章程视域下的大学治理法治化

2018-02-11 05:31刘冬梅
教师教育研究 2018年2期
关键词:章程权力学术

刘冬梅

(河南师范大学教育法律政策研究所,河南新乡 453007)

近几年来,随着学校章程建设步伐的加快,我国高校纷纷制定了大学章程。作为大学的“宪章”,章程不但是大学设立的重要前提,还是大学自主办学的根本依据,在大学治理中居于根本地位。然而,从当前的大学治理实践来看,由于受制于传统观念等因素,章程的执行情况并不乐观,高校行政化倾向依然严重,大学章程的落实存在严峻问题。如何以章程建设为契机,推动大学治理法治化,已成为当下大学治理的当务之急。

一、大学章程:大学治理的“宪章”

从大学发展的历史来看,大学章程诞生于欧洲的中世纪大学,其源头乃是中世纪大学的特许状。早期的欧洲大学特许状,主要来自于教会。宗教改革之后,其主要来自于王权或国家权力。由教皇或国王颁发的大学特许状,使得大学身份合法化,赋予大学一定自主权,进而保障大学自治和学术自由。这种特许状就如同执照或政府批文[1],大学与政府的关系便由此得以界定。此种情形下的大学特许状,与教育法规呈混合状态,是王权、教权教育立法的最初形式[2],大学章程正是在这种特许状的基础上演变而来。换言之,大学特许状就是大学章程的雏形。从中世纪发展至今,大学章程产生的方式、路径已大为扩展,不同国家的大学章程,其表述方式也不尽相同,比如英国有“charter”(特许状),法国有“statutes”(法规或章程);美国有“charter bylaws”(内部章程、地方法规);日本称之“charter”(宪章或共同纲领)[3]。尽管表述方式各异,但作为大学章程,其本质则是一致的。大学章程旨在明确大学使命及办学目标,调整大学的内外关系,规定大学运行的重大问题。从国外大学章程的内容来看,一般是从大学使命和内部治理角度出发,规定了政府如何介入、社会如何参与,大学如何自治,为大学自主办学提供依据,并成为大学自治的基本准则。

我国大学章程的源头,可溯至1998年梁启超拟定的《京师大学堂章程》。这是中国近代高等教育最早的学制纲要,其本身也是政府管理全国高等教育机构的教育法规。其后清政府又颁布了《钦定京师大学堂章程》(1902)、《奏定大学堂章程》(1904),两者在办学指导思想等方面是一致的。1912年民国教育部公布的《大学令》,规定了北大的教育方针、组织原则等,成为北京大学的基本章程。进入20世纪20年代之后,一批学校自主制定的大学章程相继出现,如“国立北京医学专门学校章程”(1920)、北京师范大学组织大纲(1922)、厦门大学大纲(1921)。20世纪50年代初,教育部也曾公布了《北京师范大学章程》。“文革”期间高等教育遭到破坏。20世纪80年代以来,我国加快了大学章程的建设进程,在教育法中作了相关规定,从立法上确立大学章程的重要地位。我国《教育法》规定,章程是学校设立的基本条件,按照章程自主管理,是学校拥有的基本权利。我国《高等教育法》中,对大学章程应载明事项作出了专门规定。教育部2011年发布《高等学校章程制定暂行办法》,对大学章程的制定提出了基本要求和指导性意见。随着大学章程建设进程的加快,章程在大学治理中的地位,也成为学界关注的焦点。有学者强调,大学章程的地位,上承国家教育法律法规,下启学校规章制度[4];有学者则认为,大学章程是大学制定的协调内外关系的规范性文件,是国家法律认可的大学自治法[5];也有学者认为,大学章程是行政机关与大学之间基于协商一致达成的行政合同[6];还有学者指出,大学章程是大学法人就学校发展的重大问题作出规范的自律性文件,是大学依法治校、规范自身管理的基本依据[7]。综上观点,不难看出,基于自治说,大学章程就是对学校重大问题作出规范所形成的自律性文件;基于契约说,大学章程不仅具有规范效力,违反契约者则要承担相应责任,因而也具有相应的法律效力。总体说来,大学章程是大学治理的“宪章”,是大学自主管理的基本依据。

