国际经验对我国国家公园立法的启示

李博炎，李俊生，蔚东英，朱彦鹏

(1.中国环境科学研究院生物多样性研究中心，北京 100012；2.北京师范大学地理科学学部，北京 100875)

国际经验对我国国家公园立法的启示

李博炎1，李俊生1，蔚东英2，朱彦鹏1

(1.中国环境科学研究院生物多样性研究中心，北京 100012；2.北京师范大学地理科学学部，北京 100875)

国家公园是我国自然保护地的最重要类型，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，加快国家公园立法是我国建立国家公园体制的一项重要保障措施。本文总结了国际上关于国家公园立法的经验，分析了我国现存的自然保护地相关法律法规存在的立法基础薄弱、法律位阶低、法律法规不协调以及缺乏国家公园法律法规等突出问题和不足，提出我国国家公园相关立法首先应确立符合我国国情的国家公园理念和立法目的，制定出台统领各类国家公园等自然保护法律法规的上位法，以及构建体系完备、可操作性强的法律体系框架，组建国家公园等各类自然保护地统一管理机构、确保社区居民的基本权益和鼓励公众参与等具体建议，以期为我国推进建立国家公园体制、改革完善自然保护地管理体制提供借鉴与参考。

国家公园；自然保护地；立法；国际经验

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”。中办、国办印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》进一步明确“建立国家公园体制”，要求“加强对重要生态系统的保护和永续利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对上述保护地进行功能重组，合理界定国家公园范围”。建立国家公园体制是加快生态文明制度建设的重要改革举措，是划定生态保护红线的重要组成部分，而国家公园立法将是建立国家公园体制的一项重要保障措施[1]。

国家公园在我国属于新生事物，目前没有相关的法律法规规范其运营管理，其概念和功能定位尚处讨论阶段。目前，与国家公园有关的管理职责分散在多个部门，现有的管理方式也不利于国家公园生态保护与永续发展[2]。为了促进我国国家公园的建立与发展，我们搜集整理了美国、俄罗斯、加拿大、新西兰、南非等主要国家的国家公园法律法规体系。通过比较研究，全面总结了这些国家国家公园立法的成功经验和做法，并结合我国国情，从立法目的、立法层阶、立法内容、法律体系及社区发展等方面提出建立我国国家公园法律框架的建议，为制定出台国家公园相关法律法规，规范国家公园的保护管理提供参考和依据。

1 国家公园立法的国际经验

1.1明确了国家公园是以保护生态系统和自然文化景观为主

国家公园的概念起源于美国，并逐步发展到全球近200个国家和地区。全球各国借鉴美国国家公园的理念，结合本国特点建立并形成了各自的自然保护地体系，国家公园是其中重要的组成部分。《德国自然和景观保护法》(1987)规定了本国成立自然保护区和国家公园等6种不同类型保护地的原则，并在《联邦自然保护法》(1976)明确了国家公园的主要目标是自然生态演替过程，最大限度地保护物种丰富区域内动植物生存环境。俄罗斯《联邦特别自然保护区域法》(1995)明确了自然保护区、国家公园、自然公园、自然遗迹地等特别自然保护区域是具有环境保护、科学研究、文化、美学、疗养和健身等功能的资源区域，即国家公园等自然保护地的首要管理目标是生态环境保护。《国家环境管理：保护地法》(2003)规定，南非设立的国家公园等12类保护地均是为了保护本国生物多样性代表性区域、自然景观和海景，保护区域生态的完整性。《自然公园法》(1995)规定了韩国建立国立公园的目的是保护代表性的生态系统和自然/文化景观[3]。总体来说，各国均有相应的法律法规对自然保护地体系进行了界定，并对国家公园的定义、内涵和功能定位进行了明确表述。

