非正式制度因素影响下的利益冲突治理制度变迁分析

张存达

(大连理工大学 马克思主义学院， 辽宁 大连 116024)

非正式制度因素影响下的利益冲突治理制度变迁分析

张存达

(大连理工大学 马克思主义学院， 辽宁 大连 116024)

非正式制度是影响公职人员利益冲突治理制度变迁不可忽略的重要内生动力。作为制度内核的非正式制度价值观念、文化传统、伦理道德和习惯习俗等关键因素，影响和决定着现行颁布实施的利益冲突治理正式制度能否得到内在价值观念认同、政治生态文化支持、伦理道德自觉接受以及廉洁行为习惯遵循等。因此，推进非正式制度影响下公职人员利益冲突治理制度变迁，既要培育各类积极的非正式制度因素，以充分发挥其激励引导现行制度变革创新的诱致性制度变迁功能；还要通过渐进式变迁方式，实现非正式制度增量与正式制度存量的整体协调推进；最终通过非正式制度与正式制度有机结合、协调变迁与匹配支持，形成相容耦合推进利益冲突治理进程的制度约束合力，提升公职人员利益冲突治理实效。

非正式制度；公职人员；利益冲突治理；制度变迁

一、利益冲突治理制度变迁中不可忽略的非正式制度因素

在利益博弈与价值多元的社会转型期，公职人员权力行使过程中自身私人利益与其职责所代表的公共利益之间矛盾对立的利益冲突“情境”或“行为”仍频频发生，成为引发腐败、信任危机和政治分裂的重要源头。对此，我国早在2009年党的十七届四中全会上就提出“建立健全防止利益冲突制度”任务；党的十八大报告再次强调要“健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败”；2014年中共十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议进一步重申，要“加强廉政风险防控机制建设，建立健全防止利益冲突制度”。截至目前，党中央和国务院逐步出台并推动实施了系列有关财产申报、重大事项报告、离职后行为限制等利益冲突防治制度近200项，且力度仍在不断加大，如日前又新颁布《关于规范公务员辞去公职后从业行为的意见》等。可见，推进有关公职人员利益冲突治理的制度变迁进程，已成为落实“四个全面”战略，提升制度反腐实效及治国理政能力的应然之义和必然要求。

但从党的十八大后中纪委巡视组屡屡晒出的“问题清单”及实际情况来看，利益冲突现象滋长蔓延的势头仍未得到有效遏制，仍呈现出易发、高发态势，给新时期我国反腐倡廉建设带来新的严峻挑战。不少公职人员作为理性经济人个体很难自觉剥离与高度集权制度结构相适应的“官本位”思维模式和人治观念，往往没有设计和制定符合实际需求的新制度的强烈意愿和偏好，出现制度出台切入时机不准、实施后续动力不强等问题，处于一种“制度僵滞”的低效率或无效率锁定状态。另外，我国以关系人情为主要交往方式、以利益交换为基础的“潜规则”等腐朽文化依然盛行，形成公私不分、以权谋私的思维方式和行为习惯，这样保障制度运行所必须的诚信、廉洁、守法的廉政生态文化也未适时成长起来。由此导致现行利益冲突治理正式制度缺乏公职人员内在价值观念的接受和认可，出现了正式制度与非正式制度变迁的非耦合甚至冲突现象，导致制度面临巨大实施成本，执行软弱乏力，难以实现利益冲突制度治理绩效的预期水平的情况。