二、大学关系:大学治理的要素

大学办学过程中,需要协调各方关系。大学章程调整的关系十分广泛,既要处理好学校与政府、学校与社会之间的外部关系,又要调整学校与教师、学生之间的关系,调整行政权力、学术权力、民主权力之间的关系。

(一)大学的外部关系

大学与政府之间的关系,主要体现为教育行政法律关系。行政机关依法行使行政管理权力,居于领导地位,学校是行政管理相对人,双方之间是以命令与服从为主要特征的纵向法律关系。传统计划体制下,政府包揽学校的一切事物,集举办者、管理者和评价者于一身,学校缺乏应有的办学自主权。随着教育体制改革的深入,政府职能也在发生较大转变,逐渐从管理为主转变为以服务为主,扩大了高校办学自主权。我国《高等教育法》对高校的办学自主权作了专门规定,主要包括教育教学、招生、学科、专业设置、机构设置、教师聘用、合作交流、经费管理等方面,这是调整府学关系的重要法律依据。政府作为学校举办者,对学校进行宏观管理,依法指导学校发展、为学校改革发展提供制度支持,监督学校办学、保障学校办学自主权,保障学校办学条件,保障学校科学研究和其他文化活动的自由。学校作为办学者,依法管理学校内部事务,实行信息公开,主动接受举办者监督评价。

大学与社会的关系,主要体现为横向性法律关系。社会对学校提供支持,参与治理,监督办学,为大学发展提供必要的资源;大学则应主动地反映社会需要,为社会提供服务。一方面,大学应加强与所在地方的沟通与协作,争取社会各方的支持和帮助。比如,设立理事会作为学校的咨询议事与监督机构,凝聚社会力量参与学校管理,支持学校发展。另一方面,学校则应利用自身优势,实行产学合作,为经济发展提供智力支持。此外,大学还应依法接受社会监督。

(二)大学的内部关系

大学与教师的关系主要体现为聘任关系。传统计划体制下,教师被视为国家干部,教师与学校的关系基本是行政法律关系。随着教育体制改革的不断深入,公立学校与教师之间关系发生了深刻变化,教师的身份是专业人员,双方之间主要体现为聘任关系。大学与教师之间依法签订聘任合同,明确规定双方的权利、义务和责任。作为聘任者,学校有权管理、考核和评价教师,同时为教师教育教学、进修培训等提供相应条件,保障教师享有较大的专业自主权。作为受聘者,教师应严格履行自身法定义务及合同约定的义务,完成教育教学任务,同时参与学校民主管理,对学校工作提出意见和建议。公立大学教师聘用合同,就其目的而言,具有较强的公益性,不同于普通的民事合同,其性质十分特殊。关于学校、教师的基本权利与义务,在《教育法》、《教师法》等教育法律中已有专门规定,大学章程应以此为依据,进一步细化学校、教师的具体权利,确立教师权利救济机制,切实保障教师的教育权益。

公立大学与学生之间体现为一种复合型关系。传统的计划体制下,大学生考入大学,就等于端上了“铁饭碗”,国家对大学生实行统包统分,公立大学与学生之间主要体现为行政法律关系。随着市场经济体制改革的深入,实行收费并轨后,学生统一缴纳学费,负担一定的教育成本,公立大学与学生之间随之形成了一定的教育服务关系,同时双方之间又存在管理与被管理的关系,这样双方之间的法律关系就演变为一种复合型关系。一方面,学校、学生的权利义务,在教育法律中已预先设定,具有行政法律关系的某特征;另一方面,在教育服务方面,又和学生形成一定的民事法律关系。这样,学校与学生之间,既存在准行政法律关系,又有一定的民事法律关系。基于这种特殊的教育法律关系,学校章程应明确学生的法律地位,明晰学生的权利与义务,明确学校教育、管理和保护学生的责任,健全学生申诉机制,拓展权利救济渠道,维护学生的教育权益。

