财政预算单位公务卡制度改革的问题与对策分析

丁振海

摘 要：我国自从2012年推行公务卡制度改革以来，取得了显著成效。但随着经济整治环境的持续变化，深化供给侧结构性改革给财政预算单位提出了新要求。当前制度改革推进十分缓慢，公务卡消费约束力不强，部门间进展呈现出严重不协调、不平衡现象。为此，本文基于财政预算单位公务卡制度的发展脉络及要求等基础性阐释，着重梳理和总结当下制度改革面临的问题，并提出具体实践指导性的策略。期望本文研究能给公务卡制度改革提供借鉴。

关键词：财政预算单位；公务卡制度；优化策略

2007年实行的公务卡制度是严禁腐败、从源头上杜绝腐败的重要措施，2012年公务卡制度改革是对该反腐措施的再次强调与强化。但5年来，公务卡制度虽然在多时间、多区域屡次强调，却一直推进迟缓，甚至部分地区目前仍然未实现制度全覆盖。造成该现象的原因是多方面的，有信息化建设滞后，也有制度与区域环境不协同，更有部分领导不作为。可是国内鲜有关于公务卡制度推行缓慢、制度改革存在问题的研究报道。为此，本文探讨信息化环境下进一步深化公务卡制度改革具有现实意义。

一、财政预算单位公务卡制度概述

财政预算单位公务卡制度自从2007年推行以来，受到了各区域预算单位的一致重视。财政部2012年发布的《关于加快推进公务卡制度改革的通知》明确表示，中央一级预算单位必须在2012年9月底前实现公务卡全覆盖，基层预算单位要在2012年底实现全覆盖，但实践中众多区域均难以按照规定时间完成任务，如2015年6月河南省才实现该目标。

推进公务卡制度改革的意义主要体现为三方面：一是有利于健全国库集中支付制度，该制度保障了财政资金在使用前必须留于国库中，这与国库管理制度形成了有机衔接。二是有利于精细化预算管理，减少财政资金的配置环节，细化财政资金的流动轨迹。三是有利于遏制腐败现象，杜绝“小金库”和虚报账务行为。

公务卡具有三种属性：一是消费可控性，公务人员的任何一次消费均会被网络系统记录，进而国家单位可以通过银行系统实时查询财政资金流向。二是财务管理性，公务卡是预算单位申请的，且严格按照预算单位财务制度使用该卡。三是消费授信性，只有被预算单位授信后，公务人员才可以在一定额度内使用该卡消费。

二、财政预算单位公务卡制度改革存在的问题

（1）公务卡消费程序及环境复杂。公务卡消费程序及环境复杂是我国公费支出的关键问题。首先，近年来国务院多次强调简化文件办理程序，以及科研经费消费程序简化。但就改革现状而言，公务卡消费程序仍然异常复杂，不仅需要直接主管进行签字盖章，而且需要本单位最高主管进行授信，甚至部分情况需要转账（例如部分会务费），另外，公务卡只能刷卡消费，而部分业务不能刷公务卡消费，例如火车票、汽车票等。这在一定程度上限制了预算单位的正当消费行为。其次，公务卡使用环境是限制其使用的重要因素，POS网点可能只存在于大中型城市，在县乡镇等区域受限，这也在一定程度上影响着公务卡在基层单位的推行。同时，商家在每次刷卡交易后需要支付相应银行一定比例的交易费用，这致使部分商家即使安装POS机，也不愿意刷卡交易。

（2）信息化监管与制度改革不协同。在信息化环境下，公务卡消费的信息化监管显得尤为重要。但目前信息化监管机制构建与制度改革不一致。首先，财政预算单位内部部门间没有实现联动，财务部门、审计部门及业务部门间没有实现票据、消费凭证间的联动衔接，尤其缺少信息化平台上的快速传递，且财政预算单位与银行等外部机构也未全面实现网络信息化联动监管。其次，公务消费时必须索要发票（报销凭据）、信用卡支出凭条（支出凭据）和消费交易凭条（消费明细），且项目名称、金额均一致。但在实际中，时常会出现没有消费交易凭条现象，或者商品名称与其项目名称不一致现象。最后，公务卡消费目录受限，不能仅仅局限于公务接待费、会议费和差旅费三项，且在消费金额方面的规定要更加细化，并且消费必须在一定时限内及时录入信息系统。

三、财政预算单位公务卡制度的优化策略

针对以上公务卡使用程序及与外部信息化环境不协同的问题，本文认为预算单位应该从支出口子出发简化程序、加快信息化监管机制构建两方面着手。

（1）从支出口子出发简化程序。截至2017年，我国部分省市在公务卡制度改革方面已经取得了显著成效，各级财政预算单位必须积极学习这些单位的先进之处，以解决因程序和环境复杂性带来的改革困难。一是按照消费金额范围规定批准程序，例如市级预算单位全面指标少于500万时，可以由其预算单位直接主管批准即可，定期汇总上报省级预算单位；若全面指标在500万以上，则必须经过多级预算单位审批。二是对于贫困地区或者没有条件安装POS机的区域，且必须进行消费行为时，可以按照以上金额限度向預算单位进行现金借款，但借款必须按照以上正当程序批准。三是开展专项检查，消除部分区域“零开卡”现象，对刷卡率较低和没有开卡的预算单位进行实地走访，总结原因，若由于单位领导不作为，应严格问责，若由于区域条件不允许，可以根据实际情况进行上级申请提现消费，但必须执行国库支付制度，且优先改善支付条件。四是加大公务卡消费宣传，例如梧州市制定《公务卡知识宣传手册》，向下级预算单位下发，并派遣专业人员深入梧州学院、公安局等预算单位进行培训。同时，与运输企业、火车站、民航等协商改善刷卡环境，开通POS机销售窗口（大部分城市已开通），提供公务卡消费条件。

（2）加快信息化监管机制构建。加快信息化监管机制构建是协同外部信息化环境与制度改革的重要措施。一是严格约束费用支出，将公务卡制度与动态监管系统相结合，通过动态监管规则执行资金挪用预警、化整为零预警等，强化对预算单位现金支付限制。二是建立公务卡使用的联动监管机制，在预算单位内部财务部门、审计部门、业务部门等多部门间实现横向、纵向的协调配合，利用管理信息系统实现预算单位信息系统与银行信息系统间的数据传输与对接，实现公务卡消费数据的实时监控。三是扩大公务卡结算目录范围，将培训费、维修费、公务车维护费等纳入结算目录，对500元以上、5万元以下的公务支出必须使用公务卡结算，并运用管理信息系统中的风险预警功能对超限额做出预警。四是完善责任机制，财务人员在规定期限内向公务卡持卡人按照报销金额进行资金划转，若因财务人员划转不及时而造成公务卡金额损失的，由财务人员承担相应责任；持卡人必须提供发票（报销凭据）、信用卡支出凭条（支出凭据）和消费交易凭条（消费明细），否则造成报销损失的，由持卡人承担。以上一切资金划转均由网上信息系统快速完成，以减少走程序的时间。

参考文献

1.高晓明.财政预算单位公务卡运行的问题与对策.全国商情 理论研究，2013（39）.

2.惠晓霞.财政预算单位公务卡制度改革存在的问题与对策.行政事业资产与财务，2013（12）.

3.马东亮.预算单位全面推行公务卡制度改革问题及对策.中国流通经济，2015（08）.

（责任编辑：郭和军）