基于公共政策执行过程模型的“限塑令”执行影响因素分析

摘 要 为了减少白色环境污染，2008年国务院出台政策，在全国范围内实行了“限塑令”。政策实行至今9年，取得了一定的成果，但是在执行力度和效果上仍未能达到政策制定的预期目标。究其原因，主要在于政策执行过程中的影响因素较多。因此，本文将运用T·史密斯的公共政策执行过程模型理论，对影响“限塑令”政策执行的因素进行具体分析，并提出完善建议。

关键词 政策执行 限塑令 过程模型

作者简介：倪娜，西北大学公共管理学院。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.261

一、T·史密斯的政策执行过程模型理论

公共政策执行是公共政策系统中与政策制定、政策评估、政策终结等并行的重要环节之一，是在公共政策制定出台之后，正式在社会实践中操作的阶段。在政策的执行过程中，会出现很多主观或客观的因素，使得政策不能达到预期的目标，出现方向偏离或效果打折扣的现象。因此，学者们从不同的角度归纳出多种影响政策执行因素的模型，用于解析和提高公共政策内容的执行能力。其中，最先提出影响政策执行因素及模型的是T·史密斯，其代表理论为政策执行过程模型。

T·史密斯认为，影响政策执行的重要因素有：理想化的政策、执行机构、目标群体和环境因素。理想化的政策即政策的目标、内容和规定的可行性和可操作性符合实际；执行机构即负责政策执行的单位的特性；目标群体即受政策指导或影响的对象的特性；环境因素即文化、社会经济与政策环境的影响。这四方面影响因素在政策执行过程中都是需要加以分析的。

人们普遍认为，制定好“理想化的政策”是最重要的阶段，政策执行只是照章办事，不会出问题，因此忽略了政策执行分析中的其他三个因素的影响。而事实上，公共政策在执行过程中，由于各种因素的影响，经常会偏离预期的理想化状态，出现各种问题。

本文以“限塑令”政策的执行为例，基于政策执行过程模型理论分析公共政策执行过程中影响政策成败的四因素，并以此为基础提出相应的改善建议。

二、“限塑令”政策背景及执行情况

随着社会的高速发展，塑料购物袋的使用在人们的日常生活中随处可见，为消费者提供了很大的方便，但是由于不当的使用及处置，也造成了严重的环境污染。2007年12月31日，国务院下发了《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，即我们所说的“限塑令”。通知规定“从2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋” ；“自2008年6月1日起，在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋” 。

政策出台后，在全国各地相关管理部门的监督管理下，市场上塑料袋的流通状况明显改善，对消费者和商家的日常销售和使用塑料袋有了很大的影响。但是随着政策执行至9年后的今日，在大多数公众场合中，塑料袋似乎卷土重来，各式各样的袋子随处可见，显而易见，“限塑令”的执行过程中出现了问题，以至于并未达到政策制定时预期的效果。

三、“限塑令”政策执行的影响因素分析

“限塑令”政策执行过程当中所呈现的问题，除了在制定政策的阶段理解有误以外，还应该是由多方面因素影响造成的。根据T·史密斯的政策执行过程模型进行分析，影响“限塑令”实施的重要因素具体如下：

（一）理想化政策因素

政策在制定过程中要达到“理想化”的程度，首先要确保即将制定的政策预期目标符合实际，制定的内容合理化，相关规定的要求明确可行，操作性强。通过这一点来分析，首先，“限塑令”的政策目标是减少污染，保持社会与生态的平衡，坚持可持续发展，该政策的目标符合我国实际发展要求。其次，该政策的核心内容——禁止0.025的塑料袋和有偿使用——也是经过论证，较为合理的。然而，在具体规定和要求方面，“限塑令”政策的规定只是禁止了塑料袋的一个型号，并对其他类型的袋子提出了有偿的要求，却没有明确的针对范围和详细的衡量标准，在实践中的操作性不强，严重影响了政策的实际执行力度。