然而，当前学界有关利益冲突治理制度变迁研究，更多强调政府外部推动作用的强制性制度变迁来实现利益冲突治理。例如Adrew Stark*Andrew Stark，“Public Sector Conflict of Interest at the Federal Level in Canada and the U.S.: Differences in Understanding and Approach”，Public Administration Review，No.5，1992，pp.427-437.、公婷和任建明*公婷，任建明：《利益冲突管理的理论与实践》，《中国行政管理》2012年第10期，第96-100页。等从法学视角，认为应结合我国利益冲突治理制度变迁趋势与问题，加快制定包括规定、申报、公开、监督和问责等要素的法规制度体系，并对现有制度进行重构，使其更加系统化和科学化。还有如庄德水*庄德水：《利益冲突研究：理论路径、政策视界与廉政分析》，《学习与实践》2010年第1期，第76页。和肖俊奇*肖俊奇：《公职人员利益冲突及其管理策略》，《中国行政管理》2011年第2期，第69页。等从政治学视角，主张建立起包括监督制约和严刑惩治等配套机制，提高制度体系的执行效力。而新制度主义学派诺斯认为“即使在最发达的经济体系中，正式规则也只是构成决定着人们选择的种种约束的总体中的一小部分(尽管是重要的一部分)，如果我们稍加思索，就会发现，非正式约束是无处不在的。”且认为制度的创立、变更、发展等变迁是在一定历史文化环境中各自行动、互动博弈所形成的自发演化结果。意识形态、价值观念、文化传统、伦理道德、习惯习俗和宗教信仰等非正式制度因素构成了影响制度变迁的重要变量*道格拉斯·C·诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海：格致出版社2008年版，第36页。。其中，威廉姆森*Williamson C R，Mathers R L，“Economic Freedom, Culture, and Growth”，Public Choice，Vol.148，No.3-4，2011，pp.313-335.和诺斯*North D C，“Institutions, Ideology, and Economic Performance”，Cato Journal，Vol.11，No.3，1992，pp.477-488.等学者从经济学视角，强调意识形态、文化、道德和习俗等非正式制度要素是影响经济交易和生产成本、塑造经济表现的重要因素，可以克服搭便车等机会主义行为，节约信息交易费用，减少强制执行和实施法律制度的成本。马奇和奥尔森*詹姆斯·G·马奇，约翰·P·奥尔森：《重新发现制度：政治的组织基础》，张伟译，上海：三联书店出版社1984年版，第118页。、盖伊·彼得斯*B.盖伊·彼得斯：《政治科学中的制度理论：“新制度主义”》，王向民，段红伟译，上海：上海世纪出版集团2011年版，第36页。等学者则从政治学视角，强调认知结构、文化秩序、信念体系等非正式制度因素为个体行为提供了“适宜逻辑”，引导和规定着个体哪些行为适合制度要求，哪些行为不适合，是制度变迁的重要内生动力。斯蒂格利茨*Stiglitz J E，“Formal and Informal Institutions”，Washington:World Bank Inst，2000，p.58.等学者还从社会学视角，强调没有组织形态的规范、象征符号、社会资本等非正式制度因素对个人性格、偏好以及行为方式的影响和塑造。

同样，政治实践过程中的公职人员利益冲突治理应当是为约束各种利益冲突行为而制定或形成的一套行为规则框架和制度安排的总和。具体来说，它既包含有关利益许可、财产申报、资产处理、离职限制、公务回避等系列正式制度安排；还包括价值观念、文化传统、伦理道德以及习惯习俗等系列非正式制度安排，两者相互补充、相互支持，协同发挥各自的约束功能和效用。然而，当前我国从非正式制度视角研究利益冲突治理的制度变迁，仅有少数学者如陈锋*陈锋：《防止利益冲突制度建设的文化诉求》，《廉政文化研究》2012年第3期，第7-10页。等认为廉政文化是普遍的内在约束，是对防止利益冲突制度发挥预防腐败作用的免疫和强生；世界经济合作与发展组织(OECD)*OECD，“Conflict of Interest and Asset Disclosure”，Paris: OECD Factbook，2014，p.45.等认为要通过树立正确的行政权力观、培育行政良心与道德责任以及营造社会舆论等方式来形成防止利益冲突制度实施的道德氛围等，且大都是较宽泛、零散地强调文化和道德要素的作用。对于非正式制度影响或推进制度变迁作用的系统综合研究还不充分，不利于形成制度合力真正推动正式制度有效执行与运转。基于此，本文转向利益冲突治理制度系统内的另一重要因素非正式制度，重点考量和剖析在长期社会实践交往过程中无意识、渐进演化形成、世代相袭且具有持久生命力的价值观念、文化传统、伦理道德和习惯习俗等非正式制度因素(因一般意义上意识形态因素是我国公职人员尤其是党员干部必须强制遵循和贯彻的一种“硬性”约束，且不得信仰宗教，故本文不作详细讨论)，对公职人员利益冲突治理制度变迁的具体制度功能与作用机理，并提出非正式制度因素影响下促进利益冲突治理制度变迁有效路径，以期进一步扎紧防治利益冲突制度笼子，从源头上提升制度反腐实际成效。

