县域义务教育经费投入均衡状态及改进对策

柳海民，李子腾，金熳然

(东北师范大学 教育学部，吉林 长春 130024)

县域义务教育经费投入均衡状态及改进对策

柳海民，李子腾，金熳然

(东北师范大学 教育学部，吉林 长春 130024)

义务教育经费投入关系着义务教育的发展水平，本文基于对12省22个县的实地调查，分析我国县域义务教育经费投入均衡现状。发现：我国中西部地区与东部地区经费投入差异较大；城乡间基本呈现均衡状态，个别省份城乡间差异较大；校际间差异明显。并从完善相关法律，保障经费投入；完善投入体制，充实投入来源；加强管理，提高使用效率这几方面提出促进我国县域义务教育经费投入均衡发展的对策。

县域义务教育；经费投入；均衡发展；对策

一、调研对象和研究方法的选择

本研究采用随机抽样和目的抽样相结合的抽样方法，在全国范围内以东部、中部、西部为标准，共选取12个省，并在每个省各选取一区一县进行调查。

(一)样本省县的选取过程及标准

由于义务教育学校硬件配置状况受当地经济发展水平的影响较大。因此，选取样本省份的标准就是该省的经济发展水平。按照经济发展水平的差异，我国大陆地区分为东、中、西部三个经济地区，东部包括天津、上海、北京、辽宁、江苏、山东、广东、浙江、河北、广西、福建、海南12个省级行政区；中部包括内蒙古、吉林、江西、黑龙江、安徽、河南、湖北、山西、湖南9个省级行政区；西部地区包括宁夏、新疆、四川、云南、重庆、西藏、陕西、甘肃、贵州、青海10个省级行政区。其中东部位于沿海地区，具有良好的区位优势，有着较强的工业基础，属于我国的经济发达地区。中部地区在区位上位于我国中部，能够连接东西部地区，有着一定的工业基础，是我国经济发展的第二序列。而西部地区，由于开发较晚，工业基础缺乏，自然环境较为恶劣，属于我国相对落后地区。本研究采用分层抽样法，按照给定的额度，在每个地区随机选取一定数量的省份，作为调研的样本省份。

在东部地区，调研小组设置3个名额，并随机抽选出L省、D省以及Z省这几个省级行政区；中部地区调研小组则设置了4个名额，随机抽选出J省、H省、B省和N省这几个省级行政区;西部省份由于教育问题比较多，需要重点调查，因此设置了5个名额，随机抽选出的省份分别是G省、C省、S省、Y省、X省这几个省级行政区。

样本省份选取完成后，又在每个省份之中选取一个市或者地市级行政区，该地市级行政区的经济发展水平要能够代表其所在省的经济发展水平，既不能过于超前、又不能过于落后。确定完地市级行政区后，调研小组为了继续增强数据的代表性，再次使用目的抽样，在每个市中选取能够代表其经济发展水平的县和区各一个，并进行实地调研。

(二)样本学校的选取数量与标准

本次调查基本单位是学校，在确定完调查的县、区之后，调研小组为进一步增强数据的代表性，仍然主要采用目的抽样。在县域选取样本标准如下：城关镇选取一个，城关镇内选取小学、初中各两所，两所学校应该一所位于中心城区，另一所位于城郊；其他乡镇选取3个，每个乡镇选取中学一所，小学4所(其中包括1所中心校+1所村小+2个教学点)。在区内选取学校样本标准与数量如下，每区选取2所小学：中心城区与农民工聚集城郊各1所，2所初中：中心城区与农民工聚集城郊各1所。

(三)调研的工具与分析框架

本次调研主要以发放调查表的形式进行，调查表为《学校调查表(经费部分)》和《县(区)域义务教育发展状况调查表》。其中，两表均涉及教师、经费、教育设施设备三个方面的信息。本研究仅采用表中的部分经费信息作为本研究的调研工具。本次调研主要研究的问题是县域义务教育经费投入均衡状态，针对学校的硬件资源配置状态。本研究将义务教育经费投入状态分成三个大维度，反映这一维度的指标是生均公用经费，本研究从区域间均衡状态、城乡间均衡状态、校际间均衡状态这几个维度来反映均衡状态。

