街区管理：中国城市居住区管理的2.0版本

文/冯丹

街区管理：中国城市居住区管理的2.0版本

文/冯丹

近日来，“社区道路公共化”的议题引发社会强烈反响，据笔者在北京的调查发现，满足街区要求已建成的社区数量仅占全市的21%，这其中包括了单位大院等，由此可见，符合条件实施道路公共化的社区是极少数的，大可不必过度关注，而更应该关注的是政策背后所反映的城市发展规律和居民生活诉求。

我国城镇化影响深远，以改革开放为界丈量我国城市的数量和规模，2014年，我国城市数量较1978年的193个增长了近500个，30多年来，地级以上城市由1978年的111个增加到2014年的292个，200万人口以上城市从10个变为47个，100万～200万人口的城市从19个变为91个，增加了72个。2014年我国城镇化率已经达到54.8%，城市中国已经全面到来。城市居住区作为7.4亿人在城市中的落脚地，成为决定城市管理和居民生活品质最重要的载体。

一、社区制是城市居住区建设的初级阶段

城市居住区是人们日常生活、居住、休息的场所，具有一定人口数量和用地规模，集中布置居住建筑、公共建筑、绿地道路以及其他各种工程设施，是被城市街道或自然界限所包围的相对独立地区。受公用设施服务半径、城市街道间距以及居民行政管理体制等因素的影响，居住区是城市的有机组成部分，是道路或自然界限所围合的具有一定规模的生活聚居地，它为居民提供生活居住空间和各类服务设施，以满足居民日常物质生活和精神文化的需求。

我国拥有全世界最多的城市人口和城市数量，一方面形成了京津冀、长三角、珠三角等若干个世界级城市群，另一方面也有2万多个小规模的建制镇，总体来说，城市的发展层次和区域差距相对较大，但是在居住区层面相对统一，基本上是以社区为最小单元进行管理。从历史演变过程来看，我国现有城市居住区管理多数由乡村管理延伸而来，在传统社会中，以村庄为基础的基层治理，到城市后演变为以社区为基础的管理体系，农村管理体制中的村委会转变成城市社区的居委会。虽然近些年来，城市社区中增加了社区服务站等服务机构，但总体来看仍然是与居委会捆绑，特别是1990年《中华人民共和国城市居民委员会组织法》实施后，城市社区与广大农村一样，以自我治理为主，这种自治为主的村社治理，在很长一段时期内维护了社区的稳定和发展，创造了居民和谐生活的环境。

随着城市规模的不断扩大和城市居民生活水平的不断提升，交通出行频繁、家用小汽车数量快速增加，教育和医疗等公共服务需求急剧扩大，高端生活服务需求也不断上升，凸显了我国城市居住区在规划、建设和管理等方面的不足，居住区规划前瞻性、严肃性不够，设计千篇一律。特别是居住区管理中违法建设、大拆大建问题突出，公共产品和服务供给不足，环境污染、交通拥堵等“城市病”蔓延加重，成为影响城市管理、居民生活和文化传承的重要因素。

这些问题的出现，很大程度上是因为现有以社区为载体的居住区管理模式，已不能适应城市快速发展的需要，特别是在以互联网为核心的技术创新的冲击下，出现了诸多问题，表现在以下几个方面。一是社区制在管理上专业化不够，管理力量薄弱。根据北上广等大城市社区的调查，90%以上的社区管理者没有专业背景，薪酬待遇普遍为本地职工平均工资以下，如北京地区在2014年仅为4000元左右。二是居住区社区式的封闭管理，造成了区域性行政分割，导致居住区周边区域的交通拥堵，使整体宜居环境下降。三是城市管理不畅，居住区的社区式管理中，党委会、居委会、物业等这“五驾马车”的整体性和协调性不强，内部管理竞争多，对外部固化于自身辖区，不利于区域性合作。四是居民生活舒适度不高。居住区是满足居民生活最重要的载体，街道管理与居住区的空间布局存在的偏离，街道办事处有的太远、有的太偏。五是公共服务供给布局不合理。公共服务是按照行政体系进行配置，而居民需求是以居住区为核心产生的，形成了事实上的供需不匹配，从而表现为布局的不合理，如有些街道的老年设施集中于辖区之外，不利于本区老年人享用。

二、城市需要从社区制迈向街区制

从城市的发展规律和发展阶段来看，随着城市管理手段的进步和居民生活水平的提升，要求全方位提升居住区品质，满足城市居民对现代生活的向往。根据习近平总书记所指示的“城镇化是现代化的必由之路”，中国城市居住区迫切需要改变传统以社区为载体的模式，走向更加现代化的街区制。

街区制，是城市居住区布局的一种形式，是在城市规划的道路边上建设房子，且不设围墙。土地私有国家和我国在改革开放早期，大多采用这一方式，它的优点是可以增加公共道路和路网密度，缺点是导致居住区楼下的车流增加、车速更快，存在交通安全隐患。目前，在世界范围内，有许多国家针对街区制的缺陷推广适度规模小区制，以兼顾公共交通和居住品质，提升公共服务综合质量和消除贫富差距。

