关于枣庄市水功能区监督管理的思考

陈秀真

枣庄市面积4550km2，地处鲁中南低山丘陵南部地区，属于黄淮冲击平原的一部分。地势北高南低，东高西低，呈东北向西南倾伏状。境内河流属淮河流域运河水系，大小河流共有24条，京航运河枣庄段为大型河流，横穿市南部，境内全长39km。流域面积在100m2以上的河流8条，流域面积在30～100km2的河流12条。除京杭运河枣庄段为南四湖泄洪河道外，其他主要河流均发源于东北部山区，分别流入南四湖和运河。这些河流的特点是径流量较小、季节性变化较大，有的甚至发生过常年断流，具有典型的北方河流的特点。

一、水功能区监督管理的主要做法

1.组织拟订全市水功能区划

拟订水功能区划是《水法》第三十二条赋予水行政主管部门的职责。2016年，枣庄市水利部门会同环境保护行政主管部门拟订了《枣庄市水功能区划》，并经由枣庄市人民政府批准并报山东省水行政主管部门和环境保护行政主管部门备案。《枣庄市水功能区划》对全市流域面积超过100km2的河流进行了区划，共划分水功能一级区11个，总区划河长340.38km，水功能二级区划23个，总区划河长432.51km。其中，饮用水源区7个，工业用水区3个，农业用水区11个，景观娱乐用水区1个，过渡区1个。《枣庄市水功能区划》成为枣庄市水利部门实施水功能区监督管理的基础，标志着水功能区监督管理步入了崭新的阶段。

在拟定全市水功能区划过程中，枣庄市做法有三个主要特点。一是充分考虑当地水文地质特点划定饮用水水源区。枣庄市城市生活用水主要取用当地地下水，由于地下水源地岩溶裂隙发育，地下水与地表水联系密切，即使这些河段中没有一个城市生活用水取水口，也都将流经城市生活饮用水地下水水源地的河段划定为生活饮用水水源区。全市共设有7个生活饮用水水源区，占二级水功能区的31.4%。二是水功能区水质目标的要求高。由于枣庄市主要河流流经城市生活地下水水源地时候多处于中游，河流出境无一例外进入南水北调东线工程调水线路，因此枣庄市水功能区水质目标被严格约束，所有水功能区水质目标全部为地表水Ⅲ类水质标准。三是不拘泥于纳污能力计算严苛要求。水功能区划中纳污能力计算是一个复杂的过程，有着严格的要求。由于枣庄市所有水功能区水质目标均为地表水Ⅲ类水质，而且河流径流量较小、季节性变化较大，有的甚至常年断流，因此水功能区纳污能力接近于零，开展纳污能力计算没有实质意义。

2.严格实施水功能区监督管理

一是实施水功能区监测管理。每月监测水功能区水质，每月发布1期水功能区水质通报，发现问题及时通报环境保护行政主管部门。二是将水功能区水质达标率纳入实施最严格水资源管理制度考核和经济社会发展综合考核指标体系。水功能区达标问题得到了各级政府的空前重视，给水利部门实施水功能区监督管理创造了良好的条件。三是对河道实施系统治理。2017年实施河长制以来，全市建立了“市、区、镇、村”四级河长组织体系，设立了河长2352名。开展了“一河一策”方案编制，实施了“清河行动”。去年以来，全市累计排查河湖违法建筑及违法活动1550处，已全部完成整治。为进一步巩固和保持“清河行动”成果，今年3月份，又启动了“清河行动回头看”，对河湖问题“八乱”现象进行再梳理、再排查、再整治，提升了“清河行动”工作开展以来取得的各项成果，形成了“清河行动”常态化工作机制。近年来，枣庄市水功能区水质年度达标率稳步提高，特别是去年9月以来，水功能区月度达标率基本稳定在80%以上。

3.规范入河排污口监管

2017年，按照山东省水利厅统一部署，开展了入河排污口综合攻坚行动，排查入河排污口323处，针对排查结果进行分类整治。对于非法设置的入河排污口依法予以封停，对于具备纳网改排条件的实施纳网改排，对于应当渔业保留的要依法实施科学论证，实施规范管理，现在已全部完成综合整治。目前，全市优化保留入河排污口37处，设立了37个入河排污口标志牌，每年2次定期监测入河排污口水质水量，每半年发布1期排污口水质监测通报。对发现超标排放的入河排污口，及时下达整改通知，拒不整改或整改不到位的要坚决依法处罚。建立定期巡查机制，将入河排污口监督管理纳入“河长制”巡查。