二、非正式制度价值观念因素对利益冲突治理制度变迁的影响

价值观念是非正式制度的重要组成部分，是反映社会深层结构的观念体系，因能引导公众对现存制度的价值认同和内心拥护，成为正式制度有效发挥作用的内控基础和支柱。影响利益冲突治理制度变迁的非正式制度价值观念因素，主要指公职人员在行政过程中面对私人利益和公共利益之间的冲突与矛盾时，引导、规范和调节其行为倾向与选择结果的意识观念和认知判断。现实政治实践中，由于公职人员自身具有公共与私人双重角色属性，因而会在此基础上形成调节利益冲突行为选择的宏观层次社会价值取向、中观层次集体价值取向以及微观层次个人价值取向。其中，社会取向价值观可以引导公职人员树立立党为公、执政为民的权力观，将党和国家与社会对其期望转化为自觉坚守行政道德的情操，在利益冲突中做出优先维护公共利益的倾向和行为选择。而集体取向价值观会指引公职人员推崇集体合作，不因部门小团体利益、亲友利益而轻易牺牲社会整体与集体的利益，形成强烈维护公共利益的社会责任感，兑现为人民服务和为人民谋利承诺。另外，公职人员个人取向价值观将通过自我利益得失判断，及其对利益预期收益与成本的衡量，来约束其自身利益追求的内在动机、思想和行为。总之，公职人员正确维护公共利益价值观念一旦形成，将作用于其思想意识层面，从而外化为积极制定和出台、自觉接受并认可利益冲突治理中正式制度的行为，其具体制度功能与影响机理主要体现在：

一方面，价值观念规定了利益冲突治理中公职人员制度建构的供给偏好。新制度主义学家哈耶克认为, 观念对人的行为引导是决定制度演进方向的一种基本力量，诺斯也认为人的价值观念或意识形态偏好的变化，是导致制度变迁的重要原因*伍装：《非正式制度论》，上海：上海财经大学出版社2011年版，第35页。。因此，虽然说现实中，决定一个国家利益冲突治理成效的关键因素，在于是否具备健全和完善的法规制度体系，但这又往往取决于制度建构的主体公职人员出台廉政制度供给的意识偏好。如果负责制度制定与政策出台的公职人员具有热爱社会主义事业的价值取向、为广大人民群众谋利益的集体价值观念以及清正廉洁的个人价值观念，那么将确保不会偏离客观公平公正、社会清廉效益的方向，会围绕公众呼吁与社会需求，积极推动各项有利于我国公职人员利益冲突治理的政策法规制度出台。因而，价值观念的更新变革是制度建构的前提，同时，价值观念取向及其存在状态也是加速或延缓制度发展和演进的重要保证。假若忽视公职人员制度观念意识的更新与培育，将不利于和阻碍实现国家利益冲突治理现代化目标的实现。

另一方面，价值观念还是公职人员制度认同意识形成的思想基础。制度认同意识就是指出台和颁布的有关防止利益冲突的正式法规制度，得到公职人员价值观念上的自觉接受、认可和遵从。由于非正式制度价值观念中储存着社会、集体和个体取向的观念信息，塑造和引导着公职人员的思维意识和行动方向，规范和约束着哪些行为符合利益冲突治理相关制度要求，哪些是强烈禁止的行为。它可以渐渐将这些强制限制转化为内心的认同理念，最终外化为一种自然主动履行和自觉服从遵守的精神信念。当公职人员价值观念与所要执行的利益冲突治理正式制度要求相吻合一致时，制度结构及其安排就能获得公职人员价值观念支撑，形成自觉维护和执行制度的意识。“这种意识是制度获得威权认可和积极贯彻执行的重要基础及保障。制度认同意识越高，制度的执行就更有效。”*陈东辉：《制度自信视闽下推进我国反腐倡廉建设的思考》，《中州学刊》2016年第3期，第11-16页。反之，没有或得不到公职人员价值观念认同，法规制度即使依托强制力得以颁布实施，但最终也会很难得到执行者的认同和支持，阻碍其长期执行下去或在执行中发生严重偏离，造成制度法规虚置和执行流于形式，降低整体利益冲突治理制度约束的效率。

三、非正式制度文化传统因素对利益冲突治理制度变迁的影响

“文化乃制度之母，可以说，制度的形成、巩固和发展，均需要有相应的文化为其提供指导和奠定基础。”*文丰安：《廉政文化建设在制度反腐中的作用思考》，《社会科学家》2013年第11期，第152-155页。影响利益冲突治理制度变迁的非正式制度文化传统因素，主要指狭义上一定历史时期和社会条件下在公共部门内渐渐积淀而成，持久调控公职人员利益冲突行为选择以及持续影响利益冲突治理制度体系形成与变迁的传统文化心理、文化氛围与文化精神。具体来说，主要包括：体现和表征着公众对公职人员利益冲突行为持包容或抵制情感反应的社会包容心理，它通过对廉洁从政的褒扬和利益冲突的贬抑，会在全党全社会范围内形成反贪尚廉的舆论压力和文化场域。同时，反映机构部门内对廉政法规制度颁布实施和贯彻执行程度的组织廉洁氛围，能为利益冲突治理的有效开展营造和提供良好的文化环境支撑，促进公职人员从情感和心理层面树立尚清崇廉的权力观、地位观和群众观等核心理念。另外，日渐积淀拥护利益冲突法规制度的个体法治精神，决定了公职人员能否率先垂范地维护党纪法规权威，科学合理、正确有效地运用手中权力，依法行政并履行好维护公共利益的职责和义务。总之，与正式制度的“硬实力”相比，文化传统是防止利益冲突的“软实力”，能在无形中凝聚积淀成一股内在规范公职人员谋取私利心理和思维的精神力量，并在其营造的文化氛围中支撑利益冲突治理正式制度的贯彻执行，其具体制度功能与影响机理主要体现为：

