浅议取消强制监理与工程质量

刘雁程（山西华安工程监理咨询有限公司， 山西 太原 030006）

1 建设监理发展历程简要回顾

作为建设工程领域的一项基本制度，我国的建设监理起步于 1988 年，其后 10 年得以迅速发展。1998 年《中华人民共和国建筑法》颁布实施，明确“国家推行建筑建设监理制度”，从而奠定了建设监理的法定地位。2001 年颁布实施的《建设工程质量管理条例》及与之配套的《建设建设监理范围和规模标准规定》明确了强制实施建设监理的范围，使建设监理在工程建设项目中全面推行，基本达到了有工程必有监理的程度。

从监理行业发展的历程看，建设监理从试行到普遍范围的强制实施、由最初设想的工程技术咨询服务到现实中以施工阶段质量监控为核心职能的发展路径，是在我国建设工程行业迅猛发展的历程中逐渐产生的。发展至今，在新的发展环境背景下，缩小强制监理范围成为必然的发展趋势。

2 建设监理现状与行业发展面临的瓶颈

建设监理的实际发展路径与创立之初的设想定位产生偏离，是与近 30 年的建设工程领域发展历程紧密相关的，有其必然性。监理制度确立之初，正值建设工程领域市场化改革初期，各项工作还处于摸索发展阶段。当时的环境背景是：农业工人作为施工主力进入建设工程的各领域；建筑原材料质量良莠混杂；施工企业实力薄弱(施工技术、项目管理方式及施工机械落后)；行业法律法规体系很不健全、行业信用体系几乎空白等。所以，在当时粗放式且极其迅猛的发展形势下，建设监理的发展与定位逐渐朝行政管理部门和建设单位的需要演变，成为以现场工程质量过程监管为核心职责(其后又补充追加了相当的安全监管职责)，同时兼有技术咨询其他职能的带有行政强制性与咨询技术委托服务性的混合体，具有明显的中国特色。

监理行业发展至今，在取得不可磨灭的成绩的同时，也暴露出了种种问题，如：建设监理服务的技术咨询“含金量”低、 从业人员专业素质持续下降、职业风险“异常性”增大、行业的无效产能高而综合效益低的趋势在加重等等，尤其是如今经过近30年的发展，建设工程环境已经发生了巨大变化，目前的监理现状已不适应新形势下的发展需求，迫切需要改革创新。梳理制约建设监理行业发展的核心问题，大体可归纳为如下这些方面。

(1) 建设监理角色定位模糊，监理工作内容既包括合同管理与协调、投资管控、工期进度干预管控等工程咨询服务方面的工作，也包括全部施工质量工序过程的检查验收工作乃至主要施工机具使用前的检查验收工作。而这两类工作的性质与特点是不同的。前者属于技术咨询服务，以计划与协调为主要手段，以合同管理为核心。后者以检查施工单位行为和产品是否规范为目的，以各类技术规范标准为依据，以日常巡查为手段，属于建设单位委托的第三方质量检查认定服务。这两类服务应分别由不同的专业人员实施，混杂在一起，势必造成工作重心的混乱。

(2) 职业风险不合理，尤其涉及工程现场的安全、质量责任时，建设监理的责任认定与建设单位、施工单位的责任认定，在案例判罚法理导向与法律认定依据方面仍存在较大争议。

(3) 建设监理的服务水准如何认定与评价尚缺乏可靠的理论框架支撑。这些问题的核心制约因素仍是建设监理的定位问题，而这一因素背后隐约闪现着行政主管部门大范围实行工程强制性监理的逻辑与隐忧：在信用体系与法律法规体系都还不健全的环境下，施工企业的施工质量承诺未必靠得住，既然监理服务是强制性规定的，那么施工过程中出现问题时监理也就应该多承担一些责任。

可见，如何看待建设监理的强制性在相当程度上影响着监理行业的未来发展方向。

3 取消了强制监理，是否会导致工程质量管理的失控

首先需要明确的是，取消强制监理，并不意味着取消了监理行业。取消了强制性监理，但现行监理模式仍会继续持续相当一段时间，而后会在其他配套政策和措施基本就位后，实施监理行业深层次的改革。所以，缩小强制监理范围，只是意味着建设监理行业的市场化属性进一步增强，为今后监理行业的深层次发展奠定基础。