从现代大学制度来看,行政权力、学术权力和民主权力,构成了大学的基本权力体系。其中学术权力是一种介于自由与约束之间的支配力[8]。如何平衡行政权力与学术权力,无疑是当下大学治理的核心和焦点所在。大学固有的本质和精神,决定了大学应以学术为本,学术自由乃大学之灵魂。然而不少大学行政化倾向严重,学术权力被大大弱化,出现行政权力泛化、学术权力行政化倾向,加之民主权力形式化,行政权力与学术权力严重失衡,去行政化已成为大学治理的迫切任务。大学章程作为大学治理的根本依据,应科学设定各方机构,明确行政机构的权限,赋予学术机构充分的学术权力,保证学术委员会的自主行使权力,健全监督机制,加大监督环节,切实保障学术权力。

三、有“章”不依:大学治理的现实困境

章程的制定是为了付诸实施。从某种意义上讲,大学章程制定固然重要,但其实施更为重要。大学章程何以有效实现,是当下大学治理的关键所在。有了学校章程,如果只是流于形式,或是束之高阁,便不能真正付诸实践,大学法治化仍然缺乏根基。笔者调研发现,有的学校章程文本不够全面规范,比如,有的章程对学生权利、教师权利缺乏保护性规定;有的章程仅对学校内部关系作了规定,对学校与政府、学校与社会化的关系则缺乏规范;有的章程内容较为粗疏,学校重大事项决策基本程序缺乏规范;有的章程缺乏配套制度,可操作性不强。如若章程本身就不够完善,实践层面必将遇到问题。然而,相较于章程的制定而言,章程的实施问题更为凸显。从当前的大学章程实践来看,有相当部分学校,尚未充分认识学校章程的重要性,也未向社会公开,很多学校的校园网上尚未公布章程,甚至本校不少师生也不了解该校的大学章程,更不了解自身的权利与义务,对大学章程的功能认识模糊;章程执行缺乏外在监督,监督机制不健全,监督责任不明确,监督途径不畅。由于缺乏监督保障等因素,有些学校并未真正落实大学章程中的规定,确实存在不少问题,其中尤为突出的是,行政权力泛化,学术权力行政化。比如,实践中有些大学的学术委员会成员中,行政人员比例过大,学术边缘化,不少学校的行政负责人,同时兼任校学术委员会主任职务,院系一级中的学术权力也同样难以充分发挥,学校管理中仍存在较大的随意性。

上述问题的产生,来自多方面因素。其一,源于有关人员对大学的本质、大学精神认识不清。大学的本质是什么?大学的灵魂是什么?有些人至今仍未明晰,甚至某些大学负责人对此也存有模糊认识,并未真正将学校视为探讨高深学问的场所,漠视学术权力,行政化倾向十分严重。其二,缺乏法治思维,缺乏现代法治理念。在现代法治社会,依法治教是教育管理的客观要求,依法治校是学校管理的新理念、新模式。然而一些人仍沿袭僵化的思维模式,固守陈旧的人治观念,缺乏法治思维和现代法治理念,在学校管理工作中存有较大的随意性。其三,对学校章程的权威认识不足,对学校章程的功能理解不够。有些大学领导,对大学章程的地位认识模糊,对大学章程的权威缺乏认识,在制定中并未予以足够重视,章程内容粗疏,操作性不强,执行起来难免存在许多问题。有的将大学章程视为一般的规章制度,甚至将之束之高阁,工作中依然我行我素。其四,缺乏外在监督导致权力意识膨胀。无论法律的实施,还是制度的执行,都离不开监督环节。而监督机制不完善,缺乏外在监督,就会导致权力意识膨胀,工作上存有较大随意性,这是大学章程执行不力的重要原因。其五,缺乏权力平衡机制。权力是有边界的,权力之间相互制约,才能达到权力平衡。目前大学行政权力泛化现象严重,学术权力被边缘化,缺乏权力平衡机制是其根本原因。

四、路径选择:大学法治化的实施策略

如上所述,受诸多因素影响和制约,大学章程的实施过程中,还有不少方面尚不尽人意,大学法治化进程也面临许多问题,尤其是大学行政权力泛化现象严重,学术权力被边缘化。究其原因是多方面的,而其中一个重要原因,就是缺乏权力平衡机制。而要实现大学法治化,就应从大学章程建设入手,据此调整大学内外关系,构建和谐大学关系。同时还要树立法治思维,强化外在监督,减少行政干预,完善权力平衡机制,着力推进大学法治化进程。

