中英两国创意产业促进政策的比较研究

刘勇军

（河南工程学院 人文社会科学学院，河南 郑州 451191）

创意产业一词，来源于英语Creative Industries的直译。在当今知识经济时期，世界不少国家将创意产业作为一种新兴经济形态，将其作为经济转型升级的重要依托。20世纪90年代，英国政府通过制定公共政策，出台了一系列促进创意产业发展的各项政策，很大程度上促进了本国创意产业的成长。本文通过比较中英两国创意产业的概念，探析了两国创意产业相关促进政策的异同，对制定中国创意产业的促进政策提出了若干建议。

一、中英两国创意产业的代表性概念

2001年，英国文化媒体体育部发布了《创意产业图录报告》，该报告将创意产业（Creative Industries）定义为源自个人创意、技巧及才华，依托知识产权资源的挖掘和运用，具有较大的财富和就业增长潜力的产业。旅游、酒店、博物馆和画廊、文物和体育等其他行业与创意产业经济联系紧密。[1]这一政府文件将创意产业分成为三大要素，包括以个人创作和技能为动力，以知识产权资源的挖掘运用为手段，创造财富和就业增长为目标。强调创意产业属于新阶段的文化产业。英国经济学家约翰·霍金斯指出，创意产业是在知识产权法庇护范畴内的产品组成的各个经济部门。知识产权法保护下的专利权、著作权、商标权和设计四大类相应的经济部门之和就组成了创意产业。[2]霍金斯认为，创意产业在知识经济和信息技术全球化背景下应运而生，以知识产权为核心，突破传统产业形态，属于新型无边界产业。

创意产业这一概念，并没有作为中国中央政府官方统计的行业分类，在中国大陆各种理论研究和实践操作中，中国不同地区的政府机构文件使用“创意产业”、“文化创意产业”、“文化产业”等不同的概念来表述创意产业。国家统计局使用传统文化产业作为统计口径，强调产品和服务的文化性质。中国香港地区曾长期遭受英国殖民统治，现行许多制度与英国本地相近，较为全面地吸收借鉴了英国创意产业的概念和范围。[3]上海市认为创意产业包含了科技元素，使用了创意产业这一名称。中国台湾地区和北京市具有悠久的历史文化传统，在借鉴英国创意产业概念的基础上，强调了文化属性，使用了文化创意产业这一名称（见表 1）。

表1 我国部分地区的政府机构对创意产业的表述Table 1 Expression of creative industries by government agencies in some areas of China

国内学者厉无畏界定创意产业的概念比较有代表性。厉无畏认为，创意产业是以个人的创新想法、技能和先进技术等智慧要素为核心资源，通过一整个的活动，引起了制造和市场消费环节的价值增值，为社会创造财富增长和就业机会的产业。创意产业与个人创新能力和知识产权资源密切联系，超越了传统文化产业的含义，特别指出文化产业与第一、二、三产业的融合和渗透，是一种新型无界限产业[4]。

英国政府报告界定的创意产业概念影响很大，创意产业的出现，正是由于创意已经突破了传统的文化媒体领域，有了新的更广泛的应用。英国学者霍金斯突出了创意产业与知识产权的内在关联，强调创意产业是以知识产权为核心的工业形态。我国学者厉无畏和霍金斯的观点相近。参照英国政府文件中的创意产业定义，我国创意产业可以确定为将知识产权作为核心价值，以个人技术、智力产生的科技和文化信息为内容，通过知识产权的开发和利用实现价值增值，具有较高的附加值和较强的辐射力的新型服务业。文化创意产业和科技创意产业组成了创意产业。创意产业与文化产业、文化创意产业的构成范围如图1所示。

图1 创意产业与文化产业、文化创意产业的构成范围Figure 1 Scope of creative industriesand cultural industries and culturaland creative industries

二、英国创意产业促进政策的主要经验

20世纪90年代，随着互联网、多媒体、电信等信息技术飞速发展，文化、娱乐产品服务消费也日趋全球化，各国民众对国外的文化、娱乐、休闲相关服务和产品的消费量明显增长。英国是一个传统工业强国，随着时代的发展，它的传统工业如加工制造业等不再有往日的辉煌，英国的经济状况渐渐恶化，形成了一种较高失业率、较低经济增长率的不利局面，英国政府急迫地寻找新的经济动力和增长点。1997年布莱尔当选英国首相后，筹备成立了“创意产业特别工作小组”，积极制定促进英国创意产业发展的政策，提高创意工业在整个国民工业体系中的贡献率。英国创意产业促进政策的主要经验有：

