关于党内监督制度科学化的若干思考

肖光文++蔡春燕

摘要：党内监督制度科学化是中国共产党推进党内监督制度建设更加规范化、合理化的集中体现，是實现以制度从严管党治党的内在要求。党内监督制度科学化是巩固党的执政地位、保持党的先进性和纯洁性，推进反腐倡廉建设，发挥党的监督制度体系整体优势，贯彻全面从严治党的必然要求。针对当前党内监督制度建设面临的诸多问题，需要做到：形成党内监督制度认同意识，营造严格遵守党内监督制度的良好政治生态；健全和完善现有的党内监督制度，形成完整的党内监督制度体系；理顺纪检机构的领导体制，积极探索科学合理的监督机构设置；改革创新党内巡视制度，提高党内监督水平。

关键词：党内监督制度；科学化；反腐倡廉；全面从严治党

中图分类号：D2626文献标志码：A文章编号：1002-7408（2017）11-0015-05[HT]

基金项目：国家社科基金重大项目“构建全面从严治党制度体系研究”（2017YZD07）阶段性成果；天津市哲学社会科学研究规划项目“党的十八大以来思想建党和制度治党相结合的历程和经验研究”（TJDJ17-005）阶段性成果。

[HT5”H]作者简介：肖光文（1982-），男，山东日照人，南开大学马克思主义学院副教授，政治学博士，研究方向：中共党史、党建；蔡春燕（1989-），女，河北唐山人，南开大学马克思主义学院2016级硕士研究生，研究方向：马克思主义中国化。

党内监督是中国共产党的优良传统和政治优势，是党生存和发展的重要力量源泉。加强党内监督离不开党内监督制度建设，它是党内监督建设的重要内容和制度保障。新时期提高党的建设科学化水平，贯彻落实全面从严治党方略，需要构建结构严密、功能完备的党内监督制度体系，以科学化的目标和方略推进党内监督制度完善与发展，明确规范党内监督体系，有效保障党内监督有序进行，不断提高从严治党管党的水平。

一、党内监督制度科学化的基本内涵

目前，学界对于“党内监督”“党内监督制度”等相关概念形成了比较统一的认识，但是对“党内监督制度科学化”概念的界定还需要进一步加强研究。党内监督制度科学化作为一个整体性概念，可以解构分成“党内监督”“党内监督制度”以及“党内监督制度科学化”三个基本概念。由此，正确认识和把握党内监督制度建设科学化的内涵，首先要明确上述三个概念的基本含义。

党内监督就是中国共产党的各级组织和全体党员，严格按照党章、准则、条例、规定、纪律以及相关要求，对党的各级组织以及党员尤其是党员领导干部的行为实施监察和督导，是党的自我约束和自我管理的集中体现。党内监督实际上就是在党的组织范围内按照一定规范和纪律要求进行监督和约束，是党的监督体系的重要内容之一。一般来讲，中国共产党党内监督主要包括党的组织监督和党的纪律检查机关的监督，党员领导干部互相监督，党内上下级互相监督等。如果从权力运行角度分析，党内监督就体现为对权力运行制约和监督、优化党组织自身功能的有效手段，其本质是克服党内一切消极因素，消除一切与党章党纪党规纪律等规范相违背的行为，并且对违规违纪的行为进行有效惩治，达到警示党组织内部其他成员的效果。毫无疑问，党内监督最根本的在于对权力的制约和监督，使权力的运行符合党章党规党纪。根据横向党内组织权力逻辑关系，党内监督主要有六种。最新修订的《中国共产党党内监督条例》规定：党的委员会、党的委员会委员、党的纪律检查委员会、党的纪律检查委员会委员、党员、党的代表大会代表构成党内监督主体。从纵向的组织权力关系看，党的监督又可以分为上级监督、同级监督、下级监督。党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部，特别是主要领导干部。党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》对党内监督的主要内容进行了重新修订，主要体现在八个方面：严格遵守党章党规、践行宗旨，遵守宪法法律的情况；维护党中央集中统一领导，牢固树立“四个意识”的情况；坚持民主集中制，严肃党内政治生活的情况；落实全面从严治党责任的情况；落实中央八项规定的情况；坚持党的干部标准；廉洁自律、秉公用权的情况；完成党中央和上级党组织部署的任务情况。[1]