(一)树立法治思维和现代法治理念

受传统观念的影响,一些大学管理者法治观念淡薄,缺乏法治思维,对大学的本质认识不足,在学校治理实践中,仍沿袭陈旧的观念及方式,工作随意性强。现代社会是法治社会,依法治校是现代大学制度的应有之义,作为学校管理者,应首先塑造现代法治理念,树立法治思维,学会依据法律规范和法律基本原则分析和处理问题。具体说来,一是要崇尚法律,遵从法律;二是将法律作为判断是非的准绳;三是从权利义务角度分析处理问题;四是运用法治原则和规范去分析和判断。对此,作为大学管理者,应增强教育法治意识,严格遵从教育法律,彻底摒弃人治的传统观念,改进教育管理方式,提升大学管理水平,以法治理念指导治理实践,以法治思维推进大学治理法治化。对于大学教师而言,应树立教育法律意识,明确自身的教育权利和义务,依法行使教育权利,积极维护自身权利,同时自觉履行教师的教育职责,尊重学生的人格,维护学生的合法权益[9]。对于大学生来讲,应了解自身的权利和义务,依法行使自己的权利,尊重教师的教育权利,自觉履行自身义务,遵守法律法规,增强教育法律意识,积极参与学校管理,学会运用法律手段维护自身合法权益。

(二)强化大学章程执行的外在监督

大学章程的有效实施,离不开监督。这既包括来自政府部门的监督,也包括社会的监督,还包括学校师生的监督。对于政府来讲,应认真履行自身职责,督促大学章程的有效落实。其一,充分重视大学章程建设,加大大学章程建设的舆论宣传力度,严格按照规范程序,对学校递呈的大学章程核准稿,认真审核把关。其二,对大学章程的实施进行专项检查。敦促学校严格执行章程规定,促进大学章程的有效实施,切实维护大学章程的的权威。其三,建立问责制度。对未能落实章程规定情况较为严重的学校,对该校负责人进行问责,敦促其有效落实章程规定。政府部门不但要进行执行监督,还要进行效果监督。对于大学来说,应自觉接受来自全校师生的监督。要严格执行大学章程,使章程真正落到实处。其一,依法向师生员工公布大学章程,使学校师生员工熟悉本校章程内容,了解自身的权利义务,使各部门了解自身的权责。其二,应形成有效的监督机制,依照规定实行校务公开,尊重师生的知情权和监督权,健全与完善教职工代表大会制度,依法接受群众监督,充分发挥广大师生员工对学校工作的监督作用。如果违反有关规定不实施校务公开,或在校务公开中故意弄虚作假的,由有关部门追究其责任。情节严重的,给予行政处分。其三,学校向社会公开大学章程。大学章程的执行,离不开社会的有效监督。这就要求大学在行使权利的同时,也要自觉履行自身义务,依法公开相关信息,尊重监督主体的地位,自觉接受有关社会机构、媒体及公民的社会监督,对社会监督应积极配合,不得妨碍监督。

(三)推进政府对大学的“契约型”管理

政府对高校的契约型管理,是世界不少国家的共同做法。比如日本国立大学的法人化改革、法国对大学的合同管理等,主要是建立政府与学校的一种“契约型关系”。政府部门对高校提出目标、要求,提供财力支持、政策指导,进行绩效评估。大学在这种宏观框架下,依法自主办学。早在1984年,法国的《高等教育法》规定,大学可根据自身教学、研究发展目标,经协商与国家签订发展合同,后来被命名为“四年发展合同”。根据合同,学校承诺完成规定的目标任务,政府则需提供经费与人员编制。合同的领域从教学、研究逐步扩展学生生活、国际合作等多个领域。高等教育司负责合同协调工作,自2004年起,教育部相关部门与学校直接展开协商。这样,政府通过大学与建立契约,将大学置于高教管理的中心位置,从而实施一种“契约型”管理。大学章程对于举办者与学校的关系加以调整,规定举办者的权力与职责,学校办学的相关权利与义务。基于此,双方实际上了达成了某种“契约”,政府部门可以依照章程约定内容,在发展目标等方面对大学实施“契约型”管理。这样,通过大学与政府之间的行政合同关系,实现政府管理职能的转变,在一些方面推行政府对大学的“契约管理”。