二、调研结果与分析

财力资源的投入是关系义务教育能否均衡发展的重要保障。其中，生均公用经费是一项重要的指标。根据《财政部、教育部关于做好农村中小学公用经费标准定额核定工作、确保学校正常运转有关问题的通知》中的规定，所谓中小学的公用经费是指“保证中小学校正常运转所需经费。”而生均公用经费不同的地区对此有不同的规定，其主要指各地方政府根据当地实际情况，在该区域内统一执行的中小学经费发放的标准。生均经费的发放数量不仅仅是保障学校运转发展的日常经费，其发放额度的高低，也影响着办学条件和硬件配置水平。因此，本调查将生均公用经费作为经费资源配置的重要指标来进行考查。

(一)县域义务教育经费区域间均衡状态

不同区域对于生均公用经费的发放标准不同，虽然各地区发放的标准依据自身情况有统一标准，然而正是由于标准的不同，产生了不同区域之间的生均公用经费的差异，从而导致了区域间的不均衡现象的出现。

1.中西部生均公用经费相对均衡，与东部差距明显

整体而言，我国的东部、中部、西部地区，生均经费均能达到当地规定标准。然而，从生均经费额度的相对排名来说，我国的中东西部地区仍有一定的差距，其中，尤以东西部差距为最。在小学阶段，排名靠后的4个省份之中，只有J省位于中部地区，其余G、X、C三省均位于我国西部地区。而在排名前四的省份中，调查中仅有的两个东部省份L省和D省占据前两名的位置。中部的N省和西部的Y省分别占据第三、四位。而在中间的三个位置上，中部占有两个席位，而西部仅占有一个席位。在初中阶段，更是如此，排名后四位的C、X、S、G省，全部位于西部地区。而前四位仍然是东部的D、L省分列1、2位，中部的N省和西部的Y省分列3、4位，中间的H、J、B省全部是中部省份。可见，相对来说，中西部地区在生均经费方面差距不大，西部稍微落后于中部地区，而东部地区远远领先于中西部地区(见表1)。

表1 11省生均公用经费差异 元

从生均公用经费的额度来看，相对于中部西部地区间的差距，中西部与东部地区差异巨大。从极差来看，小学阶段中部最高的N省和西部最低的G省之间的级差为229元。而东部最高的D省和西部最低的G省之间的极差为1 291元，与中部最低的J省的级差为1 298元，远远大于中部与西部之间的极差229元。在初中阶段，中部最高的N省与西部最低的C省之间的极差为214元，而东部最高的D省与西部最低的C省之间的极差则为3 653元，远远高于中部与西部地区之间的差距。可见，东部与中西部之间的差异巨大。

2.个别省域间生均公用经费差异过大

除地域差别外，个别省份的生均公用经费差距也十分明显，生均经费省域间差异巨大也是影响我国实现教育均衡发展的重要原因之一。由于我国各地区经济发展水平的不同，所以各个省份的生均公用经费存在差距属于正常现象。然而，个别省份之间差异过大，也会导致我国义务教育发展不均衡。

小学阶段，我国大部分省份的生均经费在500到600元之间。然而个别省份之间仍然存在着差距较大的情况。在调查的11个省份之中，生均公用经费最高的D省达到了1 730元，而最低的J省只有432元，相差1 298元，最高值相当于最低值的4倍。在初中阶段也是如此，大多数被调查省份的初中生均公用经费在700到800元之间。最高的D省生均公用经费达到4 290元，而最低的C省仅仅为637元，二者之间差距达到了3 653元，最高值也达到了最低值的6.7倍。

图1 城乡小学生均经费对比图(单位：元)

图2 城乡初中生均经费对比图(单位：元)

由此可见，从区域间相对来看，我国生均公用经费总体呈现由西部向中部再向东部递增的情况，且中部与西部的差距，远远小于中西部与东部之间的差距，东部与中西部差距过大是我国生均公用经费均衡面临的主要问题。除此之外，该问题反映到省域，就呈现了个别省份之间生均公用经费差距过大的现象，小学阶段的最高省份为最低省份的4倍，而初中阶段则达到了6.7倍。

(二)县域义务教育经费城乡间均衡状态

城乡概念中的“城”主要指城关镇，乡村主要指城关镇之外的其他乡镇和村屯。初中一般只有城关镇和乡镇两级，小学则有城关镇、乡镇和村屯三级。

1.总体上城乡之间能够达到基本的均衡状态，城乡差距不大

从小学阶段来说，绝大多数省份的城区生均经费高于县乡的生均公用经费，差距并不十分明显，其中大多数省份差距在100元左右。而在初中阶段，一半省份的生均公用经费是城区高于县乡，而另一半则是县乡高于城区。但大多数情况下，差距仍然不是很大，绝大部分差距集中在100元以内。