制度是一个内涵比较丰富的概念。它可以指组织内部成员应当共同遵守的一定程序规则或行动准则，也可以指在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等各方面的体系，还可以指政治上的法度规模等。从制度自身结构来看，制度是由一定的规则、对象、理念、载体等一系列相关要素构成的结构和功能统一的系统。其中，规则是制度的核心要义，对象是制度的所指向和发生作用的范畴，理念则是制度规则所体现出来的价值判断和目标定位，载体就是制度的具体实现形式。这些内在要素的共同作用使得制度具有实质功能及其价值意蕴。[2]任何组织都不能离开一定的制度规范，如果没有组织运作的原则、规则、体制与程序，没有组织对全体成员的统一要求和组织成员对组织规定的内在遵循，任何组织都将不复存在。中国共产党作为社会政治组织的存在，同样离不开体制机制的保障和约束。显然，党内监督制度属于党的制度范畴，是其重要内容之一。所谓党内监督制度是指党内监督主体在监督客体的过程中所依靠的监督原则、体制和规定以及实施监督运行的体制机制，它主要是为了加强党内监督建设，由党的权威机关制定并颁布的党内有关规章、规定、条例、决定的总和，是党内监督实践经验的总结及其内在规律性的体现。党内监督制度是实现党内监督的有效形式和保障，主要解决监督的内容和监督的方式等问题。

党内监督制度科学化是指党内监督制度以科学化、规范化为指向进行建设和构建。“科学”具有两层含义：不仅是指反映自然、社会、思维的客观规律的知识体系，也是人类在改造客观世界和主观世界中探索总结经验创造知识的过程。“科学化”比“科学”的含义更加深刻、外延更加深远。科学化是指行为主体在先进理论的指导下，按照客观规律的基本要求，将科学的理念和方法内化为行为主体的思维和行动，结合自身需要不断推进实践发展的过程，突出强调了主观和客观、认识与实践、规律性和目的性的有机统一。[3]科学化不仅是主体探索规律和认识规律的过程，更是运用规律指导实践的主观能动过程。由此，将“科学化”的概念引入党内监督制度建设，就是要求党内监督制度构建及其运行符合政党组织制度建设内在基本规律。所以，党内监督制度科学化就是指党组织和党员在马克思主义关于党内监督理论的指导下，立足于中国的具体国情和党的具体实际，积极探索、认识、遵循党内监督制度建设的内在规律，并将这种规律性认识内化为全体党员干部的自觉行动，贯彻到党的监督各个方面中去，在具体实践中不断健全和完善党内监督制度体系，增强监督制度的执行力，从而不断提高党的建设科学化水平，推进党的建设新的伟大工程不断前进。endprint

二、实现党内监督制度科学化的重要意义

党内监督制度科学化是针对当前党内监督体制不合理、不完善、不健全等问题的有效解决，也是贯彻当前全面从严治党的必然要求。加强党内监督制度科学化建设有助于构建科学有效的监督体制机制，提高党内监督水平，保障党内权力有序运行，保证党内团结，保持党的先进性和纯洁性，巩固党的执政地位。

第一，党内监督制度科学化有助于巩固党的执政地位，永葆党的先进性和纯洁性。革命、建设、改革的历史发展证明，中国共产党是实现中国现代化的领导核心力量。党在国家中居于领导地位，党的各级组织和党员领导干部处于国家权力的核心位置，掌握着国家和政府的权力和资源，而权力本身就具有双重性质，对权力没有有效的约束和监督，就必然会产生权力的滥用现象。因此，加强党内监督，是党的建设的最基本要求，党内监督是否有效、是否科学、是否有力，直接关系到党的形象和党的执政地位。党的执政地位巩固的基本前提是党员领导干部运用好人民赋予的权力。实践证明，正是不断加强党内监督制度科学化，保持党的清正廉洁，中国共产党才在革命、建设、改革的伟大历史进程中取得了辉煌成就，自身的领导地位和执政地位才得以巩固和提升。虽然党的领导地位和执政地位是历史的选择和人民的选择，但是这种“选择”并不是一劳永逸的。胡锦涛曾指出：“过去先进不等于现在先进，现在先进不等于永远先进；过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有。”[4]因此，作为“两个先锋队”组织的中国共产党必须加强自身建设，严明党的纪律，从严管党治党，保持党的先进性和纯洁性。党内监督就是在从严治党管党要求下实现党的自我约束和管理的实践活动。党内监督制度科学化是党内权力运行科学、有效制约的保障，有助于促进各级党组织和党员干部更加自觉地遵守党规党纪，更好地投入到为人民服务的事业中去，进而保持党的先进性和纯洁性。

