推广政府和社会资本合作（PPP）模式

王昔军

摘要：随着十八届三中全会提出社会资本可以通过特许经营等方式进行基础设施投资，政府和社会资本合作模式迅速在国内建筑行业引起讨论。该模式可以实现社会与政府间的双赢局面，既增加了社会与政府间的互动性，又减少了产能过剩，有效的平衡了社会目标与政府责任。但鉴于该模式于2014年在国内市场盛行，其运行时间较短，仍然存在诸多不足尚待完善，例如新常态下企业对该模式的推广有限。为此，本文基于企业视角，在梳理PPP模式的内涵、运作模式等基础上，着重归纳该模式在我国的发展及在企业中的应用，并提出优化模式的有效路径。期望本文结论对企业应用与推广PPP模式有所启示。

关键词：PPP模式；政府与社会资本；有效路径

自从2014年PPP模式提出以后，取得了显著成效，在三年时间里该模式覆盖了全国各省份建筑施工、体育、文化、教育、医疗卫生、旅游、农业、市政、环保、水利、交通能源等多个领域，共获得PPP项目335个，平均每个项目较传统模式减少投资3.8亿元，目前入库的PPP项目达到14.6万亿元，而实际落地达到2.9万亿元，这在一定程度上说明PPP项目的市场空间很大。该模式是一种保障政府资金效率的项目服务绩效改革机制，也是一种项目提质增效的工具，它的实施直接关系着我国新常态下供给侧结构性改革的成效。同时以结果为导向的PPP模式促进了项目服务规模化和集约化整合发展，有效解决了传统模式下“分散推进、条块分割”的不协调、效率低、成本高等问题。但鉴于模式实践和运行时间相对较短，在实际中存在社会资本积极性不高、政府与社会责任不明确等问题。因此，明晰和梳理PPP模式的应用及发展，并提出优化途径具有重要实践意义。

一、政府与社会资本合作模式概述

PPP模式源于30年代英国为了解决修路等基础设施资金缺乏的问题，试图将社会资本引入项目建设，建设竣工后通过收费等形式间接收回投资成本，例如高速公路建设。这一模式的成功应用使得英国意识到该模式的潜在价值，之后由单一的融资模式逐渐转变为多元化的融资模式。因此PPP模式主要指社会资本与政府间建立的一种长期合作关系，其运作模式主要有BOT、BOO、BOOT等模式，这三种模式也时常被应用于经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。该模式主要有两方面特征：一是风险分担方面，社会资本与政府严格按照合同实施公平参与，双方各自承担合同中规定的相应风险，不会将彼此风险互相转移；二是项目设计方面，利益最大化原则，政府注重社会效益，社会资本注重经济效益，实现建设项目“盈利但不暴利”。它的适用范围非常广泛，涵盖了能源、交通、水利等多个领域。

二、政府和社会资本合作模式的发展及在企业中的应用

（一）政府和社会资本合作模式在我国的发展

PPP模式在我国的发展主要可以分为三个阶段：一是1995年至2003年，该时期内我国相关部门启动了一系列水厂和电厂，但由于均是“照搬西方”导致模式在我国的应用出现了“水土不服”现象，没有引起国内市场大规模运行。二是2004年至2013年，该时期内将PPP模式正式引入了事业单位，但由于经验不足、融资风险难以识别等，导致许多项目建设不理想。三是2014年-至今，十八届三中全会引发了该模式的推进热潮，并取得了一系列成果，政府也逐渐出台相关文件保障模式推进。

（二）政府和社会资本合作模式在我国企业中的应用

PPP模式在我国企业中的应用与推广主要是基于股东权益，通过核算将财务报表和国资考核指标相结合，提高报表使用率。首先，PPP模式的推广将社会资本引入国家建设项目中，缓解了2008年次贷危机的产能过剩压力，同时也为企业带来了经济利益；其次，PPP模式的推广将企业纳入了社会基础设施建设的责任评价体系中，不仅仅体现为财务报表中的经济利益，而且体现为国家对建设项目审查的责任指标；最后，PPP模式激活了社会资本企业的报表使用率，使用报表者不再局限于股东、债权人、税务部门等相关利益者，而且包含了国资委或者区域政府部门，这在一定程度上保障了股东权益，也保障了国家资产。