1.2 立法位阶高

在国家公园立法方面，无论采取何种管理模式，或使用何种立法模式，很多国家都有专门的法律(Law或Act)位阶的国家公园法。这些国家在法律位阶的立法中明确规定了国家公园的建设和管理要求，提升了其法律效力。1916年美国国会颁布了《国家公园基本法》，它是国家公园体系中最基本、最重要的法律规定，其立法位次仅低于美国宪法[4]。加拿大的《加拿大国家公园法》(1930)为加拿大的公园保护、建设、管理提供了严格的法律保障，德国的《联邦自然保护法》(1976)为各州管理国家公园制定了框架性规定[3]。

1.3 法律体系完整，可操作性强

各国关于国家公园法律法规的内容都非常详尽细致，对公园的分区保护、经费、特许经营、生物多样性保护，甚至管理部门自身的人员任免和薪酬制度等方面都作了详细的规定。美国国家公园立法全面，有24部针对国家公园体系的国会立法及62种规则、标准和执行命令，各个国家公园还均有专门法，形成了较为完整的法律体系。概括而言，美国国家公园的法律体系可以分为以下几个层次：网家公园基本法以及各国家公园的授权法、单行法、部门规章及其他相关联邦法律[5]。南非国家公园的管理有着很多相关和专门法律，主要的相关法律有宪法授权，南非国家公园管理局的所有权利是由《南非共和国宪法》第二十四部分规定和授权的，专门法律包括《国家环境管理法》(又被称为国家公园环境管理法)、《国家保护区域法律》、《国家保护区域政策》、《海洋生物资源法》等，多数公园的管理是被这些法律约束和规定的。同时，还有一些辅助性的法律法规如《生物多样性法令》、《环境保护法令》、《湖泊发展法令》、《世界遗产公约法令》、《国家森林法令》、《山地集水区域法令》、《保护与可持续利用南非生态资源多样性白皮书》等。此外，南非还存在其他的法律给予辅助，如《公共财政管理法》[6，7]。

1.4 注重与其他法律法规的协调

各国国家公园法律法规的条款不仅内容详尽细致，而且注重与其他相关法规之间的协调，使各个法规之间形成相互支撑的体系。美国经过140多年的发展，目前已经建立了一套较为完整的国家公园法律体系，并与其他相关法律法规紧密配合。美国国家公园法律体系由基本法(国家公园组织法)、各国家公园授权法、单行法、部门规章、其他相关的联邦法律5部分组成[3]。新西兰非常重视保护地立法，目前已经制定了《国家公园法》、《野生动物法》、《海洋保护区法》、《保护区法》、《海洋哺乳动物法》、《保护法》、《资源管理法》等保护地建设与管理法律法规。其中，国家公园依据《国家公园法》进行管理，其它各类保护地分别按《野生动物法》、《保护区法》、《海洋保护区法》、《海洋哺乳动物法》进行管理。《保护法》的级别高于《国家公园法》、《野生动物法》、《海洋保护区法》、《保护区法》等[8]。

1.5 明确国家公园经费来源

国家公园是一种倾向于纯公共的混合物品，政府提供国家公园所需运营和维护资金责无旁贷，各国国家公园主要法规都对公园的财政经费做了专门的规定。巴西国家公园管理局与其自然保护地的运营费用主要来源于年度国会预算，由隶属于国会的规划和财政部来负责具体的拨款操作[4]。新西兰所有国家公园以及所有受到国家保护的土地、水域和本地物种都受到中央政府部门即国家保护部的管理。每年议会都会从政府预算中经投票拨出大部分用于自然保护地管理及自然保护工作的经费。美国在资金机制上，拥有完备的联邦法律、规则、标准和执行命令保证了国家公园体系作为国家的公益事业在联邦经常性财政支出中的地位，确保了国家公园主要的资金来源[4]。