第二，党内监督制度科学化是深入推进反腐倡廉建设的必然要求。反腐倡廉建设是党的建设总体格局中的重要内容之一，关乎党的执政地位和形象，决定着党的事业兴衰成败。所以，坚决反对腐败是党自诞生以来的一贯要求和重要政治任务，反腐倡廉建设始终摆在党的建设的突出位置。党内监督制度建设是反腐倡廉建设的基础和保障。党的十八大明确要求：“全面推进惩治和预防腐败体系建设”，“健全反腐败法律制度”。[5]54-55习近平在十八届中央纪委五次全会上指出，要做好反腐倡廉的建章立制工作，“着力健全党内监督制度”。[6]反腐倡廉工作越深入，越需要科学的党内监督制度保障。党的十八大以来，伴随着全面从严治党的贯彻落实，党的反腐倡廉工作取得了突出成效。但是，反腐败形势依然严峻复杂，反腐败斗争尚未取得决定性的胜利，新的条件下腐败行为更加隐蔽，反腐败制度牢笼编制不够紧密，党内腐败的政治生态环境没有得到完全净化。所以，反腐败工作的复杂性、长期性、艰巨性都要求我们构建科学有效、结构严密的反腐倡廉制度，不断提高党内监督制度科学化水平。习近平明确指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”[7]在反腐倡廉建设中，要着力加强党内监督制度科学化建设这一基础性工作，以科学规范、合理有效的监督制度体系推进党的反腐倡廉建设持续深入发展，保障党的反腐倡廉建设取得更好更大成效。

第三，党内监督制度科学化是健全和完善党的监督体系、发挥党的监督体系整体优势的必然要求。党的监督是一个完整的体系，既含有党的内部监督，又有党外监督，既包括组织机关监督，又包括个人和舆论媒介的监督。党的监督体系的形成并不是一蹴而就的，而是经历了一个曲折探索过程，历经革命、建设、改革各个历史时期，党在探索自身建设的实践中逐渐形成的。党的十八大在总结党的建设历史经验的基础上提出：“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”[5]29显然这是基于当前我国政治权力运行现状，尝试从权力的结构和运行机制上作出的新调整和新变革，在党内权力监督方面已经迈出了坚实的一步。党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督構成了“四位一体”的党的监督体系，四者分别起着不同的监督功能，党内监督作用尤为突出，居于统摄地位，对于其它监督形式起着主导作用。这四种监督形式共同作用，形成监督合力，构建了一个结构严密的监督网络。因此，健全和完善党的监督体系，使党的监督体系更完备有效，首先要加强党内监督建设，提高党内监督制度建设科学化水平，以科学规范的制度保障党内监督建设有效进行，取得良好成效，进而影响和带动其它监督形式作用的发挥，促进党的监督体系内部要素形成良性互动的局面，形成党的监督体系的整体合力，发挥出党的监督体系的整体性优势，为从严治党提供有力制度保障。

第四，党内监督制度科学化是贯彻落实全面从严治党的必然要求。从严治党是中国共产党的优良传统和宝贵品格，从诞生之日起，党就要求严格加强党的自身建设。针对当前执政党建设面临的风险和考验的严峻挑战，顺应时代发展形势，党中央提出了“全面从严治党”的党的建设新命题，全面从严治党是中国共产党对新时期治党管党经验的总结，是对马克思主义执政党建设规律认识的深化，是落实“四个全面”战略布局的重要保证，确保“两个一百年”目标实现的必然选择。全面从严治党内涵丰富，覆盖范围全面，是针对执政党建设全局而言，涵盖着党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设各个领域。全面从严治党要“严”字当头，使“严”成为贯穿党的建设始终的主线，要求教育要严、标准要严、执纪要严、惩治要严、制度要严。推进全面从严治党最终要落实到党的制度建设上，尤其是体现在党内监督制度建设之中。习近平指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。关键是要健全权力运行制约和监督体系。”[8]由此，贯彻落实全面从严治党，需要我们建立健全党的建设制度体系，也必然要求我们健全和完善党内监督制度体系，按照制度建设内在规律，增强党内监督制度建设的严密性和科学性，既要建立实体性制度；又要确立程序性制度；既要明确制度规定要求，又要规定明确违反制度的处理内容，注重实体性制度和保障性制度建设相统一，进而构建起科学有效的党内监督制度网和制度链，为全面从严治党管党提供科学的制度保障。endprint