（二）执行机构因素

政策的执行机构是负责政策执行的政府机关或单位，是政策执行的主体，首先必须对主体范围有明确的指定，其次要规定其执行责任。但是从“限塑令”的《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》原文中可以看出，文件的发文对象是“各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构”，在文件中对各相关单位的职责要求规定为“地方各级人民政府负责本地区限产限售限用塑料购物袋工作，要高度重视，加强领导，周密部署，精心组织各职能部门制订具体办法并抓好落实。发展改革、商务、质检、工商等部门要各司其职、各负其责，通力协作、密切配合，确保各项限产限售限用措施落实到位。” 对于政策执行的主要主体和协助主体未明确规定，每个相关部门的职责也大多使用“尽快”、“尽力”、“加大力度”、“加强管理”等词汇，缺少明确的权责分工，执行部门很难确认核心执行单位是谁，也不能确定需要和哪个部门进行配合，导致政策不能有效执行。

（三）目标群体因素

目标群体是指公共政策作用和影响的对象。作为“限塑令”政策，其目标群體就是所有使用塑料袋的消费者以及生产或销售使用塑料袋的商家。不同消费者和商家个人的素质高低和环保理念的不同，对“限塑令”政策的执行也具有很大的影响。比如，塑料袋生产商家在实际利益的驱动、且没有明确处罚后果的前提下，很有可能继续生产或加大其他型号塑料袋的生产；消费者没有环保理念，认为花不到五角钱为自己带来方便没有什么不对，并不认为自己使用塑料袋会给社会带来危害；类似各种原因，都会影响政策执行的效果。

（四）环境因素

环境因素是影响政策执行的，文化方面、社会方面、政治方面或经济方面的环境，是政策执行的外部因素。“限塑令”政策在执行过程中对群众的日常生活来说带来的更多的是不便，因此政策缺乏民众的响应，这体现了社会环境因素的消极影响。同时，“限塑令”在执行和监督方面都没有明确的规定，也并没有得到相关执行部门在思想上的重视，导致政策执行多年都未达到理想的效果，这是政治环境方面的缺失。

因此，基于以上政策执行过程模型相关因素的影响，“限塑令”在实际执行过程中并没有取得预期的成果。

四、完善“限塑令”政策执行的建议

对于“限塑令”政策执行过程中的问题，我认为可以从以下几个方面进行完善：

（一）加大宣传，改变公民观念

政府应该对“限塑令”的政策加大宣传力度，使广大的人民群众和各级政府从思想上更加重视，切实认识到塑料袋导致的“白色污染”对人的身体和对社会的危害，从根本观念上改变，树立环保意识，不要为了一时之需影响长远的利益，从源头减少杜绝塑料袋的使用。

（二）落实责任，加强部门合作

应细化“限塑令”政策的相关规定，明确政策的主要执行部门和协作部门，提高政府执行部门的思想重视水平，确定政府相关部门的职责划分，落实工作权责。同时，加强核心责任部门和辅助责任部门的合作机制，从合法、合理的角度规范行为，做到有效执行。

（三）加强监管，提高执行效果

除了确定政策执行的主体和职责以外，还应该加大监督的力度。明确规定政策执行的监督部门以及相关职责，同时成立社会监督机构。通过政府部门与社会组织的写作监督，对“限塑令”的政策执行过程进行监管，从外部强制进行影响，提高政策执行的效果。

注释：

国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知.http：//baike.so.com/doc/5567624-5782770.html.

参考文献：

[1]杨笑荷、丁芳.关于“限塑令”政策执行状况的影响因素研究.中国管理信息化.2012（11）.

[2]卓莉.基于史密斯模型的“限塑令”政策执行现状分析.今日中国论坛.2013（11）.

[3]蒲庆.“限塑令”执行偏差的表现及原因分析.商.2016（16）.

[4]雷诗情、李志磊、贺梦肖.“限塑令”的失灵及其矫治——至于公共政策的执行.商.2015（29）.endprint