（一）出台专门的创意产业促进政策

1998年11月，英国文化主管部门发布的《创意产业图录报告》首次在政府文件中提出 “创意产业”这一概念和包含的产业部门。2008年，“英国文化媒体体育部”、“商业企业和管理改革部”和“创新大学和技能部”三个政府部门共同颁布《创意英国》报告，涉及教育、创新、技能和知识产权等方面，广泛论述了政府在推动创意产业发展的角色。[5]2014年，英国贸易投资总署发布《创意国家》文件，简要介绍具有世界领先水平的英国创意产业，包括广告、动漫、建筑、电脑游戏、设计、数字媒体、体验经济、时尚、电影、音乐、演艺、出版、电视等各个领域，涵盖北爱尔兰、苏格兰和威尔士等12个区域，文件表明英国创意人才和团队在全球媒体、娱乐和艺术领域产生了巨大的影响力。英国文化媒体体育部在2010年至2015年政府媒体与创意产业政策总结文件时指出，通过财政激励、鼓励进出口和取消不必要的出口限制等政策支持，英国的创意产业每年平均贡献360亿英镑的产值，安置了就业150万人口。英国每出口10英镑商品，就有1英镑的创意产业商品。[6]英国政府的这些创意产业政策整合了社会各部门资源，推动了创新的投入，实现了创意产业价值增值，有力地促进了英国创意产业的发展。

英国的创意产业不仅仅有一个强有力的政府积极推进，更有一系列分工细致的民间产业链条。这里面有专门投资创意产业的风险投资团队，有培育创意产业管理者的管理咨询团队，有各种规模的创意团队和创意企业，有各种专业的行业协会等等。从上世纪80年代后期以来，英国出台了各项税收扶持创意产业的政策，民间组织捐赠创意产业，可以获得一定的税收优惠。2014年至2016年期间，英国纳税团队包括自然人和法人捐赠给创意产业和高雅文化演出的费用达14亿英镑之巨，很大程度上促进了英国创意产业的发展。[7]

（二）成立专门的创意产业促进机构

英国创意产业的迅速发展，离不开布莱尔政府的强力推动。1997年布莱尔出任英国首相后，成立了创意产业工作小组，统筹协调创意产业的发展。另外，1997年成立的英国文化媒体体育部前身是文化遗产部，原有的主要职能是文化管理职能，类似是我国的文化部。文化媒体体育部成立后，其职能发生了很大的变化，其核心职能就是协调各个部门，共同推进英国创意产业的健康发展。2011年，英国卡梅伦政府专门设立“创意产业委员会”，全面协调保护英国的创意产业。[8]英国的创意产业促进机构有力地保障了英国创意产业的发展。

（三）通过产业集聚带动区域发展

产业集聚的核心在于地理区域内的集中以及产业之间的紧密联系。创意企业在经营过程中相互协作趋势日趋明显，再加上创意产业知识产权侵权现象多发，单个创意企业在强大的国内外竞争对方博弈过程中显得势单力薄，知识产权维权的成本很高甚至得不偿失。英国曼彻斯特的创意产业，就是衰落工业区和文化艺术结合的产物。由于英国传统工业的衰落，导致原来纺织工业厂区成为一种历史包袱。当地政府以文化为导向，因地制宜，在原来的老厂区基础上兴建创意产业园区，充分利用原有工业厂区的建筑，形成一条设计、运营、销售的产业链条，使原有的传统老厂区成为创意产业集聚发展的温床。

（四）重视知识产权对创意产业的保护

英国是世界上最早保护知识产权的国家之一。十七、十八世纪英国先后颁布了专利法规《垄断权条例》和版权法规《安娜法令》，使得英国成为欧洲国家知识产权法律保护的先行者。英国对知识产权的保护力度非常大，例如，未经版权人同意，仅为个人娱乐目的使用作品仍然被定义为侵犯行为。为了促进创意产业的发展，除了专利、商标、版权的基础立法外，20世纪90年代，英国颁布修订了《反计算机滥用法》《计算机信息系统安全管理法》《广播电视法》等一系列法规。同时，英国还专门制定了《彩票法》，根据该法律，英国设立了国家级的科技和艺术委员会，资助相关领域的人才，尤其是创意产业的人才。[9]此外，英国专利局制定了较为完善的知识产权法规来保护创意产业的知识产权，还设立了一个知识产权网站交流著作权、专利、商标的资讯信息。英国完善的知识产权保护法规使得创意企业的知识产权成果得到较为妥善的保护，有效地激励了创意产业的产出。