三、党内监督制度科学化的实现路径

应当指出，新时期党内监督工作取得一定成效，尤其是党的十八大以来，伴随着全面从严治党的贯彻实施，党内监督制度建设也有了明显成效，但是党内监督制度建设依然面临着诸多挑战，一些党内监督体制机制不尽合理、不健全、不完善等问题依然存在，党内监督制度建设问题亟待解决。新形势下，实现党内监督制度科学化需要我们做到以下几个方面：

第一，进一步树立党内监督制度的认同意识，营造严格遵守党内监督制度的良好政治生态。制度认同是能够有效贯彻执行制度的前提。任何制度的执行都要依靠执行制度的主体来运作，这就需要执行主体对制度产生认同感。因此，要通过各种有效方式，增强党员干部对党内监督制度的认同，形成尊崇制度意识，对党的各种监督制度、准则、规定和纪律产生敬畏之心。加强党内监督制度建设同样需要维护其严肃性和权威性，高度重视党内监督制度科学化建设的重要意义。改革开放之初邓小平在总结党的建设历史经验教训基础上明确指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[9]习近平也反复强调：“要引导广大干部牢固树立法治意识、制度意识、纪律意识，形成尊崇制度、遵守制度、捍卫制度的良好氛围。”[10]“坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋。”[11]实践证明，只有主体内心之中制度认同意识的形成，才能使广大党员干部认真学习规章制度，严格遵守规章制度。党内监督制度科学化有助于优化党内监督结构、有效发挥最大功能、规范程序化、工作制度化、手段现代化，以科学的制度保障党内监督建设，整体推进党内监督建设发展，对于巩固党的执政地位、保持党的先进性和纯洁性具有重要意义。因此，全体党员干部必须在思想上树立自觉遵守和执行党内监督制度的认同意识，要在全党范围内营造良好实现党内监督制度科学化政治环境，形成构建科学有效党内监督制度的良好政治形态。

第二，努力构建科学有效、结构严密、功能完备的党内监督制度体系。健全的党内监督制度是加强党内监督的重要抓手，是实现党内监督制度建设科学化的重要条件。新时期新阶段，在全面深化改革和全面建成小康社会的时代背景下，党内监督制度规定也需要与时俱进，不断调整和完善，例如，《关于高级干部生活待遇的若干规定》（1979年11月13日）、《中共中央纪律检查委员会关于健全党的纪律检查系统加强纪检队伍建设的暂行规定》（1983年3月2日），《党的纪律检查机关案件审理工作条例》（1987年7月14日）等等，这些制度需要结合党内监督建设新的实际，及时修订和完善。当前最为重要的就是尽快出台党内监督制度的相关配套规定，努力抓好《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党纪律处分条例》的贯彻落实，出台若干操作性强的配套规定。同时，在实践中总结经验，进一步使这些条例更加具体化、细则化、程序化。健全和完善党内监督制度，还需要进一步完善民主集中制、干部任职期间的经济审计制度、干部管理制度，健全领导干部个人重大事项报告制度、述职述廉制度、民主评议制度等等。此外，还应当积极研究制定关于各级党委（组）领导班子内部之间相互监督责任制，把党内监督制度同其它监督制度的制定和实施互相衔接统一起来，努力形成科学有效的党内监督制度体系，增强监督合力和实效。习近平反复强调：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性”，“要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能”。[11]应当指出，针对新时期党内监督的突出问题，2016年新修订的《中国共产党党内监督条例》适合新时代党内监督建设的规律和特征，并且作出了一系列符合实际的规定和要求，使党内监督制度得以完善，丰富发展了党内监督基本内容，是新时期推进全面从严治党重要制度保障。

