PPP模式让现代农业迎来机遇期

文/阮晓东

PPP模式让现代农业迎来机遇期

文/阮晓东

农业PPP存在的问题和瓶颈、也不容忽视。特别是土地制度、金融、保险和农业基础设施等方面的配套政策，亟待加以完善

我国正处于“工业反哺农业、城市支持农村发展”的关键时期。我国社会主义初级阶段的基本国情决定了大规模依靠政府投资来反哺农业和支持农村是不现实的。积极运用PPP模式引导社会资本投入到农业和农村，是现阶段“反哺农业、支持农村发展”的重要手段之一。随着国家现代农业体系建设的深化和中央对农业扶持力度的加大，农业成为投资的热点领域，PPP投资已经初现端倪，呈现良好势头。但是，农业PPP存在的问题和瓶颈也不容忽视。特别是土地制度、金融、保险和农业基础设施等方面的配套政策，亟待加以完善。

政府出台政策支持农业采用PPP模式

PPP模式，又称为公私合营模式，起源于英国的“公共私营合作”的融资机制，是指政府与私人组织为了合作建设基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，最终使合作各方达到比单独行动更为有利的结果。

从2014年（又被称为“PPP元年”）开始，国务院、国家发改委和财政部出台了一系列关于“政府和社会资本合作模式（PPP）”的指导性文件，随着《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》以及财政部的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的出台，PPP作为政府融资的法定模式正式登场亮相，开展PPP已经上升为国家战略。

不过从2014年以来，农业PPP发展却相对缓慢于其他领域，比如交通设施、环保设施、片区开发等。此前之所以社会资本没有大规模进入农业PPP投资，一是因为农业不如一些产业的比较收益高，社会资本不愿进入；二是因为我国农村土地制度的限制，不敢进入。也有一些农民担心，一旦引入社会资本，自己的资源资产的安全问题。

随着我国经济发展进入新常态，传统的工商资本把寻求利润的目光转向了农业、农村。不少社会资本已经认识到，农业是一个永不衰退的行业。民以食为天，农产品消费是刚需，人们对绿色健康食品的需求只会日益增长。虽说投资农业很难有获取暴利的机会，但目前农业收益率超出社会平均收益率，如果搞规模经营还能得到政府的各种补贴和支持。这恰恰是社会资本看中的。

2016年末，国家发改委、农业部发布《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（发改农经[2016]2574号）（以下简称《意见》）。作为该领域首个正式的PPP指导文件，政策层面对农业领域PPP的扶持力度远超以往。此次国家发改委联合农业部发布的《意见》是该领域首个正式的PPP指导文件。《意见》明确提出了农业领域PPP的重点领域与发展路径。此次政策层面对农业领域PPP的扶持力度远超过去，不仅在制度上保障了社会投资的资本安全，而且在保障合理投资回报的同时建立了分工明确的风险防控机制，此举有利于农业PPP的加速落地。

此外，在具体的项目指导上也有要求，就是在农业领域推行PPP主要服务农业现代化，利于环保型水利工程；而农业供给侧改革强调加强优质农产品的供给，利于种子工程。对农业环保的重视或进一步推高明年上半年的农产品价格，尤其是畜禽养殖行业的价格。公共服务领域推行PPP有助于提高供给效率，让PPP成为供给侧改革的重要推手。

之后，又有一系列的政策出台。2017年5月末，财政部、农业部《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》（财金〔2017〕50号）；土地利用规划方面：2017年5月8日国土资源部颁行的《土地利用总体规划管理办法》（国土资源部令第72号）。这些政策都在不同层面上对社会资本和农民推进农业PPP的担心得到缓解。

2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》是党中央出台的第一个关于农业绿色发展的文件，是贯彻落实习近平总书记重要指示要求和新发展理念的重大举措，是指导当前和今后一个时期农业绿色发展的纲领性文件。该《意见》也提出，要加大绿色信贷及专业化担保支持力度，创新绿色生态农业保险产品。加大政府和社会资本合作（PPP）在农业绿色发展领域的推广应用，引导社会资本投向农业资源节约、废弃物资源化利用、动物疫病净化和生态保护修复等领域。

农业PPP运作核心是土地确权

农业项目适合PPP模式，主要是因为农业自身的投资特点与回报率与PPP有较强的契合度。比如规模化农业初期投资大，但使用期长，我国对农业基础设施建设投入一直不足，政府财政对农业基本建设的投资力度也有弱化的趋势。由于投入不足，农业基础设施普遍落后、老化陈旧，很难对农业生产提供持续的保障和促进作用，农业生产能力很难有大的提高。尤其是水利、道路等基础设施建设欠账太多，因此会造成初期投资大的特征，可农业基础设施却具有使用周期长的特点，一旦建成，便可长期使用，且规划合理，便不存在浪费现象。

