策权。该模式可以实现业主、开发商和政府之间的三方共赢，帮助破解拆迁改造困境的同时也改善城市的环境和形象，有助于推动我国的社会治理迈向现代化。但目前由于实践较少，积累的经验还不够丰富，仍然处于摸着石头过河的阶段。而且由于房地产市场瞬息万变，不乏浑水摸鱼之徒制造骗局，普通民众对相关信息难辨真伪，加之政策风险的限制，一般情况下，业主居民也不敢轻易尝试。如果缺乏政府的认可和支持，短时间内想推广开来恐怕还有难度。

新事物取代旧事物的过程必然是一个不断调整不断完善的过程，过程中必然会有挫折、会有阻力，但不能就此因噎废食。从当前的探索状况来看，自助模式具有传统模式和现行模式所不具备的优势，对于解决拆迁改造的问题可行性较高，做好以下几个方面的工作可能是进一步发展和推广的关键：

（1）搭建和完善业务交流洽谈的平台。业主需要一个权威的平台发布其自助拆迁和合作建房的公告，并通过该平台招募专业的经理人运营业主共同出资成立的法人机构，同时在平台进行招标，选择具体执行该项目的开发商、设计院、建筑公司和监理公司，更完善的状态是还能跟政府在该平台交流并办理相关审批手续。

（2）培养专业的经理人。业主虽然成立了公司，但他们对拆迁改造的一套流程并不熟悉。从拆迁申请到项目落地，都需要专业人士进行运作，该经理人需要懂得系统的金融、建筑、规划、工程管理等相关知识，能对整个项目进行全方位把控，否则该项目的建设将难以为继。若该模式能顺利推广，可以预见拆迁改造经理人将来很可能成为一项收入可观的职业。

（3）获取政府的认可和支持。2011年在“城镇保障性住房建设管理工作”联组会议上，时任住房与城乡建设部部长姜伟新表示合作建房仍然需要研究[10]。相关研究表明，自助拆迁改造模式只有获得政府及相关部门的认可和支持才能有效地发挥作用。政府的政策支持能推动该模式的终极推广[12]。

（4）制定配套的法律法规。因为自助模式目前还处于探索过程中，形式上虽然并不违法，但也没有得到法律法规的认可和保障。关于该模式中的税收、交易定价以及各单位与业主之间的关系等问题相关法律法规中也没明确的规定。这是该模式推广过程中的一大阻碍。

2014年国务院召开的第二次廉政工作会议上，李克强总理指出：对市场主体而言，“法无禁止即可为”，这是对制度改革和模式创新的莫大鼓励。同时政府应多一些宽容和鼓励，为新模式的进一步探索和完善提供试验的土壤。可以考虑在国内设置若干个试点，相信通过不断地探索与尝试，自助模式必会逐步完善，也希望该模式在将来能顺利推行并帮助破解困扰我国社会治理多年的拆迁改造困境。

注释：

①当家做主网（http://www.dangjiazuozhu.com/）是全国首家民意征集及拆迁投资的第三方网络平台，现已覆盖全国22个城市。

[1]白锐,刘洪科.我国城市拆迁政策变迁分析[J].社会主义研究,2010:88-91.

[2]刘德海,韩呈军,尹丽娟.城市拆迁群体性事件演化机理的多情景演化博弈分析[J].运筹与管理,2016:76-84.

[3]邬登悦,罗小龙,殷洁.地方政府的善治之路：回归理性的拆迁政策[J].现代城市研究,2014:96-100.

[4]赵灵敏.三亚“自主拆迁”模式再思考[J].南风窗,2008:58-60.

[5]桂华邨自助改造“通关游戏”[EB/OL].http://roll.sohu.com/20120702/n347013959.shtml.2016-12-28.

[6]亢舒,暴媛媛.合作建房到底可不可行[N].经济日报.

[7]甘霖.小区改造鼓励业主自选开发商[N].深圳特区报,2010-07-07.

[8]郭伟明.合作建房模式的利弊评述与发展趋势[J].中国房地产,2015:58-61.

[9]邱瑶溪.对合作建房模式的探讨与分析[J].东方企业文化,2012:19.

[10]汪建强.对发展我国合作建房制度的思考[J].洛阳理工学院学报(社会科学版),2012:36-39.

[11]张冬梅,葛励闻.“十二五”期间我国保障性住房建设进展与思考[J].经济纵横,2015:43-46.

[12]Rondinelli Dennis A.Housing the Urban Poor in Developing Countries :The Magnitude of Housing Deficiencies and the Failure of Conventional Strategies Are World-Wide Problems[J].American Journal of Economics and Sociology,1990(49):153-166.

（责任编辑：卢小文）

Analysis and Discussion on a Mode of Self-serviced Demolition and Transformation Dominated by Former Property Owners in Old Town Transformation

Fang Bin,Zhang Ting,Ge Yousong

The demolition and transformation of community are of concern to the property owners.In former modes,property developers make alliances with governments to seek profit for themselves,putting property owners in a passive and weak position.Property owners’ hostile emotions and behaviors push the work of demolition and transformation in a dilemma due to the lack of full guarantee of their interests.After plenty of conflicts and practices,a self-serviced mode of demolition and transformation dominated by property owners has been developed to deal with these problems.In order to understand the dilemma of demolition and transformation and to discuss the feasibility of the self-serviced mode,the authors summarize the benefits and popularization barriers of self-serviced mode by comparing with the traditional mode,the current mode and the self-serviced mode.It is suggested that the self-serviced demolition and transformation mode consisting of self-demolition and property owners’ cooperative house-building is an effective solution to the dilemma of demolition and transformation.Finally,some prospects for the mode’s popularization are provided.

property owners; community; self-serviced demolition and transformation;property owners’ cooperative house-building

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.05.008

方彬，助理规划师，南京大学建筑与城市规划学院硕士研究生，主要研究方向：城市规划与土地利用。张婷，南京大学法学院硕士研究生，主要研究方向：经济刑法。葛幼松，南京大学建筑与城市规划学院副教授，硕士生导师，主要研究方向：土地经济与城市规划。