三、我国创意产业促进政策存在的问题

我国大陆不少城市将扶持和发展创意产业作为转变经济增长方式的重要抓手，纷纷规划和建设各种创意产业园区、集聚区，吸纳了大量的就业人口。创意工业产值在中国大陆经济总量中的比重不断增长。中国大陆不少城市创意经济收入连续提高，成为这些城市的新的经济增长点。目前，我国创意产业促进政策上存在的问题有：

（一）我国没有专门的创意产业政策文件

相对于我国创意产业的蓬勃发展，我国官方文件中并没有创意产业这一称号。我国的创意产业政策文件分散在文化产业的政策文件中，主要有两大类，一类是国家战略层面的文件，包括《文化产业振兴规划》《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》等。另一类是国家行政主管部门实施层面的文件。上述政策明确提出了我国要大力发展文化创意等重点文化产业，地方各级政府部门在财税支持、人才培养、金融服务等方面对创意产业的发展提供支持。在国家战略政策文件中，2009年，我国国务院发布了《文化产业振兴规划》。这一规划的出台，标志着我国政府将发展文化产业提升到国家战略的高度[10]。2011年，我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》专章提出要繁荣和发展文化产业。《纲要》要求，要不断发展文化产业，使文化产业成为国民经济支柱性产业。要花大力气发展一批重点的文化产业，包括影视制作、出版发行、演艺娱乐、数字内容和动漫、文化创意、印刷等文化产业。《纲要》将文化创意产业列为一种重点文化产业内容，着重强调了文化内涵和属性，对创意本身的重视度并不高，也没有对文化创意产业做出明确的限定。2014年，国务院出台了关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见，意见指出文化创意和设计服务产业是一种高端的新兴服务业，具有高知识性和高增值性的特点。意见提出要将促进文化创意和设计服务产业与实体经济深度融合，要努力推进文化软件服务、建筑设计服务、专业设计服务、广告服务等文化创意和设计服务。

（二）我国没有专门的创意产业行政管理机构

我国将相关创意产业当做传统的文化产业进行行政管理。因此，我国的文化主管部门也就当然地成为了创意产业的行政管理机构。针对文化产业这一产业形态，我国中央各部委制定了相当数量的国家战略政策文件和细化规范，很大程度上促进了文化产业的发展。为了扶持文化产业的发展，我国国务院及文化部制定了相当数量的国家政策文件。其中，我国文化主管部门将文化产业大致分为工艺美术、文化会展、创意设计、网络文化、数字文化服务、演艺、娱乐、动漫、游戏、文化旅游、艺术品等产业，文化创意和设计服务仅仅是作为文化产业的一个重要产业类别加以强调。一方面，这不能概括创意产业的全貌。创意产业不仅仅包括文化创意和设计服务产业，还有科技创意产业。另一方面，目前的国家政策文件没有专门针对创意产业作出规范，针对性不强。

（三）我国创意产业集聚园区的产业集聚效能不高

我国创意产业集聚园区的名称不一，有文化创意产业园区、创意设计园区、文化产业园区等不同的冠名方式，大部分的创意产业园区的产业集聚效能不高。以动漫产业为例，郑州市某动漫产业园区入住企业20多家，从业人员300多名，除个别动漫企业的实力较强外，园区动漫企业的整体实力和影响力较弱。此外，园区动漫企业在动漫产品研发上，相当一部分要靠政府资助扶持资金来获取利润。园区在动漫产品衍生品的开发环节上普遍较弱，甚至有个别动漫企业靠代工知名品牌的动漫产品衍生品来盈利，园区各企业之间没有形成较为完整的产业链条，各自为战，产业集而不聚的特点比较明显。

（四）我国创意产业的知识产权保护较弱

要发展创意经济，就要重视知识产权，创意经济的发展脱离不了知识产权制度的规范。从创意产品的创造和开发，再到最后的消费环节，知识产权从始至终伴随着创意经济的运行流程。目前，我国现行的知识产权法律对创意产业的保护较弱，其中较为突出的问题有。其一，我国的知识产权保护有司法和行政两项机制运转，这两项机制需要相互配合才能达到良好的效果。目前，这两种机制的衔接不太畅通。其二，我国的司法裁决对知识产权维权诉讼的赔偿额比较低，往往不足以以填平创意产业权利人的损失，这就让知识产权维权的成本畸高。