一方面，文化传统为利益冲突治理中正式制度形成和变迁提供指导和奠定基础。制度演进理性主义者认为，文化先于诸如宪政秩序等正式规则而产生是其形成的基础。也就是说，一个国家的政治经济制度等任何正式规则的产生和发展，除了受本国社会生产力状况制约外，同时也还深深植根于一定的文化传统土壤*唐绍欣：《非正式制度经济学》，济南：山东大学出版社2010年版，第204页。。正因为如此，文化传统要素成为造成制度变迁过程中对历史原有规则路径依赖的重要因素。可见，文化传统也构成了利益冲突治理制度体系建构和发展的源泉和基础，文化传统演进也直接影响着利益冲突治理中制度变迁的进程和绩效。因此，利益冲突治理正式制度的实施能否取得预期治理成效，在很大程度上取决于是否与非正式制度的文化传统演变一致或两者是否相容。一般而言，如果社会中拥有对利益冲突较低的社会包容心理、清正的组织廉洁氛围以及强健的法治精神等文化传统，将极大推进制度安排进入良性变迁轨道。反之，就会出现制度实施过程中的摩擦、冲突与内耗。这意味着倘若快速从一国或地区移植一项新的正式制度并强制出台推行，但并没有及时同步生成新的文化认同理念提供支撑，那么，文化传统中仍维持的特权、官本位等消极滞后因素，将侵蚀和弱化该正式制度约束效力，使之无法得以长久贯彻或执行，或将有可能被永远“锁定”在某种无效率停滞不前的状态。这也启发我们任何一个国家在利益冲突治理过程中都不应也不可能随意照搬、照抄他国或其他地区的政策、制度或法规。

另一方面，文化传统为利益冲突治理制度体系提供共享观念认可和支持的环境。任何制度制定与执行都要以一定的文化氛围为前提，制度体系的出台或实施只有得到了社会文化的认可和接受，才能真正得以有效地贯彻和实施*蔡小慎，张存达：《我国防止利益冲突制度演变及其效应分析》，《理论探索》2015年第5期，第76-81页。。新制度主义理论认为，一个社会的文化观念力量形成了一套关于现行组织架构、政策法规制度的普遍认知，建构了一个参照现行准则、价值观念和信仰定义的社会认同系统，诱导甚至迫使所有组织都采纳符合共享观念的决策规章制度。因此，在设计决策正式规则时，其首要目标都是关心规则与文化环境的适应性，以社会共享观念的认可与支持为前提或基础，否则，正式规则即使颁布实施也将发生部分偏离。这也就意味着，如果在利益冲突治理中一旦形成廉政文化传统，就能提供一种良好感染力的外部文化环境，从情感和心理上影响和引导公职人员树立起廉政观念和廉政意识，渐渐使廉洁从政成为全社会的普遍共识与压力氛围。它不需要依靠正式制度强制推行，以彼此认同的廉洁理念共识，凝聚成一股自发应对和预防利益冲突的内在力量，既为已有的利益冲突治理制度体系提供合法性认同观念，又为新的制度建立提供思想意识和心理支持，共同为维护和增进公共利益价值目标的实现而努力。