1.6重视公众参与，保障国家公园区域内个人和社区利益

各国的国家公园均有一些法律条文鼓励公众参与国家公园保护和管理的内容，包括对于公园的选址、规划、管理、保护等方面，规定了国家公园区域内个人和社区的权益。英国国家公园土地大部分为私人所有，为了不侵犯公民的权利，英国的公园管理局在施行任何规划决策时都须经过严格的公众参与[9]。新西兰保护部代表新西兰人民管理国家公园，雇佣了1600名全日制员工，分布在全国120个保护区，国家公园职员向地区机构负责。公众也可参与国家公园的管理，公民可以被提名并任命到保护委员会或新西兰保护局等机构中任职，为政策、保护管理策略与国家公园管理计划的草案提供建议，也可贡献时间、技能与资源，在国家公园中承担各种职能。巴西《自然保护区系统法令》(2000)规定，执行机构在建立国家公园时要听取当地民众和其他有兴趣人的意见，在公开咨询过程中，应明确地并用可理解的语言向居住在国家公园内及周围的民众说明国家公园建立的有关情况[4]。

2 我国国家公园法律法规现状

2.1现有法律法规相关规定与国家公园功能定位不协调

我国目前已建立了自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园等10余类自然保护地，总数达10000多处，其中国家级就有3000多处，约占陆地国土面积的18%左右，已超过世界14%的平均水平。各类已建自然保护地依据《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》、《国家级森林公园管理办法》等法规和规章进行管理，但这些法规和规章均与“国家公园的首要功能是重要自然生态系统的完整性、原真性保护，同时兼具科研、教育、游憩等综合功能”的功能定位不符，对国家公园建设管理起不到指导作用。

2.2 法律位阶较低

我国自然保护地法律法规主要有《自然保护区条例》(1994)和《风景名胜区条例》(2006)，且均属于行政法规，还有一些《森林公园管理办法》、《地质遗迹保护管理规定》、《国家湿地公园管理办法(试行)》、《海洋特别保护区管理办法》、《水利风景区管理办法》等部门规章，法律位阶较低，无法对其他相关法律起到统领作用，当条文的规定与其他法律产生矛盾时应当适用上位法，进一步削弱法规的实效。例如自然保护区内存在土地、森林、草原、水、矿产等多种自然资源，这些资源都有专门立法进行保护和管理，对自然保护区进行管理时，一方面要符合《自然保护区条例》的要求，另一方面也要接受其他自然资源方面法律的制约。在实践中，一旦发生纠纷和矛盾，属于行政法规的《自然保护区条例》由于法律位阶较低，无法与《草原法》、《森林法》、《矿产资源法》、《水法》以及《野生动物保护法》等高位阶的法律进行对接和协调，使得自然保护区的管理目标难以实现。其他法律法规主要由有关职能部门颁布的部门规章、地方性法规、宏观性法律组成，如《宪法》、《环境保护法》等，并不是针对国家公园的，对国家公园的管理缺乏指导作用。云南省制定出台的《云南省国家公园管理条例》和黑龙江省出台的《黑龙江省五大连池世界地质公园保护条例》，均属于地方性法规，在位阶、合法性与示范力方面尚存在一定的问题。总体而言，我国国家公园的整体法律体系的位阶较低。

2.3 法律法规体系不协调，缺乏整体性

我国现有的法律体系的形成更多的是过去部门利益纠葛的产物。现有的各类自然保护地分别形成了《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》、《国家级森林公园管理办法》、《国家湿地公园管理办法》、《水利风景区管理办法》等条例及办法，没有在国家层面进行统一的立法，各部门法律内容交叉，缺乏统一的指导思想，没有进行统一的法律规范，法规之间相互冲突，立法模式缺乏整体性。这种现象的主要原因是我国自然资源产权制度不完善，导致土地、森林、生物等自然资源的过度利用和丧失。从法理上讲，我国自然保护地自然资源所有权应属国家或集体所有的明确权属，但在管理过程中，产权主体虚置或被弱化，致使国家权益流失严重。同时，还导致一块保护区域往往由多个部门同时设立多个自然保护地类型，给管理带来混乱局面[10]。