2.个别省份城乡差距明显

虽然总体上看，城乡之间的差距并不是很大，但个别省份城乡之间差距明显。位于东部地区的D省，小学生均公用经费城区高于县乡273元，而初中阶段的生均公用经费，城区高于县乡515元。小学阶段的城乡差距是其他地区城乡差距的2倍左右；而初中阶段的城乡差距则达到了其他地区的5倍。虽然如此，但该省位于经济发达的东部地区，从绝对的金额来看，该省无论是城市还是乡村生均公用经费投入远远高于该省的标准，同时远远高于其他省的投入金额。

(三)县域义务教育经费校际间均衡状态

虽然各地区对于生均经费的规定都是统一的，但是在同一区域内，不同学校的生均经费的分配仍然存在着差异。

1.县域内校际间生均公用经费差异较小

以东部的L省、中部的J省、西部的X省的小学阶段为例，在三省之内，无论是市区还是县镇，其校际之间的差异系数都小于国家规定的义务教育均衡县的0.65的标准。因此，从这个指标上来说，在县域内的校际间生均公用经费基本上可以达到均衡的状态(见表2)。

表2 3省生均经费校际差异对比表 元

2.校际间生均经费极差过大

虽然总体上在县域间的生均经费基本能达到均衡状态，但是就微观而言，生均经费的极差过大，也是客观存在的问题之一。

图3 J省某县11所小学生均经费差异对比图(单位:元)

从表2来看，小学阶段，无论是市区还是区县，三省县域内小学阶段的生均经费极差均在300元以上，L省甚至达到了1 513元。虽然在表面上各县域内学校达到了均衡状态，但个别学校之间差距过大也是客观存在的。

以J省某县的小学为例，本次调查的11所小学，在图3中显示，最高的生均公用经费为600元，而最低的仅有250元，差距为350元，最高是最低的2.4倍。可见，当我们保证了宏观层面的均衡之后，校际间微观层面的差距也是需要我们重视的。

三、对策与建议

(一)完善相关法律，提高投入水平

制定专项法律，完善投入体制。制定义务教育经费投入的相关法律，有利于我国义务教育经费投入的稳定和规范化。长期以来，我国虽然颁布了《教育法》《义务教育法》等相关法律，其中对于义务教育经费虽有提及，但是关于义务教育投入的专项法律并没有出台。义务教育经费的投入缺少法律保障和规范，就会导致在投入总量上政府对于教育投入有过大的裁量空间，其投入的总量和方式受经济、地方财政等因素影响过大，甚至相关领导的重视程度都会影响我国的义务教育经费投入。其次，法律的缺失导致了地方在进行经费投入中，缺少相应的规范和监督，容易造成资金的滥用与浪费，导致资金利用率低，投入得不到良好的效果。我国在2006年修订的《义务教育法》中，对义务教育经费投入体制、保障机制等方面进行了规定，但具体的落实仍归于中央以及地方政府部门，而且没有相关的法律对政府的行为进行监督和规范。相比之下，发达国家则通常制定完备的法律。日本从上个世纪50年代开始，就制定相关法律完善其义务教育经费投入，例如1952年制定的《义务教育费国库负担法》，1953年制定的《公立学校设施费国库负担法》等法律，不仅明确提出了各级政府所要承担的投入比例，也进一步明确了责任的划分，为监督政府的行为提供了法律的依据。因此，加大对于义务教育投入的专项立法成为我国当前亟须解决的问题。通过制定专项法律明确各级政府责任，制定投入规则，进一步完善我国的义务教育经费投入体系，为我国义务教育经费的投入提供法律保障。

保障经费投入，提高总体投入水平。教育的投入总量在一定程度上决定着教育发展的速度、规模以及质量等发展指标，义务教育经费的不足将限制教育的发展。我国在2012年完成了教育经费占GDP比例4%的目标，到2016年，我国义务教育投入17 603亿，占全国教育经费投入的45.30%，相对于世界发达国家，我国义务教育阶段的经费投入无论是人均还是占教育总投入的比例，都是偏少的。同时，由于义务教育投资总量的不足，导致了某些地域生均公用经费达不到标准，教师工资拖欠，办学条件得不到保障等问题，尤其是某些欠发达的县区更是如此，这进一步加剧了我国义务教育的非均衡发展。同时，义务教育作为公共服务，政府对其负有主要的投入责任，对于义务教育投入比例偏低也有违义务教育的原则[1]43。因此，进一步扩大义务教育投入总量是保障义务教育持续发展的前提，也是义务教育实现均衡发展的保障。2015年，国务院印发《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，建立统一的城乡义务教育经费保障机制，其规定，从2016年起，我国统一规定义务教育学生公用经费，东部地区普通小学生均为650元每年，初中生均为850元每年；中西部地区小学生均为600元每年，初中生均为800元每年[2]。这一政策进一步保障了义务教育经费的投入，也在一定程度上促进了我国义务教育高水平的均衡发展。