二、水功能区监督管理中存在的困难和问题

水功能区水质目标的严苛要求给当地经济发展和水功能区监督管理带来了一些困难和困惑。主要表现在：一是入河排污口排水水质标准高导致生产经营工业企业运行成本显著推高。枣庄市所有城镇污水处理厂退水要达到地表水Ⅲ类水质，这在国内见所未见。一老牌造纸企业年产值8000万元，其投入整治入河排污口的资金预计高达8000万元，给企业的生存和发展带来巨大的压力。二是地方政府批准的水功能区划与国家标准、行业标准和地方标准不能有效衔接。比如，《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）是国家标准，一级A标准要求COD、NH3-N分别为50mg/L、l5mg/L，《中华人民共和国污水综合排放标准》（GB8978-1996）是国家标准，规定排放标准COD、NH3-N 分 别 为 60mg/L、l5mg/L，《 山东省南水北调沿线污染物综合排放标准》（DB37/599-2006）是山东省地方标准，规定在南水北调重点保护区污染物排放标准COD、NH3-N分别为60mg/L、l0mg/L。枣庄市人民政府批准的《枣庄市水功能区划》中规定，境内所有水功能区的水质目标均为地表水类水质标准，因此COD、NH3-N入河标准为20mg/L、lmg/L。由此可见，水功能区划的水质目标与污染物排放的国家标准、地方标准甚至行业标准存在巨大的落差，以至于造成基层水利部门在水功能区监督管理上的困难。三是排污主体不清。有个别入河排污口承接了多个排污主体的污废水，一旦超标，将导致处罚对象难以落实，责任不清，造成扯皮。四是入河排污口监测频次低，不利于动态掌握排污情况。根据现行监测安排，每年监测两次，上半年1次，下半年1次。这种做法不利于掌握入河排污口动态变化，作为监督管理依据不充分。五是入河排污口的设置还不够科学合理。当前实施河长制清河行动，把一些规模较小的入河排污口一刀切地予以封停，有的区（县）境内仅设置2个排污口，与实际情况严重不符。比如，重点乡镇驻地及一些较大的村（居）作为人口集中居住区，一定会产生一定量的生活污水，随着污水处理设施建设完善，这些地方还是要设置一定数量的排污口的。

三、几点建议

1.尽快建立南水北调生态补偿机制

《南水北调工程供用水管理条例》（国务院令第647号）第十九条规定，依照有关法律、行政法规的规定，对南水北调工程水源地实行水环境生态保护补偿。《山东省南水北调条例》（2015年4月1日山东省第十二届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过）第四十八条规定，南水北调工程沿线区域实行生态保护补偿机制，具体办法由省人民政府制定。可见实施南水北调生态补偿机制于法有据，关键是尽快落实。枣庄市作为一个资源枯竭转型城市，GDP由多年前全省第3到去年的全省第15，经济发展面临严重瓶颈制约。因此，尽快建立南水北调生态补偿机制，对于建立公平的工业企业运行环境意义重大，也必将促进枣庄市的城市转型。

2.积极实施河长制，优化入河排污口布局

要紧密结合美丽乡村建设规划，优化布局人口聚居区生活污水入河排污口，而不是一堵了之。对于承接多个不同排污主体的入河排污口，要进一步细化管理，具备分设条件的要分别设立，不具备分设条件的要科学论证，理清责任，给入河排污口的监督管理创造良好条件。

3.探索水功能区监督管理的权威机制

2016年以来，地方设区的市相继获得了一定立法权限，各地可以就生态方面采取严于上位法的立法措施。因此，可以充分利用这个机遇，将水功能区划纳入立法的范畴，提升地方标准的地位，解决水功能区监督管理过程中的权威性问题。

4.全面加强水功能区的监督管理

要做到水功能区划的全覆盖，形成省、市、县三级区划体系。同时，水功能区水质监测实行谁区划谁监测的原则，也要建立监测三级体系。加强入河排污口水质监测，强化实时监督，要提高入河排污口水质监测频次，有条件的地方可以建立实时监测。加大对入河排污口的执法检查力度，对超标排放的要严格依法处罚，并限期治理，治理不能达标排放的要坚决予以关闭，力争到2020年全市水功能区达标率达到80%