浅谈乡村旅游用地发展中的困境和对策

□ 新昌县国土资源局 蒋可挺

今年1月，在中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中，乡村旅游已明确作为实现乡村振兴战略的重要组成部分，而这也预示着乡村旅游将成为今后农业农村发展和农民增收的重要领域。土地是乡村旅游发展的载体，要发展乡村旅游，激活乡村发展的动力，实施乡村旅游用地的合理利用、规划和保护势在必行。

一、乡村旅游用地的特性

（一）用途的多功能性

关于旅游用地的定义，《土地利用现状分类》没有明确提及，只对“风景名胜用地”的含义进行了明确：“指风景名胜景点（包括名胜古迹、旅游景点、革命遗址、自然保护区、森林公园、地质公园、湿地公园等）的管理机构，以及旅游服务设施的建筑用地。”

乡村旅游用地与风景名胜用地相比，它承担的不仅是供游客游览、观光等功能，也不仅是文娱用地的娱乐功能，它更是农业生产、乡村生活的载体，是建立在原生态的农村生活上的功能集合体。

（二）用地分类的复杂性

相较于城市旅游用地的国有土地的单一属性，乡村旅游用地在利用过程中，根据现行的政策，可以分为多种方式，属于永久性建筑的，依法按建设用地管理，而建设用地又可分为集体建设用地和国有建设用地。不改变农村集体土地性质，如利用原有闲置住房和宅基地的，可保留其集体建设用地属性。但若需整体出让后统一规划布局建设的，则必须征收为国有建设用地；属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，不征收（收回）、不转用，按现用途管理。

（三）用地布局的分散性

乡村旅游往往讲究保持“原生态”，用地一般围绕村庄的自然风光和特色景观，且因受村庄地理环境、民居点分布等方面影响，乡村旅游用地的布局往往呈现为零星分散，点状分布。如民宿和农家乐，基本由农民自主经营意愿决定，在民居中参杂分布，很少形成如大型旅游景点般规模化经营。

二、乡村旅游用地发展面临的困境

（一）用途管制的限制

乡村旅游发展，势必需要基础设施配套的支持和保障。近年来随着人民生活水平的提高，人民群众对于旅游的体验有了高品质的要求，在乡村旅游项目中配套建设停车场、公共厕所等用地的需求日渐增加，且狭窄破旧的农村道路已不能适应现有的交通出行。但就现有政策来讲，农村道路可按农用地管理，宽度根据最新版的《土地利用现状分类》，也由原有的6米调整为8米。但停车场、公共厕所、游客中心等配套设施的土地必须成为建设用地后才能合法利用，而乡村适合选址建设的空间有限，因为规划空间限制，许多农村除居民点以外处处是耕地，甚至出现农房边就是基本农田的现象，因此导致建设中不可避免地碰到耕地甚至是基本农田。

（二）用地指标的限制

随着全域旅游、一村一品工作的不断推进，乡村旅游已从最初简单的采摘体验游发展到自然景观、特色人文、户外娱乐等多种旅游形式，这也意味着乡村旅游用地已不仅仅是堆放农用工具的设施农用地的单一类型，而发展成为游客提供服务的场所，如民宿、农家乐、游客中心等，对于房屋安全和舒适度有更高的要求，因此新增建设用地指标的安排不可避免。

但与城市的经营性用地所能带来的巨大收益相比，乡村旅游用地在规模和经济效益上远远不及，因此即使一些乡镇通过村庄综合整治等获得了用地指标，但这些指标往往最后用于工业园区或城中的经营性用地，导致多地乡村旅游项目存在无新增建设用地指标可用的尴尬局面。

（三）合法用地意识的欠缺

乡村旅游作为发展壮大农村集体经济、推进乡村振兴战略的重大举措，也是上级对乡镇政府的年度考核项目之一。在实际工作推进中，一些属地政府只注重乡村旅游项目的落实和品质提高，忽略用地程序的办理，即使有国土资源部门发现制止，仍有为了完成考核任务突击建设的现象产生；一些村集体或村民盲目追求经济利益，未批先建、批少建多等现象履禁不止。这些未经依法审批就落地建设的项目在年度全天候遥感监测时被认定为违法用地，最终或被依法立案处罚、或因不符合规划被依法拆除，在群众中产生了极为负面的影响。