2.4 缺少对公众参与和社区发展的保障

虽然在我国的环境立法体系中有关于这种公众参与制度的规定，例如在《环境保护法》(2014)中相关规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”以及“对建设、管理自然保护区以及在有关的科学研究中做出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”但对于此类的规定都过于抽象，没有具体的实施规定和条件，在实践的过程中很难发挥作用。我国自然保护地内社区居民大多保持自给自足的生活方式，其生产生活过于依赖于自然资源，而自然保护地的建立制约了区域经济的发展，使得社区损失了部分既得利益或发展权利，承担了一定的机会成本。目前在我国的自然保护地相关法律中，缺少国家公园管理参与方的利益分配机制，现有的政策法规将社区居民放置于一种孤立的状态，使其缺乏共同建设国家公园的积极性，从而使自然资源也没有得到应有的保护，在一定程度上威胁到自然保护区的生态环境的发展。对于社会公民和团队，由于其在法律上的地位不明确，参与形式单一，同时，相关环境保护激励机制和宣传工作不到位，导致公众缺乏保护自然环境的意识，损害了参与自然保护地建设的积极性。

3 相关建议

3.1确立符合我国国情的国家公园理念和立法目的

国家公园的定义及功能定位，是国家公园在管理和运行过程中，制定发展政策、管理目标，实施保护计划、确定价值取向、确立管理体制的重要依据，是确立国家公园体制建设的指导思想，要体现国家公园的多种目标和价值，既要满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求构成威胁，实现保护我国重要的、具体代表性的自然生态系统完整性和原真性，为子孙后代留下宝贵自然遗产的。既要保护生态环境，维持生物多样性，保证国家生态平衡，禁止不合理开发利用和人类活动干扰，在符合国家公园保护目标的前提下内允许科学研究、环境教育、游憩体验等活动，实现人与自然和谐相处，促进社会进步、经济发展。确立国家公园理念，为我国国家公园立法顺利开展奠定基础。

3.2制定效力位阶较高的统领各类自然保护地的法律

制定出台一部法律效力位阶较高的《国家公园和自然保护地法》，健全国家公园等各类自然保护地法律制度体系，对于建立国家公园体制，完善自然保护地管理体制都是重要的保障。不论是对从试点推广还是对全面建立国家公园制度体系，都是重要的根本性保障。从国家层面对国家公园等各类自然保护地进行立法，统一全国国家公园、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等自然保护地政策，为国家公园建设、自然保护地体系整合优化提出总体架构。提升法律位阶，对部门立法分散的窠臼，削弱部门利益纠葛对法律制定的影响，建立统筹协调、分类科学、保护有力的自然保护地体系，切实推进建设统一、规范、高效的国家公园体制具体重大意义。

3.3建立体系完备、可操作性强的自然保护地法律架构

完善国家公园等自然保护地法律法规架构，以《国家公园和自然保护地法》为主干，将《<国家公园和自然保护地法>实施条例》和《国家公园条例》，修订后的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》以及森林公园、地质公园等其他自然保护地部门规章等纳入，并制定国家公园总体规划、功能分区、基础设施建设、社区协调、生态保护补偿、访客管理、特许经营等相关法规和标准规范，以及自然资源调查评估、巡护管理和生物多样性监测等技术规程，构成完整的法律法规体系，确立一个紧紧围绕国家公园等自然保护地的法律文件群。细化法律法规内容，增强法律法规的可操作性，并形成多种法律相互补充、相互制约的平衡型架构。同时，注重《国家公园和自然保护地法》要做好与现有的《宪法》、《环境保护法》、《森林法》、《土地法》、《文物保护法》、《水法》、《野生动物保护法》等相关法律之间的衔接与配合，使各个法律法规之间形成相互支撑的体系，共同服务于国家公园体制的建设。

图1 国家公园等自然保护地法律架构

3.4 建立统一管理部门

为彻底解决我国现行自然保护地管理存在的多头管理、政出多门、行业部门主导立法、缺少统筹协调等突出问题，应准确把握和遵循自然生态系统的特点和规律，实现要素综合、职能综合、手段综合，形成从山顶到海洋的一体化管理，维护生态环境的系统性、多样性和可持续性，增强自然生态环境监管的统一性和有效性。根据综合生态系统管理思想和精简、统一、高效的机构改革原则，以及一件事情由一个部门负责的原则，

