论汉朝刺史制度与瑞典议会监察专员制度的比较研究

摘 要：我国汉朝刺史制度是我国古代一项重要的监察制度，首创了我国古代中央巡察地方的先例，而瑞典议会监察专员制度是世界上颇具影响的一种政治制度，也是瑞典行政法中的一项重要制度。本文大致从这两种制度的相同和不同两个方面，对二者进行了比较研究，具有重要的理论价值和现实意义。

关键词：刺史；监察专员；比较

西汉中期，为了巩固汉王朝的统治，汉武帝加强了对地方的监察，刺史制度由此创立。“刺者，言其刺举不法；史者，使也，言其为天子所使也。”[1]汉朝刺史制度在打击诸侯王和地主豪强势力、惩治不法官吏等方面发挥了重要作用。而瑞典的议会监察专员制度与刺史制度属于同类制度，是一项专门独立于政府的、能够监督行政官员履行职责并受理一切控告国家机关及其工作人员的制度。这两种制度既有相同之处，又存在一定差别。

一、 汉朝刺史制度与瑞典议会监察专员制度产生的历史背景

1. 汉朝刺史制度产生的历史背景

汉武帝即位之时，汉朝吏治败坏，御史与郡守勾结，豪强地主势力无视法纪，扰乱地方吏治，正如《汉书·食货志》所云：“或至并兼豪黨之徒以武断于乡曲，宗室有士，公卿大夫以下争于奢侈，室庐车服僭上亡限。”为了整顿吏治，武帝亲自巡行郡国，发现郡守严重失职，而监御史既不能有效地对地方实行监督，又没有及时向中央举奏。因此，改革和完善地方监察制度，加强中央对地方郡国的监督及对豪强势力的打击，已是势在必行。

元封元年（前110年），武帝首先废除了实际上已失去监察意义的监郡御史。接着在元封五年（前106年）设立固定性的十三部刺史，驻地专司监察地方。《汉书·百官公卿表》：“武帝元封五年初置部刺史，掌奉诏条察州，秩六百石，员十三人。”《汉书·武帝纪》：“元封五年，初置刺史部十三州。”所谓十三部刺史，即除京畿附近七郡外，又把全国划分为十三部，每州为一个监察区，设刺史负责所在州部郡国。刺史在部内有自己的治所，即常设的官署，他们除每年年终到京师述职外，其余时间在部内执行监察职任。

2. 瑞典行政监察专员制度的历史由来

1709年，瑞典在与沙皇俄国的波尔塔瓦战争中惨败，国王查尔斯十二世被迫逃到土耳其并滞留了许多年。由于国王长期缺位，瑞典骚乱四起，政权陷入混乱，民怨沸腾。为了重振朝纲，恢复王权，1713年，国王从土耳其签署命令，决定任命一名皇家最高监察专员，由其组建专门机构代表国王行使监督权力。这位监察专员没有政治权力，其职责是确保法律与法规得以遵从，保证政府官员恪尽职守和秉公行事，以及受理公众对政府官员的申诉案件。随着资产阶级力量的壮大，议会和国王展开激烈的斗争。1809年议会废除了暴君古斯塔夫四世·阿道尔夫，通过了新的宪法，规定了国王和议会分权的原则，决定在议会设立监察专员，以议会代表的身份监督所有的行政官员和法官对法律、法令的遵守情况。虽然大法官仍然保留，但其监察官员的职权已为监察专员所取代。

1810年议会通过选举产生第一位监察专员，设立了专员公署。1915年又增设一名军事监察专员，专门从事调查对军事人员的申诉的工作。1968年议会废除军事监察专员，决定在监察专员公署内设立3名监察专员和2名副监察专员。从1976年起，监察专员公署由4名监察专员组成，工作人员约有60人。[2]

二、 汉朝刺史制度与瑞典议会监察专员制度的相同之处

汉朝的刺史制度和瑞典的议会监察专员制度，都是最高机构为了监察地方所采取的措施，监察官都是代表中央到地方进行巡察，并由中央任免。因此，二者具有诸多的相似之处，主要有：