四、制定我国创意产业促进政策的若干建议

创意产业作为一种新型服务业，契合了我国经济结构转型升级的趋势，能够带来绿色、健康、可持续的经济增长。在借鉴英国创意产业政策的基础上，根据我国创意产业的发展情况，本文对制定我国创意产业促进政策，提出以下若干建议：

（一）制定专门的创意产业促进政策

我国可以参照对文化产业的扶持政策，将创意产业单列出来，制定创意产业专门的政策法规，针对创意产业风险做出宏观的管控政策。为更好地发展我国的创意产业，我国中央和地方政府应当推进创意产业的相关政策法规，补足现有的政策法规，出台新的创意产业政策法规，保障和促使我国创意产业的健康有序地发展。

（二）组建专业高效的创意产业行政管理机构

我国创意产业的良好运行，得有一个强大的行政管理体制。比照英国的经验，我国应当实行高效能的创意产业行政管理体制，真正将纸上的创意产业的政策和法规一一落实下去。笔者建议，我国政府适时成立一个高规格的领导小组，吸收国外创意产业发展的先进经验，规划我国创意产业发展的计划，制定一些创意产业的战略，出台创意产业的融资、税收优惠政策，提供创意产业的品牌战略规划，统筹和协调、督促创意产业的政策法规落实。此外，这个小组还可以监督和指导地方政府的相关的行政行为。此外，只有充分发挥市场经济的活力，创意产业才能成为源头活水，实现可持续发展。要实施市场经济体制，市场就得在相关资源的配备中起到一种主导性的位置，任何国家机关，不论是立法、行政还是司法机关，都要当好守夜人的角色。国家机关进行宏观调控，保证公共政策和公众利益不受侵害，但不能越界。国家机关不应当“既做裁判员、又做运动员”。

（三）发挥好创意产业集聚区的产业集聚效应

创意产业集聚区作为一个较新的产业地域区域，需要很大的政策指导性。首先，地方政府管理创意产业集聚区，应当在充分调研，注重与创意行业、科研院所的合作交流的基础上，制定创意产业集聚区知识产权相关战略的整体纲要，为创意产业集聚区的发展壮大提供参考；其次，政府可以构建创意产业集聚区内产业集聚发展的良好环境。通过财税、金融等各方面对创意产业集聚区企业提供优惠待遇，创造良好的产业集聚氛围。最后，创意产业集聚区内的各个企业可以充分利用知识产权的开发和运用，形成一个产业增值链条，积极推进产业集聚效应，实现互利共赢。

（四）创造良好的知识产权法律环境

我国现行的知识产权法律环境不尽如人意，知识产权侵权赔偿额较低，知识产权保护力度不够，软件业、音乐等行业盗版情况严重，没有对创意经济进行有效的鼓励和保护。我国要创造好的知识产权法律环境，创新服务模式，加大保护力度，为我国创意经济的发展提供软实力。有了一个好的法律环境，我国创意经济的健康发展才不是一句空话。

[1]UK Department for Culture Media&Sport.Creative Industries Mapping Documents (2001)[EB/OL]. (2015-06-15)[2017-03-03].https://www.gov.uk/government/publications/creative-industries-mapping-documents-2001.

[2]约翰·霍金斯.创意经济：如何点石头成金[M].洪庆福,孙薇薇,刘茂玲,译.上海:上海三联书店出版社,2006:35.

[3]王鹏.香港文化创意产业的发展及其启示[J].亚太经济,2007(6):82-86.

[4]厉无畏.创意改变中国[M].北京：新华出版社,2009:3.

[5]熊澄宇.英国创意产业的发展的启示[J].求是,2012(7):58-60.

[6]UK Department for Culture Media&Sport.2010 to 2015 government policy:media and creative industries[EB/OL].(2015-06-15)[2017-03-03].https://www.gov.uk/government/publications/2010-to-2015-government-policy-media-andcreative-industries/2010-to-2015-government-policy-media-and-creative-industries.

[7]李丽萍，杨京钟.英国文化，创意产业税收激励政策对中国的启示[J].山东财经大学学报，2016(2):48-54.

[8]缪学为.英国创意产业发展的经验与启示 [J].人文天下,2015(11):28-34.

[9]刘咏梅，饶世权，习 洁.英国政府发展创意产业的主要措施及经验启示[J].天府新论,2014(3):129-134.

[10]苏南，张家维.两岸文创产业知识产权法制保障与政策管理比较[J].南京大学法律评论（2014 年秋季卷），2014(2)：315-335.