建议整合相关自然保护地管理职能，组建一个部门统一负责国家公园等自然保护地的管理职责。

3.5 鼓励公众参与和促进社区发展

国家公园的设立在一定程度上会对区域范围内社区居民的生产生活方式产生限制，除传统的生产生活活动外，禁止一切与国家公园保护目标不一致的开发建设活动，降低社区居民对自然资源的依赖程度。同时，国家公园的建设也离不开社区居民的共同参与。因此，在制定出台国家公园相关法律法规时，一定要明确社区居民的基本权益，并通过建立社区共建共管共享机制，鼓励社区居民参与到国家公园的保护管理工作中，如参与生态公益岗位、社区服务公益岗位等，也要明确生态补偿的相关政策制度，使社区居民在为生态保护做出贡献的同时，充分享受保护带来的生态红利。此外，法律法规中要明确社会公众在国家公园的建设管理过程中的体制机制，明确企业、社会组织、个人等社会公众参与国家公园决策、执行、监督等各个环节，鼓励志愿者参与，使国家公园更具公共性、开放性，得到全社会的关注、支持和帮助。

[1]张振威，杨锐.中国国家公园与自然保护地立法若干问题探讨[J].中国园林，2016，32(2)：70-73.

[2]杨果，范俊荣.促进我国国家公园可持续发展的法律框架分析[J].生态经济，2016，32(3)：170-173.

[3]蔚东英，王延博，李振鹏，李俊生，李博炎.国家公园法律体系的国别比较研究——以美国、加拿大、德国、澳大利亚、新西兰、南非、法国、俄罗斯、韩国、日本10个国家为例[J].环境与可持续发展，2017，42(2)：13-16.

[4]周武忠.国外国家公园法律法规梳理研究[J].中国名城，2014，(2)：39-46.

[5]杨建美.美国国家公园立法体系研究[J].曲靖师范学院学报，2011，30(4)：104-108.

[6]刘红纯.世界主要国家国家公园立法和管理启示[J].中国园林，2015，31(11)：73-77.

[7]https：//www.sanparks.org/about/acts/

[8]http：//www.doc.govt.nz/about-us/our-role/legislation/

[9]张立.英国国家公园法律制度及对三江源国家公园试点的启示[J].青海社会科学，2016，(2)：61-66.

[10]戴秀丽，周晗隽.我国国家公园法律管理体制的问题及改进[J].环境保护，2015，43(14)：41-44.

InternationalExperienceinLegislationofNationalParksandEnlightenmentstoChina

LI Boyan1LI Junsheng1WEI Dongying2ZHU Yanpeng1

(1.Chinese Research Academy of Environmental Sciences，Beijing 100012；2.Geographical Sciences Department of Beijing Normal University，Beijing 100875)

National park is the most important type of protected areas in China.Its main purpose is to protect nationally representative natural ecosystem with large areas.Legislation of national park is an important safeguard measure for establishment of the National Park system.Through research on international experience in legislation of national park and analysis of the current situation of China`s legal system of protected areas，the paper suggests that legislation of our country national park should establish the positioning of national park in China，make a higher level comprehensive law to other laws and regulations of protected areas，construct a sound and workable legal system，and set up a professional，powerful and resilient administration to manage protected areas and make sure the communities` basic right and the public′s involvement，hoping to provide experiences and references for establishment of the National Park system and perfection of protected areas management system.

national park；protected areas；Legislation；international experience

X21

A

1673-288X(2017)05-00020-04

项目资助：环境保护部业务经费“国家公园”项目(2026006011)

李博炎，硕士，助理研究员，国家公园等自然保护地建设管理研究

通讯简介：朱彦鹏，博士，助理研究员，主要研究方向为国家公园等自然保护地建设管理研究

文献格式：李博炎 等.国际经验对我国国家公园立法的启示[J].环境与可持续发展，2017，42(5)：20-23.