农业供给侧改革背景下我国未来农业发展思考

左海霞，李万明

（1.山西农业大学经济管理学院，山西 太谷 030801；2.石河子大学经济与管理学院，新疆 石河子 832000）

伴随着我国经济进入新常态，“三农”问题面临更加严峻的挑战，偏重于需求侧的改革已经不能完全解决当前农业问题，政府部门及专家学者将改革侧重点转向了农业供给侧。2015年12月中央农村工作会议首次提出农业供给侧结构性改革。2016年中央一号文件提出，用发展新理念破解“三农”新难题，厚植农业农村发展优势，加大创新驱动力度，推进农业供给侧结构性改革，进一步明确了未来农业改革发展的方向。推动农业供给侧结构性改革是应对“新常态”的必然选择[1]，可以为农业发展找到新路径[2]。许经勇[3]认为，市场机制不完善导致的要素配置不合理倒逼农业进行供给侧改革。丁声俊[4]从五大发展理念（创新、协调、绿色、开放、共享）的角度提出以粮食“供给侧”结构性改革为主、供求“双侧”同时发力的发展思路。

笔者通过论证当前农业发展面临的“三重挤压”困境的形成机理，明确了实行农业供给侧结构性改革的必要性和紧迫性，并重点阐述在农业供给侧改革大背景下我国农业未来发展的重点与走向。

1 我国农业发展面临的 “三重挤压”困境

1.1 农业成本“地板”仍在抬高

1.1.1 综合生产成本高 自20世纪90年代中期以来，农业生产成本持续上升，主要农产品的公顷投入增长量均达到产出增长量的1.3倍以上，其中，3种粮食（水稻、小麦、玉米）的单位面积投入量增长是产出量增长的2.8倍左右，蔬菜达到2.9倍多，而大豆则达到了3.8倍多[5]。农村劳动力、耕地、种子、农药、化肥、地膜等生产要素成本均有大幅攀升，农业生产资料价格指数（以2000年为100）从2004年的111.7增加到2014年的188.5，提高了68.8%[6]。据农业部统计，自2006年以来，小麦、玉米、稻谷、大豆、棉花等主要农产品的生产成本年均增长率都在10%以上，而且呈逐年上升趋势。

1.1.2 流通成本与交易成本高 商务部数据显示，我国的流通成本大概是发达国家的1倍多，而农产品的流通成本更高。在我国传统农产品供给体系中，农产品流通一般要经历5～7个环节才能实现从田间生产到餐桌供应，其中每个环节至少加价10%，一些鲜活产品的流通损耗超过30%，流通成本在农产品售价中占到50%～60%，消费者的购买价至少是农产品初始价的230%[7]。另外，我国农业小规模分散经营导致了在农业生产经营中产生较高的交易成本，例如，增加了信息收集费用、议价谈判费用、合约订立与监督执行费用等。

1.1.3 机会成本高 近年来，非农收入已成为农民增收的主要来源，而且其增速远超农业收入。我国农民从事种植业的收入只占总收入的24.6%[8]，而农民进城打工15 d的平均工资就超过了务农667 m2土地的年纯收入，因此，有能力和实力的劳动者大多选择外出务工。农业劳动力短缺又会推动农业雇工劳动成本的不断抬高。

综上所述，我国农业已全面进入高成本时代，在国际与国内2个市场上均缺乏竞争力，这已经严重影响到农民增收与现代农业建设。

1.2 农产品价格“天花板”已到顶点

当前，我国主要农产品价格呈现不断攀升的势头。农业部“全国农产品批发市场价格信息网”监测数据显示，中国农产品批发价格指数（以2000年为100）由2008年1月的161增加到2016年1月的207.1，提高了28.7%；据国家统计年鉴计算，中国农产品生产价格指数（以2000年为100）由2008年的168.4增加到2014年的224.6，提高了32.6%[6]；而国际农产品价格指数从2011年起总体呈现下跌趋势，联合国粮食及农业组织发布的数据显示（基期价格为2002—2004年期间的平均价格）：国际食品价格指数由2011年的229.9降到2015年的164，下跌28.7%，国际谷物价格指数由2011年的240.9降到2015年的162.4，下跌32.6%。2014年11月，小麦、大米的国内外差价均超过0.5元/kg，玉米的国内外差价更是高达1.08元/kg[9]。2015年，我国小麦、玉米等重要农产品价格均超过国际市场价的50%[10]，而且国内外农产品价格差仍有扩大的趋势，我国主要农产品价格提升空间已很小，严重影响农民收入的持续增加。