三、推广政府和社会资本合作模式的有效路径

（一）加大财务报表与国资考核指标结合度

以企业角度推广政府和社会资本合作模式，企业必须加大财务报表与国资考核指标结合度，既要保障股东权益，又要保障国家资产权益。首先，在企业接收项目建设时，由于在营改增重大税制改革背景下，采用收购原来项目与新设项目方式会产生不同的税负成本，若企业收购具有政府平台存量资产的企业股权，那么只需要缴纳企业所得税和双方印花税，若采用新设方式进行投资，则需要缴纳增值税、企业所得税和印花税，因此从该角度考虑企业在不违背国资委相关指标及双方合同基础上，更应该采用收购股权方式参与项目融资。其次，在企业项目竣工后转让阶段，若以不动产转让则需要缴纳增值税，因此要与当地财税部门沟通，将财务报表中的增值税缴纳与国资委考核指标、双方合同相对应。最后，企业严格按照国资委考核指标进行财务报表核算，在材料成本、利润等方面均要符合相关指标，既不能出现“偷工减料”，也不能出现“暴利项目”现象，保证社会责任与股东权益的平衡与兼得。

（二）创新企业财务核算监管机制

企业核算一定程度上可以反映项目的建设情况，但其主要是维护相关利益者利益，而政府属于合作方，同时属于项目监管方，因此必须对企业的核算进行监管，且在互联网时代下创新监管机制是实现政企合作的重要途徑。首先建立双方违规惩罚机制，一是企业若违规核算，为了保障股东权益而进行不合理避税或者与国资委相关指标不符，政府有权对其进行经济惩罚和纪律处分，二是若政府为了实现社会效益最大化或者减小社会成本，增加相关不合理指标，社会资本方有权进行申述，对政府进行经济惩罚或者工期延长等。其次建立核算信息网络监管机制，在互联网时代积极拓展和提高计算机在信息监管领域的应用和使用层次，搭建业务数据平台，实现政府监管信息系统与企业各业务信息系统以及审计、税务部门系统之间的数据传输与对接，促进企业财务数据的共享与监测。加快各方信息共享系统建设，完善项目业务分类监管模型，通过“数据+模型分析”的数据化监管模式，核查企业财务报表与相关项目指标一致性，查找线索、确定重点、精确范围，实现实时监控、动态监控，以达到企业财务报表使用有效性。

（三）强化企业财务人员职业素质

财务岗是保障企业财务报表与国资委相关指标是否一致的关键岗位，因此财务人员素质是该模式实施的重点环节。笔者认为强化财务人员职业素质主要着手于三方面：首先示范效应，近三年来，我国在PPP模式应用方面取得了重大进步，但是缺乏对其推广与宣传，难以发挥其示范效应，一是增加企业在项目建设、财务核算等方面与政府具有较高契合性的示范宣传，二是政府邀请相关企业优秀财务人员对本地合作企业财务人员进行短期讲解，充分发挥其榜样作用。其次培训体系建设，深入落实“三严三实”的要求，确保财务人员按照“实、高、新、严、细”的高标准，努力践行财经法规及责任、忠诚、清廉的核心价值观，定期开展财务人员政企合作项目账务培训，鼓励或者派遣政企合作中企业财务人员到税务机关进行短期培训学习，组织财务人员认真学习国资委相关指标，确保出具的财务报表既能保障股东权益，又能保障社会效益。

四、结语

PPP模式是当下我国进行公共基础设施采取的主要模式，它既缓解了产能过剩危机，又带来了巨大的社会效益，其中政府充当了一个项目建设平台与监管机构，而社会资本充当了项目的经营主体。但企业既要保障股东权益，又要保障政府角度的社会效益，确保企业财务报表与政府相关方的指标相一致，增加财务报表的使用效率与有效性。本文在梳理PPP模式的内涵、特征、发展的基础上，着重以企业角度提出了财务报表、财务人员素质与财务核算监管三方面措施，但限于具体实际案例，并未开展案例分析。期望后续可以继续开展PPP模式政企合作多案例分析。

参考文献：

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（作者单位：绍兴市保障房建设有限公司）endprint