四、非正式制度伦理道德因素对利益冲突治理制度变迁的影响

伦理道德作为非正式制度的主要构成要素之一，不像正式法规制度依靠外在强制力量发挥作用，而是主要通过内化的道德善恶标准以及道德认知、情感和信念等，在内心建立起调节与遏制谋取私利动机意图的心理防线和自律机制。影响利益冲突治理制度变迁的非正式制度伦理道德因素，主要指公职人员在权力行使与公共事务管理过程中，内在调控其与各利益主体间关系的社会伦理规范与个人道德品质统称。具体来说，主要包括：一方面是强化公职人员责任意识的社会伦理规范，通过强化他们理智、正义、宽容、义务等责任意识，树立坚定维护公共利益的道德认知和情感，确保有关防治利益冲突法规制度、党纪条例等在全社会得以充分落实和推行，实现增进全社会公共利益最大化目标。另一方面是引领廉洁从政并坚守高尚人格的个人道德品质。它通常以公职人员坚守“廉洁行政”和“为人民服务”等职业道德，及保持正义和高尚的“政治良心”，使公职人员时刻审视自我动机，提升自身道德修养和道德自律机制，保持清廉高尚道德人格和坚持正确行为选择。总之，非正式制度伦理道德通过提升公职人员对自身肩负公共职责与使命的认识，从自发到自醒，最后再到自觉遵循各类防范利益冲突的行为规范和道德信念，从而减少防治利益冲突治理制度实施过程中的摩擦、内耗与成本，有效克服“搭便车”等机会主义行为，其具体制度功能与影响机理主要体现在：

一方面，从社会伦理规范角度看，伦理道德利于节约和减少利益冲突治理中正式法规制度强制执行成本及实施监管费用。伦理道德中的社会伦理规范中蕴含着大量有关判断和评价人们行为是否“应当”与是否“值得”的内容信息，它是长期交往过程中逐渐积累流传下来，并可以对人的行为进行合理判断与评价的一种社会共同道德准则*李志强，戴艳军：《道德利他现象的制度伦理研究——基于不同状态制度的分析》，《大连理工大学学报》(社会科学版)2014 年第3期，第12页。。它可以激发人们保持着与其评判标准或善恶裁决一致性的行为倾向。因而，可以通过倡导有利于公正公平、清正廉洁行为的价值导向，对于合乎良好伦理规范要求的公职人员予以赞扬和鼓励，使之产生强烈的责任感、义务感和良心感；对于不合乎道德要求的公职人员行为予以谴责和批评，使之产生道德羞愧感，以此来规范公职人员的利益冲突行为选择。一般来说，包含与廉洁相关的社会伦理规范越健全、越被认可和接受，就越能营造一种积极的道德舆论氛围，并激发出内心的信念精神力量，促进公职人员进行自我约束和自我“评价”，做出符合社会伦理规范要求的道德倾向和行为选择。这样有助于缩减公职人员在公私利益行为选择困境中所耗费的时间成本和精力，降低因公职人员有限理性不足而可能产生违纪违法的不确定性风险，最终实现节约和减少利益冲突治理中正式法规制度强制执行成本及实施监管费用。

另一方面，从个人道德品质角度看，伦理道德也会增加违背利益冲突治理中正式法规制度的道德心理成本。伦理道德中的个人道德品质是人们在实践过程中逐渐形成的道德意识、观念、情感和人格。它本质上是一种自律责任，不是依靠强制而是通过自我内心道德信仰与信念的修养，增强和培养荣辱观念和遵纪守法意识。现实政治实践过程中，公职人员个人道德品质越高尚、维护公共利益的道德意识和良心感越强烈，遵纪守法、清正廉洁带来的道德自豪感与良心满足会越高。反之，会在内心产生一种内疚感、受到良心谴责的罪恶感，违背利益冲突治理中正式法规制度的道德心理成本也会随之增大。这样久而久之，就会形成公职人员不愿、也不想做出以权谋私行为选择的自律机制，由其产生一种道德良知的心理压力，实现自我抑制和约束谋取私利的动机，从而促进和强化公职人员自觉遵循利益冲突治理中正式法规制度的道德意识和素养，有效修正、克服和抑制各种以权谋私的机会主义行为倾向。

五、非正式制度习惯习俗因素对利益冲突治理制度变迁的影响

不少新制度演化主义者还认为，制度遵循着从个人习惯到群体习俗，再到惯例最后至成文法的一个动态逻辑演进过程。某一国家或地区的社会中有何种风俗习惯就大致决定了会有何种制度构架，它是社会中制度赖以生存、变迁和发挥作用的重要基础*王新生：《习惯性规范研究》，北京：中国政法大学出版社2010年版，第68页。。影响利益冲突治理制度变迁的习惯习俗因素，是指在长期政治交往实践中，延续并积淀养成被公职人员广泛认可和不假思索遵从做出某种符合既定要求的生活方式和社会风尚等。具体来说，主要包括：一方面，是在社会生活中长期积累形成的一种绵延不绝、经人人模仿和遵从的社会风气风俗。通常来讲，身处特定政治与行政环境中的公职人员无疑都将受到官场习俗影响，它们就像一种非强制性“惯例”，使他们不自觉地模仿和遵循着各种约定俗成的，如“礼尚往来”人情、“熟人同盟”关系网等陋习。这些隐匿在成文正式规则之下，为实现各自利益最大化目的而相互博弈自发形成的官场“潜规则”，会以消极传统习俗的惰性力量，引发阻抗法规制度制定与落实的不良行为。另一方面，是公职人员来自亲属期待和压力的家庭本位习俗。它们一般强调个体存在和发展必须以家庭价值和优先发展为前提，这样一来，客观上就确定了大多数公职人员都将依照家庭成员间的行为期待，而选择应尽的家庭责任和义务。这也成为日常生活中公职人员为满足和实现家族亲友利益，偏离客观公正决策与公务职责，高频度触发利益冲突的重要原因之一。总之，非正式制度习惯习俗因素犹如“不成文习惯法”，不仅有可能渐渐演化成正式制度，还通过传习内化，深深地根植于公职人员内心，影响他们的利益冲突行为选择，它是一种非强制性的“软控制”，其具体制度功能与影响机理主要体现在：