1.3 农业资源环境承载力已到达极限

在我国实现农业现代化的过程中，主要面临农业自然资源短缺，生态破坏严重，环境污染加剧等问题。具体表现为：（1）农民对化肥、农药、地膜等的过量使用引发了对水质、耕地及大气环境的污染与破坏。研究发现，每公顷耕地的化肥年施用量已超过480 kg，是国际安全施肥标准的2倍多；农药年使用量超过180万t，达到世界施用均值的2.5倍；地膜残留量达到45万t/a以上[11-12]。（2）规模化畜禽养殖废弃物未有效处理造成了周边资源环境的污染。畜禽养殖排放的COD约占农业排放总量的96%[13]，畜禽污水中的高浓度N与P会引起严重的水体富营养化；畜禽污染物中有害有毒物不仅会渗入土壤中，还会影响周边的空气质量；另外，粪便中寄生虫卵等也会威胁到人畜生命健康。（3）土地荒漠化、水土流失问题严重。每年由于过度放牧引起的荒漠化面积约为2 460 km2[14]，每年流失的土壤总量相当于全国所有耕地损失1 cm厚的土壤，而经历400 a才能自然形成1 cm厚的土壤[15]。（4）工业和城市生产生活污染物排放也严重影响着农业资源环境质量。据统计，当前我国由于工业废水污染出现盐渍化的土地大约为800万hm2[16]。综上所述，资源环境问题已成为约束农业健康发展的关键因素。

2 农业“三重挤压”困境的形成机理

一直以来，“人多地少、资源禀赋差、农业小规模分散化与兼业化家庭经营”的特殊国情制约着我国农业发展，政府必须站在战略高度保证粮食安全及农产品充足供给。但改革开放30多年来，国家实行的各项政策与各级政府制定的目标都过分关注农产品供给“量”的增加，长期忽视农产品品种结构多样性与品质提升，致使当前我国部分农产品出现较为严重的供给结构性失衡，农业供给的品质和品种结构与市场多样化中高端需求严重脱节，并表现出严重的需求外溢现象（图1）。

农业高成本“地板”挤压的形成机理：一方面，我国农业的特殊性与弱质性是导致农业成本“四高”（生产成本、流通成本、交易成本、机会成本）的根本原因。农业土地的细碎化特性大大提升了农业生产成本；农村道路、通讯等基础设施的严重落后以及农业小规模分散家庭经营导致农业发展中较高的流通成本与交易成本；而农业天生的弱质性与经营的高风险性提高了农民从事农业的机会成本。另一方面，地方政府绩效考核目标一直都是要保证农业持续快速增产，而相关研究表明，改革30多年来农业持续增产中贡献最大的是化肥投入。因此，我国农业实现增产的重要手段不是靠科技，而是靠各种生产资料的非理性过度投入，而不合理的高投入必定带来持续上升的高成本。

农产品价格“天花板”挤压的形成机理：一是高成本推动高价格，在成本持续居高不下的情况下，势必会导致农产品价格不断上升；二是地方政府为了保证农民持续增收出台的粮食最低收购价与临时收储等相关政策虽然调动了农民生产积极性，但也扭曲了市场调节机制，人为抬高了国内农产品市场价格。而国际粮价从2012年底开始持续大幅降低，国内外农产品价格的“一涨一跌”形成巨大反差。农业部数据显示，我国主要农产品国内市场价格已经全面超过国外产品配额内进口到岸税后价，部分农产品的价格甚至超过配额外进口到岸税后价。例如，2015年我国进口玉米即使缴纳65%的配额外关税也比国产玉米每吨低90元左右[17]。由此引发了玉米等粮食作物出现生产量、库存量、进口量“三量齐增”的局面，这进一步限制了农产品价格的上升空间。

农业资源承载极限挤压的形成机理：一方面，我国农业资源的稀缺性、细碎性与东西南北资源禀赋的多样性等特征共同造成了农业资源环境承载力较低，极易陷入资源生态性贫困陷阱的恶性循环；另一方面，我国实现粮食“连增”目标是以长期过度消耗土地等农业资源、破坏农业生态、污染农业环境为代价的，人们向自然环境索要农业资源的速度已经超出了自然资源本身的再生能力，人们对农业环境的污染与破坏程度已经超出了环境的自净能力，农业资源环境承载力已达到极限。

3 农业供给侧结构性改革下我国未来农业发展的思考

3.1 创新农业生产方式，高度重视第一车间的“绿色生产”

