工业用地市场化配置改革路径与存在问题

□ 嘉善县国土资源局 郑利平 任士伟

市场配置工业用地是破解当前日益严峻的土地供给与需求之间矛盾的重要途径。2014年国家发展和改革委员会、国土资源部联合发文，在全国范围内确定浙江嘉兴等4个城市开展深化工业用地市场化配置改革试点。嘉善县通过实施“差别化供应方式、土地弹性出让、差别化地价、差别化监管模式”等改革试点举措，有序推进工业用地市场化配置改革，为丰富供给侧结构性改革的“浙江思路”提供了有益探索。

一、深化工业用地市场化配置改革的必要性

我国正处于工业化快速发展阶段，在工业用地配置和利用过程中，仍存在着一些问题。一方面工业用地供需矛盾突出，用地规模和产业布局失控。随着各类开发区、产业园区数量多、增速快，在招商引资中非理性竞争等原因，客观上形成了土地囤积和闲置，一定程度上加剧了土地供需矛盾。另一方面供地方式单一，流转机制不畅。现行国有建设用地有偿使用普遍是采取招拍挂方式出让，租赁等供地方式十分鲜见。再者用地监管不到位，“重审批、轻监管”问题突出，导致土地利用效益不高。同时，工业用地存在利用粗放、产出不高的问题，不按合同约定的投资强度履约使用土地的现象屡见不鲜。

二、嘉善县深化工业用地市场化配置改革的探索

（一）优化项目准入管理，促进项目提质增效

一是实行差别化指标分配。改革计划指标分配方式，制定《嘉善县新增建设用地指标管理办法》，建立优势产业与新兴产业储备库，实施竞争择优与年度新增建设用地计划指标分配相挂钩机制。二是实行差别化供地导向。制定《嘉善县工业投资项目准入评价指导意见》，明确准入基本条件与禁止准入条件。其中，项目须符合节能降耗要求。实施“区域能评+区块能耗”区域的项目，列入区域能评限制（禁止、淘汰）发展类清单的，不予准入；其他区域的项目万元工业增加值能耗高于嘉善县五年规划期末节能控制目标（“十三五”期间目标值为0.62吨标煤/万元），原则上不予准入。三是从严执行用地标准。全县工业项目用地投资强度原则上不低于400万元/亩、容积率不低于1.3。进一步细化拟出让工业用地的类别和产业类型，科学合理确定拟出让工业用地的地块面积、具体用途、土地使用条件、产业要求、具体工业用地类别等内容。

（二）健全市场交易体系，实行差别化土地供应

一是实行差别化地价政策。在土地评估价基础上加入修正系数确定最终挂牌价，改变土地出让价“一刀切”的现状。具体来说，对符合产业导向的先进装备制造业、高技术产业、战略性新兴产业，或是工业企业绩效评价为A类等节约集约用地项目，采取地价修正系数，下浮确定出让起始价，但工业用地出让起始价不得低于全县对应基准地价或标定地价的70%；对其他符合产业结构和转型升级的工业用地，依主体申请采取灵活定价，但起始价不得低于土地评估价格；对不属于嘉善县鼓励类产业，但国家、省仍允许投资的工业项目，在土地评估价格基础上，从上浮不低于20%确定出让起始价。2016年至今，嘉善县差别化地价出让项目146宗，共涉及土地面积9612亩，修正金额达4186万元。二是推行弹性出让年期制。嘉善县自2016年起深入探索实施工业用地弹性年期出让制度，截至目前共确定除50年外弹性年期出让项目30个，面积607.58亩，其中已挂牌项目10个，面积129.47亩。先后出台《关于印发开展深化工业用地市场化配置改革试点实施方案的通知》《嘉善县工业用地弹性年期出让实施办法（试行）》等文件，对于引进项目严格设定基本准入条件及禁止准入条件。基本准入条件规定项目必须符合国家、省、市的产业投资导向目录和嘉善县有关产业发展政策要求，新增用地项目必须在企业注册资本金及亩均固定资产投资强度等方面达到相关规定，且能耗水平必须低于上一年度全县能耗平均水平，并符合环保、安全生产规定的相关要求；对于项目不符合产业导向、土地利用总体规划等条件的，严格禁止准入。鼓励采用弹性年期出让或先租后让的方式供地，进一步健全投资项目准入评价体系。工业用地弹性年期设定由县项目联审小组应根据工业投资项目准入条件、不同产业类型、行业特点和企业生命周期等提出差别化年期要求，进行项目联审合理设定20年、30年、40年、50年等出让年限。得分在70分至72分（不含72分）以下的项目，最高出让年限原则上不得高于30年。根据前3年联审打分情况统计，嘉善县70-72分之间的项目占到30%左右。得分72分至85分的项目基本上建议弹性年期为40年。同时对于特殊投资工业项目可按法定最高年限（50年）出让。