一方面，习惯习俗是制度演进的逻辑起点，并以系列被自愿遵循和服从的无形规则，弥补着利益冲突治理中正式法规制度的漏洞。可以说，习俗是人类社会中最原始的一种制度形式，刚开始它只是一种不断累积、长期驻存并约定俗成的集体习俗，但随着向社会成员推广渗透过程中演化为社会的一般惯例，最后渐渐演化为一定群体内人们自愿遵循且无形的行为规则，最后还有可能催生出成文的习惯法。现代法治国家建设过程中，虽然法律法规制度仍然是约束公职人员利益冲突最主要的手段，但是其建设滞后性和条文概括性决定了其无法事无巨细地涵盖和包罗所有利益冲突现象。而习惯习俗因汇集了大量经过生活提炼和实践检验有利于人类社会交往的知识、信息和智慧，这些包含着一套“可以、能够或应该怎样”的如风尚、礼节等传统经验和规矩，自觉和不自觉地熏陶和规范着公职人员利益冲突行为选择观念意识以及个人行为习惯。因此，可以说利益冲突治理过程中，良好习俗习惯的存在，可以有效弥补正式法规制度在制约公职人员利益冲突行为选择过程中存在的不足和漏洞。它可以作为一种公职人员自愿遵守和服从契合习俗规范要求的行为准则，在法律不能或无法充分调整的地方，发挥着积极重要的行为约束作用。因此，这告诉我们在公职人员利益冲突治理的法治进程中，应该将传统优秀、合理的民间习惯吸收、借鉴到法制层面，使其部分成文化和规范化，进一步提升利益冲突治理制度的约束效力。

另一方面，习惯习俗还承载着防止利益冲突正式制度设立的基础，及其被有效执行和自觉遵守的实际成效。制度演化主义认为，人类社会历史法律是从习惯—习俗—惯例—习惯法—成文法的“诱致性变迁型”制度化过程。从这个角度上说，任何的国家宏观秩序规则制定都离不开民间习惯习俗这个基础。而通过实践传承、相沿成习形成的习惯习俗，通常蕴含和凝聚着一个民族群体认同的稳定心理感情和延续的价值理念。因此，公职人员利益冲突治理中的正式法律法规制定和出台也必须建立在社会习俗蕴含的内在价值理念与人民的心理情感认同基础之上。习惯习俗可以通过系列被共同遵循和服从的具有亲近感的行政习俗规范，无形地把行政组织内人员凝聚起来，使制定好的法律法规潜移默化地融入到组织情感中，引导其逐渐热爱和向往自觉贯彻有关制约利益冲突行为的法律法规。如果脱离人们世代相传的民间传统习惯，则难以得到公职人员自觉遵守和执行，而发展成真正切实有效的法律约束，纵然勉强得以执行，也要相应付出巨大的执行成本。并且，随着习惯习俗逐渐演化，最终在利益冲突治理中出台的新法律规章制度，也很有可能是在政府组织内所共有的习俗或以往的惯例基础上形成的，从一种非正式制度规则演变转化为正式制度规则。

