铁岭市“两权抵押”实践与同类试点经验的梳理

唐微

摘要：2015年开始，铁岭市的昌图县、铁岭县和开原市被国家确定为“两权抵押”试点，试点工作稳步推进但进展缓慢。如何让农民手中的不动产“动”起来、“活”起来？本文从铁岭“两权抵押”实践中遇到的难题出发，梳理重点农村改革实验区经验，试图找到解决之法。

关键词：两权抵押；难题；他山之石；经验

中图分类号：F321.1；F832.43 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2018）021-0326-01

一、“两权抵押”工作中的铁岭发现

2015年被确定为“农村承包土地的经营权抵押贷款”试点和“农民住房财产权抵押贷款”试点以来，铁岭市昌图县、铁岭县和开原市“两权抵押”工作稳步推进，截至2016年末，全市“两权抵押”贷款累计发放5.22亿元。仅2017年前3个月，全市“两权抵押”贷款累计发放1.14亿元，贷款余额为6.7亿元（表1）。

总结两年多来试点实践，要想让农民手中的不动产“动”起来，激发银行等金融机构积极性，撬动更多金融资本服务“三农”，关键在于赋予农民住房财产权和承包土地经营权作为抵押物的充足流动性，破解“抵押物处置变现难银行不敢贷”难题、科学合理评估农房和土地作为抵押物的价值，打消“投资一收益不对银行不愿贷”顾虑、加强农村金融基础设施建设，解决“基本要素配备不足银行不好贷”的困境和最大限度降低法律风险和政策风险，消解“实际操作与政策法规打架银行不能贷”阻碍。

二、“两权抵押”实现突破的关键点

“他山之石，可以攻玉”，作者通过研究“24+34+2”个农村改革试验区中重点地区在“两权抵押”方面的成功实践，试图找到以上四个难题的破解之法。

1.破解“抵押物处置变现难银行不敢贷”难题，关键在于赋予农民住房财产权和承包土地经营权作为抵押物的充足流动性

从各地实践来看，农村产权交易市场是解决土地经营权作为抵押品处置难题的有效平台。目前全国成立了四川、湖北、北京等14家省级或省会级农村产权交易所、1324个县（市）级以上土地流转交易所、17268个乡镇土地流转服务中心。如枣庄市成立了国有法人独资企业——枣庄市农村产权交易中心，同时将各级农村土地使用产权交易所升级为农村产权交易服务所，最终建立贯穿市、区（市）、乡镇的三级交易平台服务体系；成都市成立农村土地承包管理流转服务中心，挂牌再流转土地经营权抵押融资失利的土地，不能马上再流转的由该服务中心组织经营；湄潭县建立土地流转机制，尤其是土地使用权的流转上，将村委会和镇经管站作为贷款协议的相关责任人，一旦借款人发生违约，村委会和镇经管站将配合银行将借款人用于担保的土地经营权拿到农村产权交易所挂牌交易，所得土地流转费优先偿还银行债务。

2.打消“投资-收益不对银行不愿贷”顾虑，关键在于科学合理评估农房和土地作为抵押物的价值

相较于铁岭开原市“委托政府指定的第三方地产评估机构+金融机构自评估+借贷双方协商”的评估模式，枣庄市建立拥有众多职业评估师和兼业评估师的农村土地资产专业评估机构——枣庄市普惠农村土地资产评估事务所，免费专业评估农村土地使用产权价值、土地收益价值及各类农村资产价值，为“两权抵押”贷款提供抵押物价值参考；成都市出台《崇州市农村土地承包经营权评估基准价办法（试行）》，將承包土地分成水田、旱地、园林、“四荒地”四大类型，每亩每年基准价从95元到1000斤大米及以上不等的价格参考表。

3.解决“基本要素配备不足银行不好贷”的困境，关键在于加强农村金融基础设施建设

从操作层面来看，农村金融基础设施建设包括法治环境、信用环境、支付环境、物理网点等。明晰农民对土地、房屋财产流转的合法权利才能推进“两权抵押”的健康发展。所有的试点地区都是“确权颁证”先行来构建法治环境，如武汉市在土地确权的基础上确立了“进场交易-交易鉴证-贷款中请-资产评估-签订抵押贷款合同-办理抵押登记-发放贷款”的农地经营权抵押贷款流程；包括铁岭市在内，很多试点地区均以政府为主导打造农村信用体系，特别是对农户信用系统的建设，开展信用户、信用村、信用乡镇的评定，有效缓解长期存在的银农信息不对称问题；北京市大兴区引导金融下乡，建设以北京农商银行、中国农业发展银行、中国农业银行为主导，邮政储蓄银行、村镇银行、小额贷款公司、“三农”信贷专营机构为辅助的多元化、多层次农村信贷体系。如北京农商银行大兴支行在大兴区建设了21家“乡村便利店”，82家“助农取款服务点”，覆盖了全区所有镇。

4.消解“实际操作与政策法规打架银行不能贷”阻碍，关键在于最大限度降低银行的法律风险和政策风险

鉴于目前国家并没有出台统一的法规政策来管理农村产权交易，为了确保农村产权交易更具操作性，很多试点地区均出台《××农村产权交易管理办法（试行）》、《××农村土地经营权抵押登记管理办法（试行）》，赋予银行在出现不良贷款时，处置作为抵押物的宅基地和农房的权限，一定程度上均突破了现行的《土地管理法》、《物权法》和《担保法》中的相关规定。其中成都市的做法更具可行性，其在推进农村房屋产权抵押融资时，按照“一保一同”原则，设置了两项前提：“一保”是指规定抵押人必须有两处及以上的住所，或者其抵押房屋变卖处置后仍有安居地；“一同”是指必须取得农村房屋所在集体经济组织同意，当借款人不能偿还贷款时银行可以处置抵押房屋。同时通过“一登记一备案两分开”，合理规避农村“房随地走”的房、地权利主体一致原则和法律关于宅基地抵押规定尚不明确的矛盾：“一登记”是指在抵押担保合同上仅登记《房屋所有权证》，“一备案”是指国土部门在《集体土地使用证》上进行备案，“两分开”是指房屋所有权证与宅基地使用证分开。