三、保障乡村旅游用地的措施和建议

（一）用活现有政策

存量土地充分利用。“乡愁”是乡村旅游的灵魂所在，因此乡村旅游用地应该注重保持原生态，尽量使用存量土地。对于零星分布的农民闲置住房，通过鼓励农民利用自有的住房从事民宿、农家乐、农副产品加工零售等旅游经营；对于连片成群的闲置农房，按照“农村宅基地”三权分置政策，鼓励引进外来资本，通过异地搬迁、整体征收、带建筑物整体出让等方式，打造整体规划布局、规模化管理的农村生活体验新模式，实现利益的最大化。

规划先行优化布局。根据农业新业态新模式发展需要，将乡村旅游规划与土地利用总体规划、村庄规划、土地整治规划等相结合，在乡村旅游规划编制时充分考虑耕地资源保护、基础设施配套等因素，强化功能区设置，明确各区可建设的项目类型和要求，最终引导形成农田集中连片、建设用地集约紧凑的格局。

（二）加大政策扶持

用地指标予以保障。2017年中央一号文件《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中指出要将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展。但在具体落实时缺乏细化方案，致使许多乡村旅游项目仍旧无指标可用。因此需要建立乡村旅游用地保障机制，对于新增建设用地指标，明确用于农村新产业新业态发展的比例，并加以督促落实；对于通过全域整治盘活的指标，在保障乡村发展的用地指标前提下，在区域范围内按需流转。

用途管制更加灵活。受土地利用的社会经济条件和地理环境的变化，规划编制时即使已对未来的各方面因素进行了科学的研判，但仍有可能发生规划的方向与实际发展发生偏离的情况，因此用途管制并不意味着规划的土地用途是完全不能改变的，应根据实际发展的需要进行动态的调整，更适用于社会经济发展的趋势；在对农用地严格管控的同时，根据农业农村新业态发展的需要，对于土壤表层没有硬化、耕作层没有破坏的用地，可仍按“农用地”管理。特别是针对设施农用地，应坚持顶层设计和基层探索相结合，考虑到各地社会经济发展不平衡因素，由各地根据实际再细化制定科学合理的管理办法，不搞“一刀切”，允许在严守耕地红线的前提下采取差异性的政策安排。

耕地保护措施更加完善。耕作层是长期农耕作业进化形成的肥沃土壤，是耕地的精华所在，在耕地转为建设用地时，应利用“耕作层剥离”技术，把建设发展需占用耕地的耕作层土壤进行剥离，搬运到裸岩石砾地、低丘缓坡未利用地上，从而达到再造耕地和提高耕地质量的目的，切实保障国家的粮食安全。因此迫切需要全面建立耕作层剥离利用制度，确定目标任务、落实主体责任、明确奖惩措施、强化后期监管，激励各地把表土剥离工作切实落实到位。

（三）强化用地监管

乡村旅游用地的发展离不开严格的监管体制。无论是国有建设用地还是农村集体建设用地，都必须严格遵守土地利用总体规划和土地用途管制制度。

要加强部门联动。充分利用综合执法平台，以属地乡镇为主体，整合市场监督、综合执法、国土资源等相关部门的力量，按照部门职责明确分工，落实责任，打通用地规划、选址、审批、建设和使用等各个环节，重点对乡村旅游用地的建设和使用情况进行实时跟踪，切实做到“布局合规、选址合理、建设合法”。

要加强违法打击力度。建立健全动态巡查制度，坚持全覆盖巡查和重点巡查，特别是要加大对乡村旅游重点村落巡查的力度和密度，对于未批先建、用途改变、私自买卖集体土地等土地违法行为，确保做到及时发现、及时制止、严肃查处。