推进农村土地综合整治工作的几点思考

□ 湖州市国土资源局吴兴区分局 王 勇

推进农村土地综合整治工作的几点思考

□ 湖州市国土资源局吴兴区分局 王 勇

党的十九大提出了实施乡村振兴战略，明确按照产业兴旺，生态宜居，乡风文明，治理有效，生活富裕的总要求治理乡村，通过构建现代农业产业体系，生产体系，经营体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。随着经济社会的发展，可以利用的资源空间越来越有限，在向上申请建设用地计划越来越少，经济发展资源需求越来越大的大环境下，只有走农村土地综合整治的道路，把规划区外各类存量建设用地资源复垦成耕地资源，通过推动农整项目的实施直接取得建设用地指标、耕地占补平衡指标，验收合格通过上图调整后取得规划空间指标、以及省厅“增量撬动存量”的政策取得奖励指标，才能保障经济社会的可持续发展。

一、开展农村土地综合整治以来取得的成效

按照“用地集约、资源共享、设施配套、民生改善”的要求，对农村土地实施“田、水、路、林、村”综合整治，湖州市吴兴区全区项目自实施以来，各项工作有序推进，取得了积极成效。

1.体现了农民利益

在项目酝酿过程中，充分听取农民意见，尊重农民意愿；在项目决策过程中，始终以建设新农村为目的；在项目实施过程中，坚持明晰产权，保障农民合法权益，切实维护农民权益。通过实施农村土地综合整治，农民自愿将整治后的承包地流转给农业经营企业，每亩每年可获得800斤稻谷收益（也可根据国家粮食指导价折现），并且农业企业优先安排当地富余劳动力务工，农民既拿租金、又拿工钱，综合收益大幅高于自行耕种收入。另外，农民全程参与管理和监督农村土地综合整治项目，还推动了农村民主建设，更好地保证农民依法行使自治权。

2.增加了耕地面积

自开展农村土地综合整治项目的以来，吴兴区努力安排新农村建设，腾空旧村庄，复垦新增耕地5940亩，通过大规模实施农村土地综合整治建设，确保耕地占补平衡，农业基础设施条件得到有效改善，项目区呈现出“田成块、林成网、旱能灌、涝能排”的良好效果。

3.节约了建设成本

通过实行“统一规划、统一建设、统一配套”，做到“一次规划、一次搬迁、一次建设、一次安置”，并按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各计其功”原则，整合村庄整治、农房改造、现代农业园区建设、万里清水河道、农村联网公路等建设资金投入，从而改变了以往分散、零星的建设方式，打破传统村庄区域概念，有效避免了“反复拆建、反复赔偿，资源浪费、成本攀高”的状况，提高了政府公共财政投入和公共服务的效率，节约了建设成本。

4.发展了特色产业

从八里店南片土地综合整治项目来看，通过土地流转，集中规模经营，探索形成了“玉米—湖羊”“稻—鳖共养”“瓜果立体种植”等新型农作模式，培育了“金农瓜果”“野田富硒米”等一批“千斤粮”“万元钱”生态高效模式。同时，加快培育了紫金桥特色商贸居住、移沿山休闲观光农业、尹家圩经编织造加工等“一村一业”特色品牌，营造了“家家有物业、人人有技能、个个有工作”的增收环境，区域内农村劳动力转移率高达85.2%，其中农业园区吸纳劳动力占4.1%，发展家庭工业转移劳动力占32.4%，转移到二三产业就业劳动力占48.7%。

5.改善了农居环境

通过农村土地综合整治，全面推进村庄旧房改造、农民新居、基础设施和公共服务配套设施建设，推动农户相对集中居住，有效改善了农业基础设施环境、村庄内生态环境、农民居住环境。全区将新建新农村总建筑面积达192万平方米，建成优美生态环境、优秀民俗文化、完备公共服务于一体的中心村。

二、推进农村土地综合整治工作要把握的几个方面

1.主体有积极性、农民有需求是推动农整工作的前提

农整项目是一项涵盖拆迁、安置、复垦、后期监管等工作的复杂工程，乡镇作为实施主体必须充分认识农整工作的重要性，才有持续推进的动力，在目前形势下，必须统一乡镇一班人的思想，把农整工作作为乡镇可持续发展战略来抓，当作一项政治任务来抓。要充分尊重农民的意愿，提高村级集体组织的积极性，发挥村一级工作的作用，在项目可行性分析前要广泛征求农民意见，把拟实施的项目方案、农房搬迁补偿安置政策和方案、安置新村选址、土地权属调整方案等事项及时公布于众，听取意见和建议。乡镇主体在项目申报时要严格落实上级相关配套政策及资金补助政策，做好项目资金测算与保障，只有把各方的积极性都调动起来，农整工作才有生命力。