综上可见，公职人员利益冲突治理制度变迁将受到价值观念、文化传统、伦理道德和习惯习俗等非正式制度因素的影响和制约，它们之间相互依存、相互影响，贯穿并综合作用于利益冲突治理制度变迁的全过程(见图1)。首先，非正式制度可以“推进亦或阻扰”利益冲突治理中正式制度的供给。身处公共权力中心的公职人员是否具有提供新制度安排的能力和意愿还面临着其自身有限理性、价值观念取向、伦理道德水平等要素方面的制约。如果负责利益冲突治理中正式制度制定与实施的公职干部具有清正廉洁的价值观念，有着较高的个人道德素养，有着客观公平公正处事的行为习惯，这将激励其围绕现实制度需求，积极推动各项廉政政策法规制度的出台。反之，则会干扰和阻碍制度发展和演进。其次，非正式制度可以使利益冲突治理中的正式制度变迁处于“均衡亦或锁定”的状态。正式制度演变是否顺利、能否收到预期效果，在很大程度上取决于其方向是否与非正式制度各要素自发演变方向保持一致，是否能得到其相应观念、文化和道德理念与行为习惯上的支持和配合。若是在非正式制度各要素的累积和相应支持基础上渐渐诱致出台、发展与演化的正式制度，将具有良好的相容耦合性，容易实现制约利益冲突行为的制度均衡。反之，内在价值观念、社会文化传统和历史习惯习俗调试与变迁滞后于正式制度变化，可能就会出现正式制度无法得到它们内在认可、接受与遵循的作用支持，制度即使出台也将进入“制度锁定”状态。最后，非正式制度可以影响公职人员“接受亦或反抗”贯彻执行利益冲突正式法规制度。利益冲突治理中正式制度能否有效实施很大程度上取决于公职人员对这些规则的理解和认同程度。非正式制度可以悄无声息地发挥着道德示范、文化认同等作用，自发形成认同和敬畏正式法规制度的文化心理，从而实现对利益冲突的有效治理。反之，容易形成对制度执行拖延、抗拒甚至反对的态度。总之，非正式制度各要素影响利益冲突治理制度供给、路径、实施及演化等变迁进程，从而切实影响制度约束出台及贯彻执行效力，极大影响着我国利益冲突治理成效。

图1 非正式制度各因素影响利益冲突治理制度变迁的功能及机理

六、非正式制度因素影响下利益冲突治理制度变迁的路径选择

通过上述分析，可以让我们更加理性地认识和了解到非正式制度各要素就像一把双刃剑，对利益冲突治理的制度变迁既有积极影响又有消极影响。而积极健康的非正式约束要素能促进利益冲突中公职人员公共利益行为倾向，进而推动公职人员积极创新出台并有效贯彻执行各项利益冲突治理的正式法规制度，最终影响整个国家全面从严治党战略推进及制度反腐成效。因而，为了更好地推进非正式制度影响下公职人员利益冲突治理中制度的制定设计、出台实施、优化创新等变迁进程，进一步扎好利益冲突治理的制度笼子，还应该做好如下工作：

首先，要积极培育各类积极的非正式制度因素，充分发挥它们积极的诱致性制度变迁功能。与由政府或其他社会组织通过正式法律法令、政策法规等强制推行的强制性制度变迁不同，诱致性制度变迁一般指个人或团体响应获利机会，由“利益”而“诱导”他们对现行制度进行变革或创造新的制度。非正式制度影响下的公职人员利益冲突治理制度变迁中通过价值观念、文化传统、伦理道德和习惯习俗等要素，对公职人员利益冲突行为选择的约束作用，诱发公职人员感知到其自身思想观念、廉洁氛围、能力素养以及行为习惯的提升，能够带来社会褒扬、组织认可、自我满足的愉悦感和荣誉感。从而在内心构筑起防范利益冲突的道德防线，自发倡导建立更多响应社会号召、符合社会需求的防止利益冲突正式法规，并做到自觉遵循、主动贯彻和积极落实。因此，不仅要通过强化社会主义核心价值观建设，引导公职人员树立正确的公私利益观和廉洁执政权力观，在思想源头上筑起和夯实防范和化解利益冲突的价值观念防线，而且要营造普遍引导、规范和激励公职人员在私人利益诱惑面前，自觉崇尚制度约束、坚守法律信仰的文化生态软环境，培育法律至上的契约精神。还要加强职业道德建设，形成自觉遵从法规制度的道德修养自律机制，建立起有效遏制谋取私利动机的内在约束防线。另外，要加强作风建设，移除旧习陋习，培养良好家庭习俗，在全社会形成清廉的良好社会风尚。总之，相较于正式制度视域下仰赖于政府强制供给和推行的利益冲突治理缺乏社会足够认可和支持的局面，非正式制度视域下的利益冲突治理通过诱导、激励和引发公职人员自发健全有关正式制度安排，内心形成自我约束，从而降低制度创新、变革和实施的成本。

