地方财政专户管理与现状

地方财政专户管理与现状

文晶

财政专户产生是伴随着预算外资金的产生而存在的，其设立最早可追溯至建国之初，历经多次演变后，其功能也由是在特定的年代为了规范政府财政资金的管理转变为各级政府用于核算各级财政部门具有专门用途的资金。为了使得这部分游离在预算以外的各种财政性资金所形成的各项收支，并作为预算资金的有效补充，财政部门在当地商业银行及其他金融机构开设了专门的资金账户。随着财政部门对这种专用的财政资金专款专用的认真执行，较好地促进了金融机构服务地方经济建设。但伴随着国库集中支付制度改革的深化发展，眼下财政专户管理所存在的问题却逐渐暴露出来，其专户数量庞大，多而杂且监管难以到位，特别是涉及案件给政府公信力造成巨大的社会负面影响。2014年-2015年，总行在全国范围内组织开展财政专户摸底调研工作，使得地方央行加强对财政专户的监管力度，监管效果有所改善。本文以基层央行国库的视角来探讨财政专户的规范对当地经济的影响，提出发展建议。

一、地方财政专户现状

(一)地方财政专户的规模与资金来源

目前，某市各级财政机关均在当地商业银行开立了财政专户，从账户规模上看市、区、县级财政部门开立在国有商业银行占半数之多，余下账户均设立在股份制商业银行与地方性法人商业银行、农村信用社、政策性银行等；从账户资金余额上看，地方性法人商业银行在最近几年的摸底调研中存在逐年增加的现象，各家商业银行机构的专户其年终余额较大；从账户的分类上看，地方财政专户由基建类专户、社保类专户、涉农补助类专户、粮食直补专户、非税收入汇缴结算专户、教育类专户、支付改革类专户及其他类专户构成。

财政专户的资金主要来源于各级基层国库所拨付的专项资金。包括中央特设的对贫困地区农村九年义务教育支出专项返还，地方与中央承担的部分专项资金，地市级配套专项资金，如：城乡低保、住房保障、医疗救助、社保资金等专款配套资金。其次，中央和省级政府对地方的财政转移支付资金，如基础设施建设与维修、为特定政策的专项转移支付、体制补助、税收返还等专款配套资金。第三，地方政府各职能部门对口的由上级主管部门直接下拨的专项资金，如粮食、农业、林业、水专项补贴资金，企业改制配套资金、扶贫资金、民政部门救助等一些专款等配套资金。

(二)地方财政专户存在的利弊

财政专户的首要功能便是用于将特定的专项资金纳入到专户的管理中来用于保障专款专用，防止个人或部门挤占挪用。由于政府的财政性资金与生俱来的特殊性，如在地方并未设立国库的乡镇，需要通过财政专户对财政资金进行统筹管理，在当前基层国库未设点的情况下，具有一定得积极效果。其次，在国库单一账户体制下，基层国库的所提供的金融服务难以满足财政部门对资金使用的需要，如部分欠发达地区，人民银行所经理的国库在集中收付的操作和管理上的不足，难以满足财政资金的使用效率，需借助商业银行发达的系统与网络处理大量的收支信息，因而财政专户的存在有其客观需求。

另外，财政专户的产生也带来一定的弊端。一是财政专户开立较随意，监管难以到位。以某市为例，各级财政机关在商业银行开立专户基数大、金额多，各商业银行竞相追逐营销财政部门作为重要优质客户。二是大量国库资金存入商业银行，使得商业银行变为资金的蓄水池，演变为“第二国库”，对国家宏观调控和货币政策运行存在干扰。三是当前对财政专户监管制度存在真空，使得国库难以有效集中管理预算资金，地方政府与财政部门在商业银行存取财政资金的同时也透过市场公开发行大规模的债券，这种做法既损害政府的公众形象，又增加宏观经济运行的成本。

(三)地方财政专户的监管的必然性

随着《新预算法》的实行，财税体制的深化改革与发展，国库单一账户的建立，各级地方政府财政部门的财政专户裁撤与合并，财政专户必然会纳入到国库单一账户中进行核算与规范化管理，这是适应国库集中收付制度改革即实行“收支两条线”管理的趋势发展。