2.科学立项、量体裁衣是推进农整工作的根本要求

由于农村土地综合整治工作涉及搬迁、安置、拆旧、复垦，工作容量大，技术要求高，项目建设周期长，要充分考虑政策因素，不盲目贪图求大，量力而为，合理控制项目规模，做到安置地块精心选址，挂钩指标精准投放，保障资金自求平衡，安置用房及时配套。在本轮农整项目实施过程中发现个别项目前期规划不合理，包装过大，实施困难，如埭溪镇农村土地综合整治项目（1859亩）、八里店镇南部片区农村土地综合整治项目（1521亩），项目过大，实施期限多次延期，造成不良影响。

3.与新农村建设结合起来是推进农整工作的动力所在

不能就农整而农整，乡村治理是个系统，农整工作是治理乡村的一个手段，千万不能把农整工作脱离出来。乡镇作为农村土地综合整治项目的实施主体，需要摸清家底，调查区域范围内零、散、乱的宅基地，特别是空心村、废弃机组及工矿用地等存量低效建设用地，按乡村振兴战略，新农村建设要求，根据乡镇土地利用总体规划、城镇建设规划、美丽乡村规划，结合农村建设实际、农村住房改造、工业平台拓展、矿地利用等工作，综合制定方案，科学实施。乡镇要按照需要合理排定复垦地块，做到早谋划、早启动、早复垦。推动农整工作是城镇有机更新的一种手段，利用好农整这项政策，将会起到事半功倍的作用。

▲ 道场乡复垦开发推进中

4.挂钩指标的精准高效使用是推进农整工作的基本手段

农整挂钩指标必须用于经营性用地，最大化产生指标效益助推项目实施。在吴兴区近几年农整项目立项过程中，农整指标挂钩属于粗放型，很多指标用于工业用地，指标效益低下，致使项目资金不足推进难。如八里店镇南部片区农整项目挂钩工业用地335亩（出让按20万/亩计）约为0.7亿元，而拆迁、安置、复垦成本（约100万/亩计）约为3.35亿元，仅此一项，作为乡镇政府财政要倒贴2.65亿元。因此，上半年区政府出台政策明确要求将农整指标精准挂钩于经营性用地，确保指标挂钩效益最大化，再从经营性用地出让金中提计适当比例的资金用来加大对农整项目的补助力度，推进农整项目实施，形成良性循环。

5.资金的规范化精细化管理是推进农整工作的有效保障

资金作为农整项目实施过程中的第一要素保障，必须要在农整项目立项前做好资金测算方案，明确项目资金来源和项目资金支出，确保项目资金基本平衡，否则将影响农整项目持续推进。另一方面资金管理要规范和精打细算，尽量节约成本和多渠道拓展来源。在近几年项目实施中也有好的做法可以借鉴，如八里店镇南片出台了“4个90%以上”标准，即：群众意愿达到90%以上、模拟安置达到90%以上、安置协议签定达到90%以上、股权式协议签定达到90%以上，达到标准才能实施拆迁复垦，极大减轻了群众搬迁难度；推出“房票”机制，节约政府安置房建设资金5亿元，不仅缓解了财政压力，也使群众真正得到了实惠。如埭溪镇采用农户自建预交保证金并先行拆除老房的办法，加快农户腾空搬迁；对建新复垦项目实行表土剥离，提高了新增耕地的质量，也从表土剥离项目补助政策拓展了资金补助渠道。

6.保证新造耕地质量是推进农整工作的目标任务

农整项目的复后监管必须建立长效机制，落实专项管护资金，保证农用的性质，不断提高耕地质量。本着“谁受益、谁使用、谁管理”的原则，将管理费用纳入工程成本，积极拓展管护资金来源渠道，杜绝重建轻管、只用不护的现象。本乡镇政府应制订管护政策，落实好管护和维修经费，把管护经费按时发放到管护人，确保复垦项目能够持续高效发挥作用，坚决杜绝复后抛荒、变更用途等现象。