1. 两种制度都强调机构独立

汉朝的十三部刺史皆隶属于中央最高监察机关御史府，由御史中丞具体监管，不受郡国的控制与指挥，不与郡守共同组成衙门。这就使得汉朝的刺史只对皇帝一人负责，不受其他部门干扰，便于独立行使职权。同时，由于刺史作为监督者隶属于监察机关，地方官员作为被监督者从属于行政机关，二者之间并无直接的利害关系，不处于同一个利益共同体中，从而使刺史能够秉公职守，监督地方官吏，惩治地方官吏的不法行为。

瑞典议会监察专员机构也具有很高的独立性。瑞典议会监察专员是由议会选举产生，或经政府首脑任命，并有一定的任期保障。议会只能对监察专员提出原则性指令，很少或者几乎不会指示监察专员是否调查某个案件或对具体个案如何处理，也很少会对监察专员的案件处理发表评论。其次，议会监察专员一般享有监察专员公署人事任免权，为监察专员公署的独立运行提供了人员保障。再次，专员公署的资金一般由议会拨付专款，免受政府财政部门的控制。

2. 监察官员都拥有极大的权威

汉朝的刺史是中央派遣的监察官，代表中央到地方进行监察，由中央任免。刺史出巡，就相当于代表最高统治者——皇帝巡察部内诸郡国，考察其治理状况。因此，面见刺史如同面见皇帝。据记载，每当刺史“行部”，在监察区内巡察吏治时，所到之处，郡国必须“各遣一吏迎之界上”[3]，以示尊崇。可见，刺史是极具威望的。同时刺史可直接向皇帝面陈，而“郡守不得面奏”[4]，这种做法也赋予了刺史极大的权威。

在瑞典，议会监察专员是议会的代理机构，代表议会对行政机关及其工作人员的违法、不良行政行为进行监督和监察。议会在整个国家体系中处于最高的地位，议会监察专员的地位自然也很高，监察专员实际上代表国会议员监察一切公职人员，这使得议会监察专员的地位具有很高的权威性。一般情况下，凡是监察专员提出的意见或批评，政府工作人员都会认真接纳。

3. 监察官能够行使强制性的调查权

汉朝的刺史们在巡察地方时，可以察核所辖郡国的狱案，各郡国都必须备有关于案犯情况的清册，以供刺史查核，若发现有冤狱，就责令郡太守改正。如何武行部到九江郡，查询有狱案，就令郡太守重新处理。郡太守“行治多不法”，被他查出后，须畏罪辞职。[5]由此可以看出，汉朝刺史有权翻阅任何案子记录、清册，不受地方官吏的限制。对于一些冤假错案，刺史也可以强令地方官吏对有关案件进行重新审理，地方官员不得推辞和拒绝。endprint

同样，调查权也是瑞典议会监察专员具有的一项强制性的权利，因为监察专员只有在自己的职责范围内开展强制性的调查活动，才能真正了解事实真相，对申诉案件作出准确的分析和评判。在瑞典，议会监察专员有权进入任何部门的工作场所，要求任何公职人员予以配合和协助。有关当局的全部文件和记录都应当提供给监察专员，即使这些文件和记录是保密的，并且不能以任何方式获得。在必要时，监察专员还有权要求警察当局协助其展开调查。

三、 汉朝刺史制度与瑞典议会监察专员制度的区别

虽然汉朝的刺史制度和瑞典的监察专员制度具有一些相同的地方，但如果进行仔细分析的话，就会发现这两种制度还存在较大的差异，主要表现为：

1. 监察范围略有不同

汉朝刺史的监察范围是有明确规定的，刺史“以六条问事，非条所问，即不省。”这六条的内容是：“一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰苛暴，剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损政令也。”[6]

与我国汉朝刺史的监察范围相比，瑞典议会监察专员的监察范围十分广泛。在《议会监察专员指令法》第2条所列的范围有，首席议会监察专员和监察专员有权监督那些行使公共权力的人遵守法律、法规及在其他方面履行他们的义务的情况。《议会监察专员指令法》第2条规定，监察专员尤其应当确保法院与行政机关在其活动中遵守《政府组织法》中有关客观性与公正性的要求，并保证公民的宪法权利和特权不受公共行政行为的侵犯。