二、 地方财政专户监管存在的问题

(一)制度缺失，职能权责不明，基层国库难以有效监督。一是按照目前专户资金核算类型划分，目前地方财政专户的开设包括专项支出、社保基金、非税收入等专用账户，依照相关开户规定，其专户的开设需经国务院及财政部正式文件为依据。但按照《人民币结算账户管理办法》未明确基层国库在财政专户开设的过程中应发挥的审核作用，而《中华人民共和国国家金库条例》与《中华人民共和国国家金库条例实施细则》中虽有提及央行国库部门对财政存款开户与使用情况监督的相关内容，但表述过于笼统使得实际运用中可操作性较差。由以上种种缺陷造成基层国库难以对财政专户进行有效的监控与管理。二是人民银行与财政部门在各自的制度规定与文件依据对财政专户的认定与管理界限权责不明，无统一标准，且人民银行与财政部门不存在相互制约机制，导致财政专户的数量可控性存在失控的现象。

(二)国库单一账户建设不完善，专户资金大量游离于商业银行，影响央行货币政策效果。以非税收入财政专户为例，透过每年一次对商业银行开展的辖内国库经收业务执法检查，目前大量的各级财政非税收入难以按要求实现直缴入库，非税收入汇缴结算资金沉淀于商业银行上，游离于人民银行国库监管之外。在检查过程中发现，仅在2015年年末就有大量的非税收入资金滞留在商业银行财政专户，商业银行作为财政性资金的“蓄水池”使得预算收入失去应有的完整性，降低了财政性资金使用效率，这在一定程度上增加人民银行基础货币投放的供应量，削弱了实体经济下央行执行货币信贷政策效果。

(三)地方政府的“人文政治”，促使大量财政资金流向地方性商业银行。目前，各级地方政府为了响应中央提出的“金融扶贫”政策，支持当地经济建设，都在积极地扩大地方性金融机构对地方信贷资金投入程度。为此，在国有商业银行财政专户没有撤销的情况下，将大部分资金转移到地方性商业银行，这在一定程度上增加了财政专户的数量。而某些商业银行在以营利为目的下进行的“存款”营销，为了财政部门这种优质客户不惜违反缴存存款制度，使得财政资金滞留情况较为严重，这种以不正当手段参与金融市场竞争，既扰乱了正常的金融市场秩序，又增加了一定的国库资金风险程度。这种造成大量国库资金在国库体系外游离，容易不法分子提供可乘之机，滋生贪污腐败廉政风险，妨碍国家财经法规的正常执行。

三、加强和规范地方财政专户监管的措施建议

(一)制度先行，完善基层国库对财政专户监管的制度需求。依托《新预算法》的出台，按照人民银行依法经理国库的原则，建议财政部应出台覆盖全国涵盖对财政专户的账户设置、资金收付、会计核算、对账制度、内控管理、代理行选择等一系列统一标准规范的制度体系，明确继续保留财政专户的范围，且对财政专项资金来源范围予以公布，对超范围资金来源的财政专户一律禁止开设。其次，人民银行内部如支付结算部门应出台规范财政专户管理办法，对其专户进行精准定义，加强对代理行开设财政性资金专户审批力度，提升监管执行能力。

(二)继续完善国库单一账户体系建设。一是在配合财政部门开展的清理整顿财政专户工作的基础上，基层国库部门应加强对财政专户分账核算资金的清查工作。对无法有效提供财政部文件依据证明的一律禁止在财政专户中分账核算；对裁撤合并的专户限期规定其缴入国库或支付完毕；对于符合国家相关规定的财政专户，加强对资金核算与月度、年度对账工作，确保财政资金安全。二是增强部门之间协作能力，增强对财政专户资金监管。从全局出发，基层央行与地方财政部门加强沟通，摒弃部门利益共同组织开展财政专户清理活动，对不合规的财政专户应予以取缔，同时建立其信息共享机制，对财政专户信息共享，控制其资金拨付核算在应有年度预算内，联合基层央行内会计、支付部门加强对财政专户的事前监督、事中控制、事后核查，透过内外结合以上方式强化对代理行开设的财政专户全程监管。

(三)提升基层国库服务能力，诱使财政专户资金回流国库。随着国库“3T”系统逐步完善，功能强化，国库业务电子化处理水平日渐提升，使得基层国库服务能力有了进一步的加强。基层国库部门应结合地方实际，充分发挥国库电子化系统与地方横联系统的优势，改进业务处理流程，提升业务处理效率，引导政府财政资金通过国库集中收付系统进行账户处理与会计核算。

(中国人民银行益阳市中心支行，湖南 益阳 413000)