第三，理顺纪检监督机构的领导体制，积极探索科学合理的监督机构设置。党内监督制度的主体核心是各级纪委，各级纪委职能的充分发挥有助于党内监督建设。从现阶段具体情况分析，党的各级纪委职能作用发挥受到了体制等各种因素的制约。党的十二大党章明确规定，党内监督机构实行双重领导体制，一方要接受同级党委领导，另一方面还要接受上级纪委的领导。这样的体制构架，加强了党对监督机构的领导，又实现了其相对独立的一面。应当肯定，这种领导体制在监督实践中确实发挥了重大作用，有其合理积极的一面，并且在实践中取得了成效。但是，它在实际运行过程中也暴露出比较明显不足，比如监督机构独立性不够，监督机构权威性不强，同时弱化了对权力的制约，尤其是对同级党委权力的制约和监督。各级纪委既是同级党委的被领导者，又是同级党委的监督者，从实际看，这种监督体制存在着弊端，特别是当纪检部门在处理一些重大问题与党委意见不一致时，这种弊端更加突出。这就难以实现对同级党委领导班子及其成员有效监督和制约。因此，从监督权力逻辑关系进行研判，上级纪委对下级党委和纪委的监督尤为重要。习近平明确指出：“深化党的纪律检查体制改革，加强制度创新，强化上级纪委对下级党委和纪委的监督，推动纪委双重领导体制落到实处。”[6]应当研究科学设置纪检机构的领导机构，在实践中积极探索尝试建立与同级党委平行的党内监督机构，保证纪检机构监督的独立性和权威性，明确同级党委和纪委是监督与被监督的关系，在党风廉政建设中明确党委的主体责任、纪委的监督责任。十八届中央纪委三次全会提出，坚持改革创新的原则持续推进党风廉政建设，积极改革党的监督机构及其体制，要努力通过构筑科学有效的体制机制，实现党内的权力制约和监督，进而实现各级纪委监督权的相对独立性和权威性。当前加强党内监督建设，就要严格依照新修订的《中国共产党党内监督条例》具体要求，进一步在党内监督建设中优化体制、健全制度、完善程序、提高效率，不断增强党内监督制度建设的实效性。

第四，着力推进党内巡视制度建设，实现巡视监督常态化。巡视制度是新时期党内监督和全面从严治党的重要举措，实行中央和省、市两級巡视制度，是中国共产党在新的历史条件下探索权力有效制约，实现全面从严治党的重大战略工程。新时期以来，为加强党内监督建设，党将巡视制度纳入党内监督制度建设范畴。1996年3月，中央纪委下发了《关于建立巡视制度的试行办法》，2003年中共中央正式颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》，将党内巡视制度作为党内监督的重要制度之一。2009年中共中央政治局审议通过了《中国共产党巡视工作条例（试行）》，这对于完善巡视制度，规范巡视工作，加强党内监督具有重要作用。巡视工作的直接对象是下一级领导班子特别是主要负责人，有利于解决对“一把手”监督普遍薄弱的问题，填补了监督制度的一项空白。巡视工作也产生了较好的预防腐败效果，巡视制度对党政领导班子具有较大的威慑力，一般干部群众大多持欢迎态度，巡视所到地方一些不良风气有所遏制，巡视的威慑力和纪检监察机关及时的措施，对预防腐败产生了积极效果。但是，党内巡视制度也存在需要完善和改进的方面。例如，巡视机构设置临时性、巡视人员配备单一、巡视成果运用缺乏强制性。针对当前存在的问题，新出台的《中国共产党党内监督条例》强化了党内巡视制度建设，明确了巡视是党内监督的重要方式，要求从中央到地方再到基层都要建立健全巡视制度，使全面从严治党做到全覆盖。新时期要严格按照《中国共产党党内监督条例》的具体要求，在实践中着力强化巡视机构的权威功能，彰显巡视监督的震慑威力，进一步完善巡视体制机制，使党内巡视制度更加常态化、规范化、科学化，不断增强党内监督的效能。

参考文献：

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[10]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社，人民出版社，2016∶118.

[11]习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话[N].人民日报，2014-10-09（01）.endprint