福岛核事故对我国核安全管理的启示

文/温儆吾、游妹妹 中国核电工程有限公司 北京 100840

1、问题的提出

2011年的日本福岛核事故给全世界的核能行业再一次敲响了警钟，虽然福岛核事故的发生存在一定的偶然性，但是在这个事故中暴露的许多在核安全监管、公众宣传等方面的问题依然值得我们核电人反思和借鉴。

2、日本核能行业的问题

2.1 日本的核安全监管缺陷

日本的核安全管理体制看上去是没有问题的，同时也符合IAEA相关导则的要求。但是需要说明的是管理原子能安全保安院的经济产业省的主要职能是“提高经济活力，确保经济和产业得到发展，使资源和能源保持稳定供应，节能减排等”。也就是说承担核电监管的原子能安全保安院处在负责促进核电发展的经济产业省的管理之下，经济产业省既是“运动员”又是“裁判员”，有些时候出于经济发展的需要甚至可能出现运动员管理裁判员的情况[1]。

2.2 日本的原子力村（监管体系上的蛀牙）

日本的核能行业的管理者与核电运营者存在被称作“原子力村”暧昧的关系。这种原子力村的存在源于一种叫做官员空降（amakudari或者descent from heaven）的一种由于日本政治改革而衍生的非正式的制度。这种制度不仅存在于核工业界，而是存在于日本的整个工业体系中。战后许多政府官员退休后到他曾经监管的企业去任职；另一方许多半官方的人员在相对年轻的中年（50岁左右）就退休了。日本政府相关部门就协助这些提前退休人员在私营企业找到相对合适的职位，尤其是在那些需要与政府密切联系的工业领域的企业就职。上述情况导致许多情况下政府监管人员的职责错位，并带来忠诚度的问题。日本的原子能安全保安院是这一体制的重灾区，并导致了NISA在功能上的丧失。

2.3 日本的“核电体制”（利权政治）[2, 3]

日本的利权政治的本质是利益团体（通常为官商结合）为达到其自身的目的，通过误导宣传、引导舆论、政策推动等手段从而实现其政治和经济的企图。“利权政治”在日本核电领域被进一步演化为“核电体制”。因此日本核电站建设的真相就是政府和电力公司联合起来用金钱和权力购买当地居民同意的过程。在这种体制下，反对核电的人士逐渐成为少数派，并被逐渐边缘化，受到社会各界的排挤。

2.4 日本核电安全的公众宣传误导

一方面，在日本的利权政治体制下，日本民众在参与核电建设、核电安全方面决策的作用被大大限制了，反核人士被排挤或边缘化，很难发出有效的声音。日本媒体对于核电安全性的单方面的宣传也误导了民众使他们认为核电是安全可靠的。

另一方面，自1975年起，日本政府就在不断宣传如何应对可能发生的“东海地震”、“东南海地震”、“南海地震”。这些反复的宣传强调使得福岛核电站所在地-日本东北地区（Tohoku）的民众认为他们所在的方位不会受到大型地震或海啸的侵袭。这些宣传也使得福岛核电站的运营方与监管方没有对福岛地区可能发生的海啸产生足够的重视[4]。

3、福岛核事故对我国核安全管理的启示

3.1 核安全监管

我国的核安全监管体系与日本的监管结构虽然不同但是也有相似的影子。首先是行政层级较低，我国从1984年就成立了国家核安全局，虽然在几次国务院行政改革中都保留了国家核安全的牌子，但是国家核安全局设在环境保护部下，与日本原子能安全保安院设在经济产业省下相似，同样存在着行政级别低，权力与其承担的职责不相匹配的问题。其次是监管的独立性不足，从组织机构上看，我国的核安全监管虽然不会产生既做运动员又做裁判员的问题，但是设在环境保护部下难免受到一些行政干扰。事实上我国的核安全监管独立性的缺乏在国内的许多文献中都早已有所表述。

3.2 警惕利权政治的中国版

在利权政治的问题上，中国虽然不会出现类似日本那样官商勾结、互相利用、误导民众的“核电制度”。但是日本的许多情况却值得我们借鉴，GDP与经济增长一直是我国地方政府的政绩指标。核电站的建设将带来征地、税收、投资收益、就业等等利益，很少有地方政府能够对此免疫。因此受经济增长的压力，地方政府何尝没有类似日本那样的核电站建设的冲动。

3.3 警惕“原子力村”现象

核能行业由于其行业的特殊性，其相关的人员均处在一个相对封闭的圈子里。我国的核能行业的管理者，我国核电站的运营单位大多脱胎于原来的“二机部”。因此同一个领域里的专家或者专业人士，许多原本就是一个公司或办公室的“老朋友、老同事”。在目前核能行业的各种核电评审会上，这些人被重新召集起来，评审过程中为照顾各方的“面子”难免存在把关不严的情况出现。

3.4 警惕先进技术下的“地雷”

日本的核电产业从某种程度上，是日本的一些政客和美国相互利用共同鼓吹下逐渐建立起来的。在这个过程中，美国的鼓吹、日本政客的保驾护航，日本的媒体的宣传引导，最终使日本的上下都认为美国的技术是“先进的、绝对安全的”。这种宣传也逐渐麻痹了民众的神经，也使得日本忽视了对核安全的警惕。在这一过程中，美国的核管会、西屋公司“功不可没”。正如Benz, Emily 在《Lessons from Fukushima：Strengthening the International Regulation of Nuclear Energy》中提到的美国的核管会“美国的核管会已经成为了类似西屋公司这样的美国制造业的国际说客”[1]。

我国在引进美国西屋公司的AP1000技术的过程中也不乏这样的痕迹，先是美国核管会批准了西屋公司的AP1000的设计技术方案，西屋公司从而赢得了在我国建造AP1000核电机组的合同。随后美国核管会否定了其之前对AP1000的认可，宣布重新审查AP1000方案。美国的核管会显然是为了西屋公司的出口而“预先”做了审批，这种做法是值得我们怀疑和警惕的。

总结：

当前我国的核电建设正处于一个较快发展的时期，学习研究日本核电发展中的一些问题，避免类似的情况在我国重蹈覆辙。对我国当前核电追求稳步发展有一定的积极意义。

参考文献：

[1]Benz E. Lessons from Fukushima：Strengthening the International Regulation of Nuclear Energy[J]. William& Mary Environmental Law and Policy Review.2013,37(3)：845.

[2]胡令远.踟蹰于历史歧路的日本——福岛核事故的启示[J].国际问题研究，2011(6)：102-111.

[3]刘建平.从广岛到福岛：日本核灾难的历史学、传播学与政治学[J].开放时代，2012(8)：73-91.

[4]Gusiakov V K. Fukushima： the myth of safety, the reality of geoscience[J]. Bulletin of the Atomic Scientists.2011,67(5)：37-46.