(四)完善行政权力与学术权力的平衡机制

大学是研究高深学问的机构,是探求真理的场所,学术自由是大学的灵魂所在。大学是以“高深学问”为纽带,开展学术活动。[10]然而,近些年来,受传统观念、社会环境等因素影响,学校行政化趋势愈演愈烈,学术权力被边缘化。在大学管理实践中,有些大学校长作为行政负责人,同时也是学术委员会的负责人;即使在学院层面,类似现象也不鲜见。由于行政权力与学术权力混淆不分,行政权力泛化,行政权力代替学术权力现象屡屡发生。大学治理从现实来讲,就是要尽快地祛除大学运行中种种不和谐状态,构建和谐的大学内外关系[11]。如何遏制高校行政权力泛化现象?首先应给予学术权力充分尊重,赋予学术权力应有的功能,规范学术委员会机构,完善教授治学的保障机制。严格按照我国《高等学校学术委员会规程》的规定,对现有学术委员会的成员、职责、职能等加以调整,在人员组成上,保证专任教授不少于委员总人数的1/2;担任学校及职能部门党政领导职务的委员,不超过总数的1/4,保证学术委员会的代表性、权威性和公正性,保证学术委员会对学校学术事务的统筹权。其次,维护学术委员会校内最高学术机构的权威性,切实落实学术委员会的职权。通过大学章程明确学术委员会、教授委员会的地位,赋予其处理学术事务的权责,健全学术权力的行使程序,完善学术权力的实施规则。总之,为防止行政权力对学术权力的干预,大学应当切合学校实际,遵循教授治学、尊重学术、鼓励创新的原则,进一步完善学术治理结构,严格将学术权力与行政权力区分开来,减少不必要的行政干预,维护大学学术委员会的公信力,保障学术权力对学术事务的决策权,实现学术权力的回归。

结语

大学章程是就大学重大问题作出规范形成的自律性文件。就其地位而言,是大学自主办学的基本准则,是大学的“宪章”;就其调整范围来看,不仅包括学校的内部关系,还包括学校的外部关系。既要调整学校与师生之间的关系,行政权力与学术权力、民主权力的关系,又要调整学校与政府、社会的关系。大学关系何以平衡?这是大学治理的关键所在。大学章程正是通过规范相关主体之间的权利义务,据以调整和平衡大学关系。不难看出,大学走向法治化,大学章程是根基和保障。从目前大学治理的实践来看,大学章程何以有效实现,已成为大学治理法治化的一大难题。有了学校章程,如果不能真正付诸实施,大学法治化仍然缺乏根基。如果缺乏法治思维和现代法治理念,固守陈旧的人治观念,对大学的本质认识不清,对大学章程的权威认识不足,学校章程还是难以真正落到实处,学校管理难免存在随意性。事实上,有些大学行政权力泛化现象严重,学术权力被边缘化,其根本原因在于缺乏权力平衡机制。大学走向法治化,必须树立法治思维和现代法治理念,真正落实大学章程,完善权力平衡机制,尊重并保护学术权力。总之,大学法治化的实现,离不开科学的理念,离不开法治的思维,更离不开制度的保障。

[参考文献]

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[2]张继明.学术本位视阈中的大学章程研究[M].济南:山东人民出版社,2015.81.

[3]覃正.中外大学章程[M]. 北京:科学出版社,2015.1.

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[6]张继明.学术本位视阈中的大学章程研究[M].济南:山东人民出版社,2015.82.

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[9]刘冬梅.高校教师教学权利的形态、根源及发展路径[J].教师教育研究,2013(2).

[10]母小勇.“大学的哲学”论纲[J].教师教育研究,2016(2).

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