此外，农业市场容量巨大，农产品消费具有不可替代性，且潜在需求巨大，如对绿色健康食品的需求日益增长，这一特点可以为投资提供稳定的收益保障，与PPP要求长期收益稳定的特点不谋而合。在投资收益率方面，农业企业收益率很难与新兴行业相比，如TMT、新材料等。后者可以小资金投入获取大收益，而农业企业的增长却是以规模整合或自然增长为特点的，投资于农业很难有暴利的机会。但目前农业的收益率超出社会平均收益率，且在农业规模化生产的情况下收益稳定有保障，稳定增长可期，这恰恰是社会资本所需要的。

在政策的推动下，不少地方都开始探索在农业领域引入PPP模式。方兴未艾的农业PPP模式，为政府、公司和农户展现出前景广阔的新蓝海。不过在农业领域，PPP模式依然没有得到很好的推广和应用。目前，农业投资呈现出前后两端比重大的情况，即前端投资种子种苗、后端投农产品深加工及品牌化的企业多，而投资于土地规模整合、规模化生产、基础设施改造的资本不多。之所以出现这种状况，原因在于之前土地使用权不明晰，社会资本不敢大规模进入。

所以，农业PPP运作核心是土地确权。只有确权之后，农户才能以土地入股增收脱贫，社会资本才可以进行土地修复、生产经营和基础设施建设等，政府也才能减轻负担，然后进行补贴和监管，或者以公私合营等形式实现规模化经营，达到多赢目的。

按照中央要求，农业部积极推动农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作。在2014年、2015年开展农村土地承包经营权确权登记颁证整省推进试点的基础上，2016年又新增河北、黑龙江、内蒙古、山西、辽宁等10省（自治区）开展整省试点，使整省试点省份达到22个。

随着农村土地确权工作的开展,我国很多地区的土地确权颁证成了PPP参与者关注的热点问题,2017年我国的土地确权在各地正有序地开展,争取在2018年基本完成确权颁证工作。土地确权也让很多做土地流转的企业吃上了“定心丸”。这次确权采用规范的测绘技术，将承包地的位置、座标等信息详细记录在案，并附有清晰的地块示意图。许多农民群众拿到证书后感觉心里踏实，自己的承包地有了“身份证”。另外，土地确权也促进了土地经营权的流转、抵押。原来承包地面积不准、产权不清，许多农民进城打工也不敢流转土地，确权后便可以放心流转，促进了土地规模经营，流入土地的新型主体也便于开展土地经营权抵押融资，提升发展现代农业的能力。

随着农村土地“三权分置”改革办法的出台以及农村集体产权制度改革的启动，国家对农村资源资产的确权让社会资本进入农业农村更加有信心。而国家和地方政府颁布的一系列文件则进一步明确了地方政府在其中的作用，对项目中的资金配套、产权归属、投资回报、风险承担等都进行了规定。毫无疑问，这将极大地激励地方政府推进农业领域PPP建设的积极性。

正大集团副董事长杨小平表示，在土地确权的政策下，应当创新“PPP+BOT”模式，建设土地承包权属于农民、经营权属于企业，农户合作、企业服务的现代畜牧业、种植业，通过经营权规模化实现农业生产规模化，推进农业现代化。

农业PPP投资的适合领域分析

随着政府政策放开，商业资本的进入，以下八大项目的市场前景巨大。

首先是农业节水工程建设。我国未来以农业为主的用水结构将长期存在，灌溉是用水大户的基本面不会根本改变。在水土资源约束日益加剧的条件下，保障国家水安全以及粮食安全的用水需求，最迫切、最有效的办法是节水，通过大规模实施农业节水工程，推动农田水利从提高供水能力向更加重视提高节水能力转变。目前我国正在加大大中型灌排骨干工程节水改造与建设力度，同步完善田间节水设施，建设现代化灌区。大力实施区域规模化高效节水灌溉行动，集中建成一批高效节水灌溉工程。

其次是农业环境治理技术和相关的工程实施。2016年中央一号文件提出“加快农业环境突出问题治理”。农业和农村污水和垃圾处理已经成为重要问题。农业环境治理重要指预防和治理工业（含乡镇工业）废水、废气、废渣、粉尘、城镇垃圾和农药、化肥、农膜、植物生长激素等农用化学物质等对农业环境的污染和危害。目前财政部推出两个强制试点，垃圾和污水处理必须使用PPP模式，在国内的垃圾和污水处理PPP模式也是随处可见。在未来，开展土壤污染状况详查，深入实施土壤污染防治行动计划，将会是政府和社会继续推进的公共服务事业。

第三是农业清洁生产技术和相关的工程实施。先污染后治理的末端治理模式不能有效解决环境问题，但却在我国盛行已久。大力推行高效生态循环的种养模式，加快畜禽粪便集中处理，推动规模化大型沼气健康发展，将带来农业清洁生产新的产业发展空间。

第四是特色小镇和田园综合体的打造和建设。我国重点围绕有基础、有特色、有潜力的产业，建设一批农业文化旅游“三位一体”、生产生活生态同步改善、一产二产三产深度融合的特色小镇和田园综合体。支持各地加强特色村镇产业支撑、基础设施、公共服务、环境风貌等建设。

