扩权强镇 释放活力加快推进基层治理体系和治理能力现代化
——三门峡市推进经济发达镇行政管理体制改革的实践探索

孙宏发 张国红 卫青昊

2015年7月，河南省三门峡市的渑池县张村镇、陕州区观音堂镇、灵宝市豫灵镇、卢氏县官道口镇成为省级经济发达镇行政管理体制改革试点；2018年5月，河南省委办公厅、河南省政府办公厅印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的实施意见》，灵宝市豫灵镇被列入全省11个国家级经济发达镇之中。自经济发达镇试点工作开展以来，围绕做好、做强经济发达镇改革工作，三门峡市编办连续3年进行部署，持续推进经济发达镇改革，通过扩权强镇，改革创新的活力得以有效释放，在加快推进基层治理体系和治理能力现代化方面取得了初步成效。

一、三门峡市经济发达镇的基本情况

灵宝市豫灵镇位于豫、秦、晋三省交界处，是河南省的西大门，镇区面积183.6平方公里，辖22个行政村，总人口10万余；镇区建成面积5平方公里，有9家大型超市、26家大型宾馆酒店和2200余家商业门店，吸纳常住人口3万余。豫灵产业园区发展有色金属冶炼产业园、建材产业园、电子科技产业园三大专业园区。豫灵镇矿产资源丰富，成规模开采10余种矿产，黄金储量42吨。该镇先后被确定为全国重点镇、国家级小城镇建设重点镇、国家级卫生镇、河南省首批重点示范镇、河南省改革发展综合试点镇、河南省园林城镇、河南省绿化模范镇、全国千强镇，还是享有盛名的“中国金镇”。

陕州区观音堂镇位于陕州区东部，是陕州副中心城区和产业集聚区所在地。陇海铁路、郑西高铁、310国道、318省道连接东西，交通优势明显；毗邻产业集聚区化工园区，镇区内煤、铝矾土和石灰石等矿产资源丰富，现有观音堂煤业、义煤集团大有能源石壕煤矿、杜家沟铝矿、102厂、易来洗煤厂和鑫龙洗煤厂等大中型企业，具备成为区域工业中心的基本条件；先后被确定为全国重点镇、河南省重点示范镇。

渑池县张村镇内矿产资源丰富，是中州铝厂、希望集团、义翔铝业有限公司等大型企业的矿石主采区。先后引进义翔铝业有限公司、华兴钡业有限公司、承时选煤有限公司、兴达矿业有限公司、东方希望矿业有限公司等规模以上企业10余家。初步形成了以养殖业、林果业和蔬菜种植业为支柱的农业产业化格局。拥有河南庄朝天椒、红萝卜种植基地1500亩，在荆村、漏泉、三化沟等村栽植核桃树1000余亩、种植红提300亩。

卢氏县官道口镇地处卢氏、灵宝、洛宁三县（市）七乡镇接合部，建设中的蒙华铁路在此通过，是豫西交通枢纽乡镇。承担市、县重点项目23个，总投资超过12亿元，其中包括雏鹰农牧生态猪养殖、豫西大峡谷优化升级、323省道升级改造、扶贫搬迁新型社区等一批对经济社会发展具有巨大影响力的项目。旅游资源得天独厚，镇内有国家4A级景区豫西大峡谷，2015年景区接待游客14.5万人次，营业收入1840万元，带动旅游业综合收入1亿元。经济以烟叶、旅游、商贸、中药材、畜牧、林果为主，2015年发展烟叶13000亩，实现产值4019万元、税收884万元。

二、多措并举，扎实开展经济发达镇改革工作

2014年以来，按照河南省编办的统一要求，三门峡市按节点有序推进经济发达镇各项改革任务的完成，重点开展了五个方面的工作。

（一）建立机制，全面推进试点工作。一是成立领导机构。2015年10月，三门峡市成立了经济发达镇行政管理体制改革试点工作领导小组，由市委常委、副市长担任组长，市编办主任兼任办公室主任，市委组织部、市发改委、市财政局等4个部门的主管领导兼任办公室副主任。县、镇相应成立组织领导机构，并配备专职人员。二是制定实施意见。2016年2月，三门峡市委办、市政府办印发了《关于开展省级经济发达镇行政管理体制改革试点工作的实施意见》，明确了经济发达镇改革的主要内容和工作要求，同时，对改革重点任务和部门责任进行明确分工。三是持续进行动员部署。2016年7月，召开了全市经济发达镇行政管理体制改革试点工作推进会，全面部署经济发达镇改革工作任务；随后，逐条细化改革项目共计4大类41项，探索建立了经济发达镇改革项目库，明确了各项改革的具体要求、完成节点、责任单位、工作进度等；2017年3月，召开年度经济发达镇改革工作会议，印发了工作要点和工作台账，对年度改革任务进一步强调抓好落实。

（二）依法依规，持续推进扩权强镇。召开由市人大法工委、市政府法制办等相关人员和市政府法律顾问参加的专题研讨会，对赋予经济发达镇部分县级经济社会管理权限的形式、方法、主体等问题进行研讨，形成统一的赋权参考文本供相关县（市、区）参考。截至目前，经济发达镇相关县（市、区）分2批累计下放557项县级经济社会管理权限，其中渑池县112项、陕州区222项、灵宝市99项、卢氏县124项。经济发达镇相关县（市、区）积极探索权力下放、承接的有效办法，确保权力平稳下放：渑池县率先召开协调会，推动县直相关部门与张村镇进行对接，确保放权到位、用权合规；卢氏县积极指导官道口镇建立基层四项基础制度并公布试行。

