京津冀一体化进程中的基本公共服务标准化

卢文超

【摘要】京津冀在医疗、教育、社保、交通等基本公共服务上的非均等配置，造成了人口聚集于北京、天津等大城市，进而带来空气污染、教育资源短缺、交通拥堵等“大城市病”。标准化是提升京津冀基本公共服务一体化、均等化水平，促进京津冀协同发展的重要治理工具。解决当前京津冀基本公共服务区域标准不统一、财力不均等问题，需尽快构建统一的区域基本公共服务标准化体系，培育多元主体，强化财力保障与监督问责。

【关键词】京津冀一体化 基本公共服务 标准化

【中图分类号】 D630 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.17.007

自2014年京津冀协同发展上升为国家战略以来，京津冀一体化进程明显加快。推进京津冀协同发展，实现京津冀一体化，是重要的国家发展战略，是增强城市群整体竞争力的战略选择，也是国家治理能力现代化的必然要求。但京津冀在医疗、教育、社保、交通等基本公共服务上的非均等配置，造成了人口聚集于北京、天津等大城市，进而带来空气污染、教育资源短缺、交通拥堵等“大城市病”。克服“大城市病”，突破京津冀发展瓶颈、促进协同发展的关键在于实现基本公共服务的一体化、均等化。

公共服务均等化的国际经验表明，均等化的实现必须依托“标准化+”的制度设计。所谓标准化是为获取最佳秩序，对问题制定共同与重复使用条款的活动。以《国家基本公共服务体系“十二五”规划纲要》为标志，标准化已经成为我国基本公共服务体系建设的基础性制度安排。当前，以标准化推进基本公共服务均等化的顶层设计日益清晰，《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》提出以标准化促进基本公共服务在城乡、区域均等化配置。《国家标准化体系建设发展规划（2016～2020年）》提出推进基本公共服务标准化工程，促进基本公共服务均等化。以标准化为依托，加强京津冀基本公共服务的统一规划与顶层设计势在必行。

京津冀一体化中基本公共服务标准化的重要性

京津冀一体化处于攻坚阶段，以京津冀公共服务一体化、均等化为目标，实行京津冀基本公共服务标准化，促进京津冀基本公共服务同质同量，具有很强的现实意义。

以“标准化+”促进京津冀基本公共服务均等化、一体化。京津冀在基本公共服务水平上存在较大差距。采用极值标准化法对京津冀教育、医疗、社保、基础设施等领域的基本公共服务进行测算时发现：2005～2014年京津冀公共服务均等化徘徊在0.6左右的较低水平，基本公共服务在三地呈现较严重的非均衡配置状态。标准有统一、规范的技术属性，实施标准化实质就是对京津冀基本公共服务进行统一规划。通过标准的“兜底”功能，明确服务的数量与质量，并在京津冀统一实施，有助于保障河北居民与北京、天津居民享受到同等水平的基本公共服务。

以“标准化+”提升京津冀基本公共服务的质量和效能。标准具有稳定性、规范性、秩序性，标准的应用可以有效提升公共服务的质量。改善基本公共服务质量和效能，不仅要求理念上由“政府导向”转为“公民导向”，还要通过标准对公共服务的数量、时限、满意度、态度做出明确承诺，提升公共服务的精确性、时效性、可靠性、礼仪性、回应性，使公共服务更加精细、亲切，富于温情。京津冀基本公共服务标准化的实施，体现着政府缩小区域内基本公共服务落差的公平理念与政策导向，有助于提升京津冀的居民、尤其是基本公共服务水平较低的河北居民公共服务数量、质量与体验度，进而提高其对基本公共服务质量的满意度。

以“标准化+”治疗“大城市病”，促进京津冀三地城市群区位功能的合理定位。促进京津冀协同发展，必须实现京津冀城市群功能的合理定位。例如，北京致力于打造“四个中心”，天津、雄安新区、石家庄等城市都有各自的功能定位。京津冀城市群功能定位的实现必须以区域基本公共服务均等化、标准化为前提。因此，在制定基本公共服务的总体规划与框架时，必须在户籍管理、基本公共教育、基本医疗、环境保护、社会保障等领域形成区域统一标准，实现“一张蓝图”，为区域内人才流动解除后顾之忧，为区域内产业转移、市场要素优化配置提供基础性支撑，才能有效疏解非首都功能，缓解“大城市病”，实现区域内城市群功能的合理定位。

京津冀一体化中基本公共服务标准化的主要问题

推进京津冀基本公共服务标准化需要克服诸多历史与现实因素。区划割裂、财力不均、主体单一、监督乏力构成了当前制约京津冀基本公共服务标准化、一体化水平提升的主要障碍。

财力不均，区域基本公共服务标准化缺乏充足、均衡的资金。近年来，京津冀公共服务支出的力度持續加大，人均教育、医疗、社保、交通和环保支出均有了较大幅度的增长，但区域内基本公共服务水平一直存在很大的落差。其原因在于，京津冀经济发展水平与人均财政收入的差距。例如，2014年河北的人均财政收入仅为北京、天津的17.65%和21.15%。北京、天津财力较雄厚，河北财力较薄弱，在缺乏足够中央转移支付支持的情况下，京津冀很难做到区域基本公共服务标准的统一规划，统一实施。

区划割裂，加剧了区域基本公共服务标准的不均衡。京津冀区域基本公共服务标准存在较大差距。例如，2015年京津冀三地城镇居民最低生活保障服务标准的差距是1.58：1.57：1，农民最低保障标准的差距是3.4：2.6：1，新型农村养老保险的差距是6.7：3.5：1，城镇职工养老保险待遇差距为1.64：1.12：1。北京、天津作为直辖市，经济发展水平高，财政实力雄厚，优惠政策较多，公共服务供给能力强，基本公共服务标准高。河北处于北京和天津“虹吸效应”的阴影下，经济发展相对滞后，财力较弱，公共服务优惠政策少，造成基本公共服务标准较低。由于行政区划的影响，使得三地很难建立统一的基本公共服务平台，无疑固化并加剧了区域内标准的不均衡。