我国特大型城市最先进行管理模式的改变和探索。北京市于2015年3月5日公开发布《北京市居住公共服务设施配置指标》和《北京市居住公共服务设施配置指标实施意见》，明晰了街区概念，提出“街区指中心城及新城规划中依据城市主次干道等界限，是地块的控规编制和控规局部调整的最小研究范围和城市建设管理的基本单位；每个街区规模约2～3平方公里，确定1000～3000户为社区级；街区规模应在3000户以上，人数在6万人以内”。这是对街区管理制度的有益探索和创新，在未来北京市新建居民区中，街区管理的特色会更加明显。从北京这些大城市的实践来看，街区制的推行是历史趋势和现实要求。

一是居住区建设不存在“拍脑袋决策”，街区管理已得到论证和多方认可。北京市1985年第一次制定关于“居住区公共服务设施”规定以来，已先后于1994年、2002年、2006年进行过三次修订。2011年7月启动并在当年多次实地调研；2012年北京市规划委、市建委、社会办、民政局、教委、卫生局、市政管委及相关市政专业公司多次会商；2013年分四次与有关22家单位修订初稿，并且两次以书面形式征求16个区县政府和开发区管委会、市发改委等18个委办局，市燃气、热力、自来水、排水等9个市政公用公司共44家单位的意见，同时向市法制办做了专题汇报；2014送审稿经北京市政府常务会讨论原则通过后，又在市政府领导主持协调下，经多轮反复修改，于2015年2月2日才最终印发。从北京市的实践来看，过程艰辛漫长，论证严密科学，体现出对城市发展负责、对市民生活负责的态度。

二是街区空间属性更加合理科学。街区划分相对均匀，大的街道由4～5个街区组成，小的街道只占半个街区，弥补了街道尺度差距较大的问题。街区划分不仅大多综合考虑了行政界限、城市道路、主导功能等多种因素，比单纯采用街道边界更加合理，还从空间上保障了管理的全覆盖、无死角，从而避免了当下管理中“三不管”地带的出现。

三是街区管理符合城市发展和居民宜居生活诉求。由于城市空间不断扩大，交通工具不断变革，居民出行距离增大频次增加，城市生活需求多样化，不但要求在更大空间单元内统筹考虑社会性服务业和公共服务的供给，而且要求周边环境的配套提升。街区3平方公里的距离，基本满足其整体环境提升诉求。

三、公共服务是居住区社区制的灵魂

城市居住区从规模上来看，有项目级、社区级和街区级之分。所谓项目级，就是指高层、平房、板楼等，还包括社区级含有的若干个项目级，街区级含有的若干个社区级。区分不同层级居住区的一个重要指标就是公共服务范围，也就是城市管理的范围。根据北京的调查发现，社区级的居住区情况极其复杂，在被调查社区中，物业管理占比77.5%，楼房院所占比85.5%，平房占比48.2%，城乡结合部占比24.1%，1990年以前建成占比45.8%。这种复杂属性造成了公共服务供给的不匹配，从而降低居民宜居生活满意度。

街区制的有效实现必须有公共服务的支撑，离开了公共服务，城市居住区的管理将走向消亡。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中把握了有效供给公共服务这一宗旨，特别强调要坚持共享发展理念，使居民在居住区的共建共享中有更多获得感。主要有以下几个方面内容：一是更加合理地配套建设中小学、幼儿园、超市、菜市场，以及社区养老、医疗卫生、文化服务等设施，打造方便快捷生活圈。二是更加合理规划建设广场、公园、步行道等公共活动空间，方便居民文体活动，促进居民交流。三是更加注重提升整体环境，强化绿地服务居民日常活动的功能，使市民在居家附近能够见到绿地、亲近绿地，而且，城市公园原则上要免费向居民开放。

当 “打开社区”成为热点的时候，社会公众更需要理性认知街区管理所带来的综合效应，不能以偏概全、一叶障目，更应该关注居住区建设和发展，特别是推动公共服务的供给和效率，这是重点和关键点，具有重大意义。一是公共服务可以凝心聚力、形成合力，推动居住区文化的形成和事务的有效办理；二是公共服务方便居民生活，提升生活品质，街区制的空间属性优势可以提供更加合理的公共服务，从而提升居民生活品质；三是公共服务带动发展，提升区域活力，激发社会服务业的发展，扩大小微企业的生存空间，从而达到促进区域活力的效果。

城市的发展和社会的进步，要求我们更加注重公共服务均等化，更加注重环境宜居和历史文脉传承，更加注重提升生活获得感和幸福感，这既是国家政策的应有之义，也需要市民的合力相助。

(作者单位：北京市经济与社会发展研究所)