第五是乡村休闲旅游产业的工程实施。休闲农业与乡村旅游是当今旅游发展方向之一，具有强大的生机和广阔的前景。早在19世纪30年代欧洲已开始了农业旅游。中国是一个历史悠久的农业大国，农业地域辽阔，自然景观优美。文件提到：鼓励农村集体经济组织创办乡村旅游合作社，或与社会资本联办乡村旅游企业。多渠道筹集建设资金，大力改善休闲农业、乡村旅游、森林康养公共服务设施条件，在重点村优先实现宽带全覆盖。

第六是现代育种基地的建设。种业是农业产业链的源头，是国家战略性、基础性核心产业，在保障国家粮食安全和农业产业安全上发挥着不可替代的作用。我国甘肃、新疆、青海、海南等地的玉米、棉花制种基地和蔬菜种子质量鉴定基地建设快速推进。未来种子工程将加大农作物种业基础设施投入，加强育种创新、品种测试和试验、种子检验检测等基础设施建设。鼓励“育繁推一体化”种子企业建设商业化育种基地，购置先进的种子生产、加工、包装、检验、仓储、运输设备，改善工程化研究、品种试验和应用推广条件。

第七是现代渔港和码头建设。渔港是渔民生产、生活最重要的后方基地和渔船重要的避风场所，是海洋防灾减灾的重要组成部分。加快渔港建设对于提升沿海地区的海洋防灾减灾能力、维护渔民的生命财产安全、促进渔区的和谐稳定具有重要意义。

第八是农业科技的推广。农业推广资金投入不足和推广体系不够完善，制约着推广力度。发达国家农技推广经费一般占到农业总产值的0.6%～1.0%，发展中国家也在0.5%左右，但我国不足0.2%，人均经费更少。若按照中央1号文件推广创新公益性农技服务方式，推行政府购买服务，支持各类社会力量广泛参与农业科技推广，发展空间巨大。

农业PPP投资诸多瓶颈仍待突破

在农业PPP投资前景广阔的同时，由于经济发展状况等因素所限，我国农业PPP投资的规模和范围还十分有限，存在发展瓶颈。由于政策不完善、农村土地制度不清晰、农业基础设施薄弱、农业金融和保险服务滞后、企业合作持续性难保证等因素，影响着农业PPP模式的推进。

对此，农业部产业政策与法规司副司长郭永田表示，第一，要完善农业PPP和土地政策，尽快制定农业PPP投资实施方案，让社会资本了解具体流程，明确其利益保障和投资回报途径，调动社会资本投资农业项目的热情。第二，要强化社会资本准入资格审查，避免社会资本盲目性、急切性投资。第三，对流转农户土地方面，要对社会资本的投资动机、资金情况、项目前景、盈利能力等方面进行评估和论证，全程监控，跟踪投资进度，做好切实把控。第四，推动政府设立PPP项目担保基金，调动银行发放农业项目贷款的积极性，并且强化农业保险的投入和运用，以满足PPP项目的资金回收和偿付需求。

此外，我国农业保险将对农业PPP模式有更大的保障作用。现今保险行业在农业方面的规划很滞后，应加快发展。数据显示，目前已经有31家财产保险公司和其他保险经营组织活跃在广阔的田野上。2016年参加农业保险的农户踊跃，以单项保险计算，有2.04亿户次，比前一年减少了2499.3万户次。但2016年是2007年以来10年中农业保险赔付率最高的一年，达到80%以上；自然也是被保险农户获得赔款最多的一年，总共有348亿元。

我国在2015年取消了对农业保险准入的审批后，农业保险市场似乎全面放开了，但其实它还不是一个真正的市场。农业保险虽然属于财产保险，但无论是保险标的、风险特点、经营规则、专业技术要求等方面，都很独特，具有典型的“市场失灵”特征，使其离不开政府的支持。当前，涉足农业保险的险企纷纷呼吁加强政府补贴力度，提高农险保额。业内人士认为，尽管当前农险保额确实不高，农民或企业遇灾后获得的农险补偿较低，但是在加大财政补贴力度之前，如果确保这些补贴政策最终能让农民和企业受惠，那么对农业PPP项目的落地也是有好处的。

所以，总体来看，我国农业PPP项目的具体模式虽然可以灵活多样，但是可行的模式和存在的困难都需在实践中完善解决。目前我国的农业PPP项目都处于探索实施阶段，农业PPP项目实施方案要比一般的农业投资项目更为复杂，技术要求更高，需要财政、财务、法律和农业等领域专家从不同角度进行评估论证。所以要引导各类机构对条件成熟的农业项目进行研究，开展农业PPP项目的探索性设计，以期积累经验、发现问题，培养具备PPP知识的专家队伍。

未来，我国要在明确用地政策、加大财税支持、拓宽融资渠道、完善配套设施建设等方向上发力以促进PPP项目的落地。利用PPP模式是农业投资新路径，可以帮助政府实现从微观向宏观、从审批向监管方向转变。说到底，农业PPP的本质是政府与社会资本合作，为农村农民提供公共服务，利益共享、风险共担、长期合作，最终实现政府、资本、农民多赢。