要保障农产品优质安全，首先必须从生产源头入手，倡导“绿色生产”方式。转变农业生产方式是农业供给侧改革的重点，而“绿色生产”方式正是一种将经济增长与资源能源节约和环境保护有效结合的可持续的新型生产方式。在农业“第一车间”生产中，一方面要出台绿色生产保护制度，减少化石能源和人工肥力的投入，实施化肥农药零增长行动，采取先进技术和强制休耕措施进行土地肥力培育，充分发挥水肥气热的自然生产力；另一方面要推动生态养殖，采用健康绿色饲料，强化兽用抗菌药治理行动。加快形成产地环境良好、产品质量安全、生态系统稳定的农业发展新格局，为消费者提供一种能满足绿色消费需求的生态健康产品。

3.2 创新农业生产管理技术，大力推广环境友好农业技术

环境友好农业技术是未来农业技术创新的发展方向，可实现从“末端”向“源头与过程”治理技术的转变。环境友好农业技术创新的推广程度每提高1%，会促进农业经济增长提高0.542%[18]，能有效保证农业生产活动与生态资源环境保护及经济社会效益协调发展。因此，今后应高度重视创新环境友好农业技术并提高技术成果转化率，要加大力度创新与推广食品安全生产技术、良种培育技术、生物肥料技术、生物防治技术、污染治理技术、产品质量标准体系与监测技术、智能农业技术、信息技术等。

3.3 创新农业生产经营体制，培育新型农业经营与服务主体

随着各类新型农业经营主体的兴起与发展，农业生产经营的组织化与规模化水平得到有效提高。但全国仍有2/3的土地是由超小规模的农户经营，实践调查表明，各新型经营主体所取得的进展及其绩效都是相对有限的。在未来发展中，既要继续创新培育多元新型农业经营主体，更要将构建完善的新型农业社会化服务体系作为重点。一是将专业大户与家庭农场作为新型农业生产经营主体的重要培育对象，进一步明确其市场主体地位。二是重点挖掘和培育当地具有企业家潜能与精神的农民，鼓励本地农民企业家创办农业企业，这更有利于稳定提高当地农村劳动力就业和增加农民收入。三是充分发挥农民合作社与农业企业作为新型服务主体的潜力与作用，加快发展专门针对某一种养环节的专业性服务组织，发挥分工协作的优势。四是因地制宜推广土地股份合作制、土地托管服务模式、农业共营制模式等创新型农业社会化服务形式。

3.4 供给侧与需求侧“双向”发力，优化产品市场供求结构

供给侧与需求侧是市场均衡发展中缺一不可的重要组成部分，必须通过供需双侧发力来释放新需求、创造新供给，促进供求精准匹配，实现农产品市场由低层次供需平衡向高层次供需平衡的飞跃。在供给侧方面：首先，要优化产业结构，注重农村“三产”融合发展，在确保粮食安全的基础上，大力发展农产品加工流通业与农村服务业，重点要通过开发乡村休闲旅游资源，带动整个农村产业链的升级。其次，要优化产品结构，通过绿色生产为需求市场提供绿色安全优质的农产品；通过加工流通企业的创新发展，为需求市场提供高附加值与高品质的农产品供给；通过乡村旅游业的发展，为需求市场提供舒适与多样性的休闲农业产品。

在需求侧方面：第一，创新新型消费市场，调整消费结构。通过创造消费新需求，刺激生产新供给，促进城乡居民消费方式从生存需求型向品味享受型快速升级，扩大国内市场新需求。第二，借助一二三产融合发展，促进农村基础设施及公共服务设施的建设，可适当引入PPP模式，创造投资新需求，进一步带动产业结构升级。第三，通过提高农产品竞争力，带动国际市场出口新需求。

3.5 明确政府角色定位，形成有效的制度约束

政府必须在农村建设中承担关键性角色，这已成为当前“三农”研究的共识。但在农业发展实践中，必须界定并协调好政府、市场与中介社会组织的关系。一方面，政府行使职能时绝不能“越位”，只需在市场与中介社会组织不能发挥作用的领域承担责任，要做到以市场为主导，充分发挥市场机制有效配置农业资源的基础性作用，充分调动农民合作社、农民协会、龙头企业、专业服务组织等中介社会组织参与农业发展的积极性与自主性，提高农业效率与效益；另一方面，政府在调控与引导农业发展时也不能“缺位”，政府要通过合理有效的“制度供给”来保障农业市场化、规模化与组织化发展，为农业发展营造良好的市场氛围。

在农业供给侧结构性改革的新形势下，政府职能必须由主导型向服务型、监督型转变，由“有为”政府向“无为”政府转变，重塑政府角色，充当好农业农村发展的“法官”与“裁判”，从供给角度制定与激发创新能力、实施结构优化、促进供需平衡相关的调控政策与制度。重点是要制定农业生产环节绿色保护制度，出台合理的绿色发展补贴政策，对农业健康规范发展形成有效的制度约束，协调利益冲突，保障改革顺利推进。

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