其次，要优先考虑渐进性的公职人员利益冲突治理制度变迁方式。渐进性制度变迁指通过长期缓慢、逐步实现新旧制度之间良好交替且未引起社会较大动荡的制度变迁过程，它是一个相对突进式或激进式制度变迁的概念。由于非正式制度文化传统、习惯习俗等因素具有变迁滞后性和路径依赖性的特征，这决定了它无法像正式制度变迁那样可以一夜之间发生，需要历经一个长期演变的过程。这意味着我国非正式制度因素影响下的公职人员利益冲突治理也应该是一个渐进性变迁的过程。因此，在我国利益冲突治理过程中，必须充分考虑到公职人员的价值观念、社会文化传统、伦理道德理念以及习惯习俗风气是一种历史积淀，会产生持续长久的影响，因此，不能冒险采取突进和激进的方式，随意从别国或别的地区借鉴有关利益冲突治理的制度安排。激进的利益冲突治理制度安排，如果遭遇缺乏非正式制度同步变迁的支持，无法被容纳、认同和执行，将陷入到无法推行的制度锁定僵局。因此，必须找准改革时机和步骤，通过渐进式变迁的改造和培育，不断重塑和夯实非正式制度内部公职人员责任意识、廉洁文化、自律品格以及良好风俗等制度基础，实现正式制度存量与非正式制度增量的整体协调推进，提高制度的相容耦合性，实现利益冲突制度治理成效的最大化。

最后，要注重非正式制度与正式制度有机结合推进公职人员利益冲突治理制度变迁。一方面，要考虑将利益冲突治理中一些发挥积极作用的非正式制度因素引入到正式制度目标体系中，促进向正式制度转变。要围绕道德立法推进行政伦理制度化、法制化进程，适当考虑礼尚往来等情理入法，并充分把握制度遵循的习惯—习俗—惯例演进路径，推进良好社会风尚的制度化进程，使之从一种无形内在的柔性行为规范上升到成文外在的刚性制度规则。另一方面，要依托正式制度的健全完善，增强非正式制度协调、指导和制约公职人员利益冲突行为选择的约束效力。必须通过推进社会主义民主政治体制改革，健全利益冲突治理相关正式法规制度约束，监督和促进利益冲突治理中正式法规制度的实施情况与执行效力，逐渐积淀利益冲突治理中民主政治文化、清廉组织氛围、公职人员廉洁观念、守法意识以及自觉遵纪守法行为习惯等非正式制度因子。最终，使得正式制度的创新或移植，能得到非正式制度观念认同、文化引导、道德觉悟和行为习惯的支持，形成与之相适应、相容的非正式制度。非正式制度也会因得到外部正式制度支撑配合，而使得对公职人员利益冲突行为的约束更加有力。从而实现利益冲突制度治理结构中非正式与正式制度的供给从不均衡到均衡，变迁从缓慢滞后到配套协同，实施从摩擦冲突到相容耦合，最终凝聚成一股协同推进利益冲突治理进程的制度约束合力，提升公职人员利益冲突治理的实效。

AnAnalysisofChangesofGovernanceSystemsofConflictsofInterestundertheInfluenceofInformalInstitutionalFactors

ZHANG Cun-da

(School of Marxism Studies, Dalian University of Technology, Dalian 116024, China)

An informal system, as an important and inevitable endogenous motive, affects the institutional changes of the governance of public servants’ conflicts of interest. As the key factors in the core of system, the values, cultural traditions, ethics as well as habits and customs affect and decide whether the formal system of governance of conflicts of interest that is issued and enforced at present will obtain the identification of core ideas of value, the support of political ecological culture, the conscious acceptance of ethics and the adherence to integrity. Therefore, a series of measures should be taken to promot the institutional changes of governance of conflicts of interest among the public servants under the influence of informal system. First, all types of active factors of informal system are supposed to be cultivated to fully fulfil their functions in the inductive change of institution to motivate and guide the innovative changes of current systems. Then the gradual changing mode is suggested to be adopted to achieve the coordinating promotion of the increment of formal system and stock of informal one. Finally, a compatible coupling is formed through organic integration, coordinating changes and matching support between the informal institution and the formal one, enhancing the controlling power of the governance process of conflicts of interest while promoting the practical effects of governance of conflicts of interest among the public servants.

informal institution; public servant; governance of conflicts of interest; institutional change

D 63

A

1004-1710(2017)06-0032-09

2017-06-22

国家社会科学基金项目(12BZZ051)；2017年度辽宁省社科规划基金项目(L17CDJ002)；中央高校基本科研业务费专项项目(DUT17RC(3)011)；2017年度大连理工大学党建研究课题(DUTDJ1717)

张存达(1988-)，男，湖南长沙人，大连理工大学马克思主义学院讲师，法学博士，主要从事党的建设与政府治理研究。

张文光]