2. 监察对象存在差异

《刺史六条》不仅规定汉朝刺史的监察范围，也明确了刺史监察的对象。这些监察对象，大致可以分为三类：一类是地方官中的二千石的官吏。何武为扬州刺史时，“二千石有罪，应时举奏，其余贤与不肖敬之如一”。[7]这里明确表示了刺史的监察对象仅限于二千石官吏。第二类是地方豪强。“刺史六条”中规定刺史的监察任务首先是制止豪强宗右“田宅逾制”。这样做主要是为了打击豪强势力，抑制土地兼并，从而缓和社会矛盾。第三类是诸侯王。“六条外还有不成文的一条，就是考察国王有罪状便奏闻。不法的国王因此受到惩罚。”[8]如宣帝时，广川王窝藏盗贼，冀州刺史张敞即派吏包围和搜索王宫，并向朝廷“劾奏广川王”。[9]

瑞典议会监察专员的监察对象并没有明确的区分，只要其工作方式涉及公共权力的行使，就必须接受议会监察专员的直接监督。根据瑞典《政府组织法》第11章的规定，行政职责可委托给诸如公司、社团或公民个人等；当这些公司、社团或个人接受委托行使有关利益、权利、义务、纪律措施及其其他类似职权时，视同行政部门。任何一位在上述公司工作的人，其工作方式如果涉及公共权力的行使，就要接受议会监察专员的直接监督。

3. 监察官的职责同中有异

汉朝的刺史除了行使监察的主要职权外，还兼負考核地方官吏的任务。《后汉书·百官五》云：“诸州常以八月巡行所部郡国，录囚徒，考殿最。初岁尽诣京都奏事，中兴但因计吏。”对于治郡有方、政绩卓著的官吏给予奖励。如汉元帝时，召信臣为南阳太守，重视水利兴修，发展农业生产，刺史奏报他予民为利，于是元帝赏赐召信臣四十斤黄金（黄铜）。[10]反之，被刺史奏为失职的地方官，则要受到惩罚，过失严重者还要下狱治罪。

而在瑞典，如果该官员的违法行为属于纪律处分的范围，则监察专员可以向有权做出纪律处分的公共权力机关提出报告而不提起诉讼（通常指聘任该官员的公共权力机关）。如果监察专员认为有足够的理由对实施犯罪行为以及有重大或多次渎职行为的官员解除或暂时剥夺其公职，则他们可以向有权做出处罚决定的机关报告。[11]

通过以上分析可以看出，无论是汉代的刺史制度，还是瑞典的议会监察专员制度，都开创了中央监察地方官员的新模式，这两种制度的相似之处是都具有较高的权威、独立性和拥有强制性的调查权，但由于受国家的历史环境、政治制度、文化传统等因素的影响，又使这两种制度存在一定的差异。不管怎样，这两种制度都为我国监察制度的改革提供了诸多可借鉴、可注意的地方。我国监察制度的改革是一个任重而道远的工程，只有借鉴国内外的优秀经验，立足于我国实际，才能建立长效稳固的监察制度，促进政治良好运行。

注释：

[1]《历代职官表》卷52《司道》引《王应麟玉海》.

[2]陈宏彩.《行政监察专员制度比较研究》.学林出版社，2009年版，第21页.

[3]《汉书·武帝纪》注.

[4]《汉书》卷《京房传》.

[5]《汉书》卷86《何武传》.

[6]《汉官典职仪式选用》，见《汉官六种》.

[7]《汉书》卷86《何武传》.

[8]《中国通史简编》第2编第45页.

[9]《汉书·张敞传》.

[10]邱永明.《中国古代监察制度史》.上海人民出版社，2007年版，第116页.

[11]本特·维斯兰徳尔.《瑞典议会监察专员》.清华大学出版社，2002年版，第27页.

参考文献：

[1]本特·维斯兰徳尔.瑞典议会监察专员[M].清华大学出版社，2002.

[2]邱永明.中国古代监察制度史[M].上海人民出版社，2007.

作者简介：

张亚丹，江苏省南京市，南京师范大学公共管理学院政治学理论研究生。endprint