(二)完善投入体制，扩大投入来源

明确投入责任，确定投入比例。改革开放以来，我国县域义务教育投入体制大致分为四个阶段。1985年到1994年，我国实行“地方负责、分级管理、以乡为主”的投入方式，该阶段乡镇和农民是义务教育投入的主体，由于经济发展水平低，极易造成投入总量不足，甚至造成办学水平极低。1994年到2001年实行“地方负责、分级管理、以县为主、乡镇为副”的政策，本次改革突出县级政府的经费投入的主体地位，但由于地方财政的不同，投入质量仍然难以保障。2001到2005年实行“地方负责、分级管理、以县为主”的投入体制，国务院在《关于基础教育改革与发展的决定》中，提出实行“以县为主”的体制进一步明确县级行政区的投入责任。从2006年开始，我国进入了义务教育经费保障的新时期，2006年修订的义务教育法确立了经费省级统筹和“以县为主”的义务教育管理和投入的新体制。确立了各级政府共同参与义务教育经费投入的原则。通过四次投入体制改革我国义务教育经费投入主体的重心不断上移，这也符合义务教育经费逐渐由中央政府负责的国际趋势，同时也真正体现了义务教育的公共性原则。2015年，《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》中进一步明确各级政府责任，规定了公用经费中央和地方分担比例，西部地区为8∶2，中部地区为6∶4，东部地区为5∶5。明确各级政府对于义务教育投入的责任，是保障义务教育发展的经济条件，也是促进我国教育公共服务均等化的重要手段[3]8。未来，我国应进一步将义务教育投入责任主体上移，实现投入以中央和省级政府为主，管理以地方为主的义务教育经费投入机制。

加强省市政府经费统筹，促进县域教育经费投入均衡。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中提出要进一步加强省级政府对于义务教育的统筹。在经费上要“统筹管理义务教育，推进城乡义务教育均衡发展，依法落实发展义务教育的财政责任。”[4]随着我国教育改革的不断发展，县域内的经费差距已经有所缓解，而县域间的经费投入差距过大问题则越来越突出。由于各县域间经济发展水平不同，重视程度不同，其对教育的经费投入也存在着相当的差距。省市政府应该在对区域内教育状况有全面的了解后，统筹省市的资金投入方向，将经费发放政策向贫困地区倾斜，充分保证其达到我国统一的生均公用经费标准，在经济发达的县域以县为投入的主体，在贫困地区则以中央、省市为投入主体，这不仅是保障经费来源的必要手段，同时也是促进义务教育均衡发展的必然要求[5]40。省市政府也应该创新经费投入体制，设立专门的义务教育均衡发展基金，专款专用，由省市教育部门统一管理，通过调查后直接发放到落后学校，实现对于薄弱学校的精准扶持，提高财政资金的利用效率。通过省市的协调来填补省市内义务教育发展的差距，这是促进义务教育县域间和县域内均衡发展及实现全国范围内教育均衡发展的前提，也是义务教育均衡发展的必要手段。

扩大投入渠道，允许多种投入方式。长期以来我国义务教育阶段以公立学校为绝对主体，民办学校很难进入义务教育领域。随着政策的逐渐开放，近些年民办学校逐渐开始发展。我国政府也越来越认识到民办学校的独特作用，2015年颁布的《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》中明确提出，“对包括民办学校在内的城市义务教育学校按照不低于基准定额的标准补助公用经费”，这一举措在于将民办学校纳入义务教育经费投入的保障范围之内。政府鼓励民办学校的发展，能够吸引更多的社会资金投入到义务教育领域，可以弥补当地财政对于义务教育领域投入的不足。地方政府可以将经费更多地投入到薄弱学校的建设中去。与此同时，应该提高民办学校的法律地位，承认其对于我国义务教育发展的积极作用，并出台相应的法律法规，规范、引导民办学校的发展。将民办学校纳入到义务教育均衡发展的统筹规划里，让其在更大的舞台上发挥作用。除此之外，我国更应该鼓励个人和民间团体对义务教育进行捐助，并成立相应的部门管理和监督捐助资金的使用情况，以促进个人善款更好地使用[6]15。