从生产环境的角度看，目前工程的主要原材料供应市场基本成熟，施工企业的生产技术、机械设备也有了长足的进步，有些甚至位居世界前列，也基本形成了成熟的管理体系。从产品生产的角度看，目前最大的质量风险来自两个方面，一个是施工产能过剩的环境下，部分企业不计长远后果的恶意竞争；一个是工程施工产业工人的职业素质不稳定而带来的操作行为不规范。前者主要可能会在工程建设中恶意采用违法违规手段，压低工程成本，带来质量隐患。后者则主要表现为施工单位在工人操作层面的质量管理体系失控，可能产生不合格的工序产品。而降低两者的风险，依据生产者负责其产品质量的法理逻辑，根本解决之道，是进一步理顺施工企业的运营管理环节的规范化，并以配套的逐步完善的法律契约环节、建设信用体系和保险与担保体系作为约束条件。目前这些配套的支撑体系正在快速建立健全，为工程质量的深层次发展奠定了基础。

从需求者的角度看，建设工程产品的长期性、复杂性以及相对的高额投资和产品较强的社会影响等特性，使不同身份的业主对建设工程的质量也有着强烈的风险控制需求。因此，即使取消了强制性监理，就目前的建设监理收费与匹配责任的“性价比”角度看，监理行业仍会有广阔的市场需求。当然，取消了强制性监理，在监理行业整体产能过剩的环境下，监理企业的议价能力会进一步被削弱，现行的行业竞争会更加残酷，部分企业生存状况会更加恶劣，而这也更加凸显出建设监理行业进行深层次改革的紧迫性与必要性。

4 建设监理发展定位的思索

建设监理行业必须进行深层次的改革发展已成为行业的共识，如何发展、如何定位基本上显示出两个方面的趋势。

第一个方向是与国际惯例接轨，以FIDIC(国际咨询工程师联合会)成员角色作为定位基准，履行FIDIC合同条款中的“工程师”职责。其行业性质为“提供全过程工程咨询服务”。这一职业定位已得到国务院和住建部相关文件的确认，成为建设监理行业发展的主流方向。

虽然此方向发展前景明朗，但现有监理企业向全过程工程咨询服务企业发展转型，必然要经历一番痛苦的“脱胎换骨”式磨难。大型监理企业具有较完整的全过程工程咨询服务业务链，具有转型的优势。而以“建筑师”主导的全过程工程咨询服务，对整个工程咨询的多个业务细分专业而言，具有设计基础的综合工程咨询企业则会成为这一变革中的佼佼者。

建设监理发展的另一个方向，是单纯的专业化工程质量全过程跟踪检查认定，尤以施工阶段的工程质量全过程工序动态监控为重。

施工阶段的工程质量监控，即由原材料至工序至分项再至分部直至单位工程的整个生产环节的质量监控，是目前建设监理的核心职能，并已形成较为成熟且具有特色的工程质量第三方检查认定体系。尽管存在第三方质量检查监控点密度过大是否经济合理以及是否会降低施工单位自身质量管控力度的存疑，但不可否认的是，以监理为核心的质量过程程序控制，确实是30年来我国施工阶段工程质量保障方面取得巨大成绩的“护城河”。

当然，在迅猛发展的工程建设新形势下，工程施工全过程生产环节的第三方监控，也面临着新的发展变革。在数字信息全覆盖及检查检测工具自动化的环境下，工程质量的检查(检测)认定结果已经具备了客观标准化与即时传输性的可能。在这样的背景下，原有的建设监理质量检查可以更多的采用稳定可靠的仪器设备进行检查认定，使质量认定工作更具有标准化与客观性，使结果可信度增强。或许，具有专业检查(检测)工具与工程程序管理经验的工程质量第三方检查认定中介服务机构，是众多中小型监理企业发展的另一个方向。而且，专业化工程质量第三方检查认定服务，可以只是对照标准确认检查结果，而决策处置权则由“工程师”或建设单位代表实施，实现“检查”与“决策”角色的分离，使工程质量的程序控制更具合理性。

5 结 语

我国建设监理普遍范围的强制实施，有其发展形成的环境背景。新的发展形势下，缩小甚至取消强制监理范围已是监理行业发展的必然趋势，缩小甚至取消了强制监理，辅以配套的法律法规和指导政策，结合已基本建立的诚信监管体系和迅猛发展的工程保险与担保体系，工程质量的管理不仅不会失控，反而会进入更加良性的发展轨道。而建设监理行业也必须顺势而为，进行深层次的发展改革，为建设工程项目的质量保驾护航，为建设工程项目的全过程工程咨询服务出力，与国际工程咨询服务业接轨，完成行业的转型升级。