（三）优化存量工业用地，切实提高土地效益

一是完善工业企业绩效评价，深化评价成果应用。结合全县产业结构和企业规模特点，综合考虑亩均产出、亩均税收、单位能耗、单位排放、全员劳动生产率等指标，建立健全分类分档、公开排序、动态管理的企业综合评价机制，构建客观合理反映实际情况、科学衡量企业效益的指标评价体系。在城镇土地使用税、用地、用电、用水、用能等方面实行差别化政策。制定《关于全面推进城镇低效用地再开发工作的若干意见》，加大存量工业用地退出工作力度，通过正向激励和反向倒逼企业转型升级。二是建立健全交易平台，鼓励工业用地有序流转。加快推进资源要素交易中心平台的建设，在优化完善国有土地一级市场交易基础上，逐步吸引、规范二级市场公开交易行为，破除流通障碍，扩大公开交易内容、规范土地交易行为，创造条件逐步在全县范围内建立统一的交易中心，推进要素流动市场化。三是加强政策扶持力度，鼓励工业企业节地挖潜。鼓励工业企业充分利用现有用地，加大技改投入力度，结合“零土地”技改项目审批改革，对现有合法工业用地，在符合城市规划、满足安全标准、容积率标准、不改变土地用途的前提下，通过适当减少绿地、压缩辅助设施用地、厂房加层改造、利用地下空间等途径提高工业用地容积率扩大生产性用房的，不再增收土地价款。制定《嘉善县工业项目提高容积率奖励操作细则》，企业利用存量土地新建厂房、拆旧建新或按规定加层（改、扩建），且容积率超过项目约定标准及现行准入标准新建建筑面积超过500平方米的项目，给予合法新增建筑面积每平方米50元的奖励。

（四）调整完善工业用地布局，实行总量结构控制

一是积极发挥规划管控作用。紧紧抓住“多规合一”国家试点机遇，以规划引导工业用地集中布局，以市场手段促进集约利用。加快调整完善重大发展战略平台空间布局，并划定产业区块控制线。深入推进土地利用总体规划调整完善工作，结合“退散进集”工作，探索通过土地整治、产权置换等方式，将零星、分散的工业企业向工业园区集中，实现零星、分散工业企业复耕区块纳入基本农田整备区管理，并建立总量、质量控制下的布局调优机制。自2016年以来，嘉善县以“全域推进、全行业整治、全面清零、全力以赴”为总目标，重点针对全县范围内分布在村一级的1887家低端企业，开展了“退散进集”暨村级低端产业腾退整治工作。截至2017年6月底，累计腾退企业1678家，腾退低效用地面积7791.25亩，腾退率71.16%，在助推产业转型升级的同时，切实提高了农村存量土地资源集聚利用效率。魏塘街道南北暑村的小木业曾是“脏乱差”“低小散”的代名词，全村共有各类“低小散”企业178家，占地面积近700亩。通过“关停腾退一批”“合理转移一批”“入园提升一批”和“转产转行一批”的策略，鼓励小企业整合抱团、入园提升发展。二是合理确定工业用地供应比例。结合“工业强县”基本战略，认真分析年度工业用地供应数量、比重，科学制定供应计划，优先保障重大工业项目用地需求。全县年度工业用地供应量占供地总量的比例须达到30%以上。

三、工业用地市场化配置改革存在的主要问题

一是弹性出让年限政策优惠力度不够，短期出让与长期出让地价差异不明显。一方面各政府主体对于出让方式认识不到位，主观上积极性不高；另一方面企业受融资抵押和传统用地观念等多方面影响，对租赁方式、弹性年限方式取得土地心存顾虑，总体上较被动消极。二是奖惩机制不完善导致节约集约用地成效不高。目前政府规定的税费减免额度远少于当前工业用地出让地价与转让市场的地价差，从根本上制约了企业盘活存量用地的主观能动性。另外土地使用税标准总体偏低，对企业占有土地的惩罚成本压力有限，导致原产权主体缺乏退地意愿。三是“零审批”改革后监管力量整合不足导致监管效率有限。“零审批”改革后，立体化监管网络还未形成，社会力量还未有效参与，监管效率有待提升，监管力量严重不足。

四、深化工业用地市场化配置改革的对策建议

（一）提高改革共识，增强参与主体的主动性

充分借助试点机遇，进一步加大宣传力度，凝聚社会共识。加大工业用地市场化配置改革督查和考核力度，强化考核结果运用，以督查考核倒逼各地加快推进落实。

（二）严格控制新增产业用地供给，健全“增量撬动存量”机制

进一步完善产业用地竞争性分配机制，严格项目准入、评价、入库，实施项目用地“定产业挂牌”、差别化管理和择优竞争配置，强化重点项目重点保障、优质项目优先用地。

（三）加强监管力量的整合，建立政社协同的立体化监管网络

探索构建基于工业用地“进入—开发—退出—更新—再开发—再退出”的全过程生命周期动态管理机制，配套完善用途变更管制和动态跟踪评估等政策。

（四）积极探索实行“先租后让”“租让结合”的供地模式

租赁期满后符合要求的，可采取协议出让方式供地通过差别化地价引导土地向供给侧优质企业供给，控制向核心竞争力不强的企业的供给；通过弹性出让年期制改善供给侧供给长期有效性；通过签订亩均投入产出协议，确保投入产出目标落实，及时淘汰“僵尸企业”。