(三)加强经费管理，提高使用效率

制定国家标准，加强经费投入监管。义务教育经费投入国家标准的制定是测量和检验义务教育经费情况的依据，科学合理的义务教育经费投入标准，不仅仅为经费的投入提供了依据和保障，也为衡量我国义务教育发展水平提供了评价标准。2015年我国生均经费国家标准的引入，结束了一直以来各省标准不统一的局面，为以后我国更好地推进义务教育均衡发展提供了基础。除了国家标准的制定，对于义务教育经费使用的监督也是影响义务教育发展的重中之重，无论是政府还是学校都应该建立经费使用信息透明化机制，定期公布义务教育经费的投入、使用去向，接受全民监督。同时还应该建立严格的审计机制，不论是国家还是地方政府，都应该建立相应的审计机构，推行定期的审计，并向社会公布审计结果，保证经费投入在阳光下进行。不论是国家标准的制定，还是审计制度的推行，都是为了保证经费在正当的环境下被分配，这也是促进教育经费投入充分，防止被挪用、占用甚至贪污的重要手段。

提高资金利用效率，合理调整教育支出。在义务教育投入有限的情况下，要促进县域义务教育的发展，既要做到开源，又要做到节流。义务教育经费投入最主要的目的就是提高义务教育质量，促进义务教育均衡发展，尤其在投入有限的农村薄弱学校，如何能让有限的经费发挥最大的作用，也是义务教育经费投入的重要问题之一。从宏观上来说，促进农村中小学布局合理调整是优化经费配置重要手段之一。长期以来我国很多农村学校规模小、教学质量低，数量却很大，占用了大量了经费资源。促进农村中小学布局调整，可以通过适当的学校合并来扩大学校规模，提高学校教学资源使用效率。精简教师编制，缩减不合格教师数量，从而优化教育支出的结构，提高教育质量。同时，划出专项资金，全面推行薄弱学校的改进。地方政府以县为单位，以当地县域义务教育评估标准为依据，对县域内学校进行大范围的评估。通过评估，找出问题较大的学校，对主要问题进行分析，提出整改意见，并提供相应的物力财力支持，解决学校最亟须解决的问题。通过以上对策提高资金的利用效率，以促进义务教育经费投入的有效利用。

[1] 王磊.我国义务教育经费投入存在的主要问题[J].教育与经济，2002(1).

[2] 国务院.国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知[Z].2015.

[3] 刘宝生.推进省域义务教育均衡发展的思考与建议[J].教育科学，2008(1).

[4] 中共中央.国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)[Z].2010

[5] 杨令平，司晓宏.西部县域义务教育均衡发展现状调研报告[J].教育研究，2012(4).

[6] 高强.对农村义务教育经费投入问题的探索[J].社会，2003(11).

[责任编辑：何宏俭]

TheBalancedStateFundingofCompulsoryEducationintheCountyandtheCountermeasures

LIU Hai-min，LI Zi-teng， JIN Man-ran

(Faculty of Education，Northeast Normal University，Changchun 130024，China)

Compulsory education funding is related to the development level of compulsory education.Based on the field investigation of 22 counties in 11 provinces，this paper analyzes the current situation of the balanced input of compulsory education funds in our country.The research shows that there is a big difference in funds input between China’s midwest regions and the eastern region.There is basically a balance between urban and rural areas，and there is a big difference between different cities and villages，and the differences between schools are obvious.Therefore，the research from perfecting relevant laws，improving investment system，enriching the investment sources and strengthening management to promote the balanced development of compulsory education funding in our county.

Compulsory Education in the County；Funds Investment；Balanced Development；the Countermeasures

10.16164/j.cnki.22-1062/c.2017.06.028

2017-09-05

教育部人文社会科学重点研究基地重大项目(10JJD880008)。

柳海民(1953-)，男，吉林永吉人，东北师范大学教育学部教授，博士生导师，教育学博士；李子腾(1991-)，男，辽宁抚顺人，东北师范大学教育学部博士研究生；金熳然(1990-)，女，天津人，东北师范大学教育学部博士研究生，日本东京大学大学院教育学研究科特别研究生。

G5222.3

A

1001-6201(2017)06-0149-06