主体单一，区域基本公共服务标准化尚未形成互动良好的主体格局。基本公共服务标准化的国际经验表明，公共服务标准化的推进，需要充分动员、吸收私营部门和社会组织参与到公共服务的生产与提供中来。在我国，受政府职能定位、基本公共服务属性、社会组织与市场主体发育程度等因素的影响，政府几乎承担了基本公共服务的决策、生产、提供、交付等所有环节的工作。受此影响，京津冀区域内目前尚未形成政府负责服务标准的制定与发布，企业和社会组织负责标准的贯彻与实施的良性互动格局。区域内基本公共服务的政府垄断模式造成许多弊端，如缺乏竞争机制、有效监督不足、服务质量与效率低下等。endprint

监督缺位，区域基本公共服务标准问责机制不健全。监督问责是基本公共服务标准化的重要保障机制。在京津冀协同发展战略下，三地率先发布了一系列区域性公共服务标准，但围绕标准实施状况的监督却比较薄弱。一是目前制定的标准大多是推荐性标准，约束力较弱，造成后期监督动力缺失，问责缺位。二是缺乏对标准执行的定期评估机制，尤其缺乏由科研院所、咨询公司等第三方机构具体实施的，基于公民满意度调查的评估，并以此作为监督问责的依据。三是京津冀政府的目标函数不一致，例如，区域联合的大氣污染监测与监督，北京以改善空气质量为目的，河北侧重于经济稳速增长，这就产生了跨区域大气联合治理中的监督与问责困境。

京津冀一体化中基本公共服务标准化的实现路径

针对京津冀一体化进程中基本公共服务建设的困境，应以《京津冀协同发展规划纲要》为基础，运用标准化原理与技术，以“标准化+”引领京津冀基本公共服务均等化、一体化的发展。

实现互认与对接，统一区域内基本公共服务的标准。标准统一是公共服务均等化的制度基础。一是推动区域间基本公共服务标准互认与对接。对区域内已有的基本服务标准进行简化、统一、对接、互认，纳入统一的区域基本公共服务标准体系，促进区域内基本公共服务资源的有序流动与高度融合。二是将更大范围和领域的基本公共服务纳入标准化的轨道。当前，京津冀三地基本公共服务标准化处于尝试与探索阶段，范围、领域都非常有限，未来应系统梳理京津冀基本公共服务清单，逐步扩大标准化的适用范围。三是强化区域基本公共服务的制度供给与法律基础。依托京津冀协同发展战略，以《标准化法》为依据，以《京津冀基本公共服务一体化发展规划》为载体，统一规划、统一设定区域内基本公共服务的标准。

培育区域公共服务标准化制定与实施的多元主体格局。在现代社会，公共服务决策者与提供者的角色分离，有助于实现公共资金社会效益的最大化。因此，必须培育政府主导、市场优化、社会参与、公民协同的多元化服务供给主体格局。一是政府主导。在多方参与的前提下，应由标准化委员会、质量技术监督局等政府主管部门主导制定与发布有关服务标准。政府要成为“精明买家”，完善政府购买基本公共服务的标准，以标准为依据，引入市场主体和社会组织的有序参与。二是市场优化。政府在住房、养老、环保和社会保障等服务项目上明显不及私人部门效率高，因此应明确服务标准并采用服务外包、特许经营等多种形式，交由效率更高的私人部门。三是社会参与。非政府组织与政府根据服务标准签订协议，通过合作伙伴关系的有效建构，提高公共服务的参与性、回应性与效益性；社区直接面向公共服务的需求者，可以根据居民的需求与反馈，在标准化实施与调整中起到重要作用。

加强区域公共服务标准化实施的人力资源与财政资金保障。解决人力与财力不足是实现京津冀基本公共服务标准化的重要前提。在专业人才不足方面，应对有关人员应进行标准化技术与知识的培训，提升其标准化业务能力。由于标准化是一项技术性活动，人才的培养周期较长，因此还要着眼未来，在高校开设标准化课程，为标准化提供可持续的人力资源支撑。在财政资金不足方面，应建立均衡性区域财政体制。建立京津冀基本公共服务一体化专项资金，增加财政对京津冀基本公共服务均等化、一体化的投入力度。在纵向上确定中央向京津冀，尤其是对河北转移支付的额度与标准，横向上测算京津冀标准财力和均等分配额度，建立北京、天津对河北的横向转移支付。

强化区域公共服务标准化的监督、问责机制。标准的有效推行必须建立在有效的考核、监督与问责机制的基础上。首先，构建京津冀政府间一致的标准化责任制。在基本公共服务的生产与提供中，标准的制定、实施、评估是三地政府间的联动过程，必须让京津冀三地政府承担起公平的政府责任。其次，完善标准化的绩效评价机制。建立由省社科院、高校、智库构成的第三方评价机制，完善居民满意度调查。最后，完善监督与问责制度。强化异体监督，由各级人大、社会团体、媒体、居民组成的广泛的监督主体，对基本公共标准化问责的主体、范围、程序等进行监督，防范、惩处区域基本公共服务中的腐败问题，确保标准化达成多方预期的质量和效果。

参考文献

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李春田，2002，《标准分类理论研究新进展及其意义》，《中国标准化》，2002年第1期，第23～25页。

樊丽明，2010，《城乡基本公共服务均等化研究》，北京：经济科学出版社。

责 编∕杨昀赟endprint