（三）真抓实干，创新行政体制机制。一是建立经济发达镇项目单列管理、列席市级相关会议、市级公文直通车三项工作制度。经过探索实践，今年，三门峡市委办、市政府办印发了《关于经济发达镇行政管理体制改革相关工作制度加大政策支持力度的通知》，明确市政府有关部门建立经济发达镇项目单列管理制度：经济发达镇可以直接向市政府有关部门申报符合条件的项目和资金支持，由市政府有关部门按照职能直接审批、审核，并报经济发达镇所在县（市、区）职能部门备案；市级有关部门安排和拨付财政资金、审批相关项目时，可以对经济发达镇单列下达。建立试点镇列席市级相关会议制度：市级经济发达镇行政管理体制改革试点工作领导小组成员单位在召开年度工作部署和专项资金安排、任务分解会议时，明确经济发达镇列席会议。建立市级公文直通车制度：市级经济发达镇行政管理体制改革试点工作领导小组成员单位在下发年度工作要点、相关财政资金和项目安排等文件时，增发至经济发达镇；涉及经济发达镇的财政资金安排和项目审批时，相关市直部门的公文要对经济发达镇单列下达或戴帽下达。经济发达镇公文直通车严格限定在与市政府有关部门的资金、项目密切相关的业务范围内，不得擅自扩大到其他方面的工作。二是持续整合经济发达镇“前台”机构建设。明确要求派驻在经济发达镇的县级政府部门相关机构，原则上实行属地管理的方式，以强化对经济发达镇派驻机构的统一管理，形成工作合力；为确保赋予经济发达镇部分县级经济社会管理权限与之相适应，经三门峡市编委会研究同意，4个经济发达镇均成立了综合执法局，统一行使赋予经济发达镇的行政处罚等执法职责；进一步加强经济发达镇便民服务中心建设，凡是赋予经济发达镇的县级行政许可、便民事项等一律进中心，健全规章制度，优化运行流程。

（四）综合施策，不断加大政策支持力度。制定加大经济发达镇行政管理体制改革政策支持力度相关办法，明确部门职责，形成改革合力。一是不断推进财政体制改革。市、县财政部门主动作为，积极探索扩大经济发达镇财力。根据上年度经济发达镇改革考评结果，市财政连续三年每年安排专项资金400万元，采用奖补方式对经济发达镇所在县（市、区）政府给予奖励；同时，明确经济发达镇超收收入除上解市级以上（含市级）财政之外的部分全留，招商引资产生的税收全留，土地出让扣除土地成本和相关费用后的净收益通过专项资金补助经济发达镇。陕州区明确除上缴市级财政外，区一级不再分成，财政收入全部返还观音堂镇。卢氏县年终决算时，原有包干基数超出部分全额返还给官道口镇。二是加大建设用地保障力度。对经济发达镇新增建设用地计划进行单列，如因建设需要用地计划出现不足，允许在县域内或市域内进行调剂；对符合条件的项目，市国土资源局优先配置挂钩周转指标，支持经济发达镇发展。三是加大各项事业扶持力度。市住建、交通、林业、水利、农业畜牧、教育、卫生计生等部门制定行业支持政策，不断加大相关领域政策扶持力度，已经初步形成支持经济发达镇快速发展的政策支持体系。

（五）先行先试，全面开展考核评价工作。2016年以来，市编办、市统计局、市财政局等部门多次组织讨论、修改，于2018年1月10日印发了《三门峡市省级经济发达镇行政管理体制改革试点工作考核评价暂行办法》，建立了4大类24项考核评价指标体系，并持续组织开展了2016年度、2017年度考评工作，全面考核改革试点工作进展情况，评价经济发达镇在体制机制、经济规模、社会发展、民生改善等方面的增长幅度和改革效应，有效激发了经济发达镇的内生动力。

经过两年多的改革，三门峡市各经济发达镇的经济社会管理权限持续增强，财政实力得到有效加强，政务服务能力明显提升，综合执法能力持续强化，国土、建设、交通、林业、水利等行业扶持政策体系初步形成，改革的考核评价机制导向性逐步加强，各经济发达镇的行政管理体制改革正在走向纵深，发展活力持续得到激发和释放。三门峡市经济发达镇改革虽然取得了一定的成绩，但在持续推进改革进程中仍存在一些困难和问题：经济发达镇行使县级权限所需的设施、设备和相关专业人员尚不完全具备，存在接不住、用不对的问题；相当一段时期内仍须实行镇财县管的体制，经济发达镇财政管理体制改革任重道远；考核评价缺乏全省统一标准，未来三门峡市存在与省考评接轨等问题。这些问题将通过持续深化改革逐步得到解决。

三、对深入推进经济发达镇行政管理体制改革的思考

省委办公厅、省政府办公厅《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的实施意见》文件已经正式发布，为三门峡市下一步深入推进经济发达镇行政管理体制改革工作指明了改革方向，增强了持续加大改革攻坚力度的信心，在此基础上，三门峡市对这项改革工作进行了一些思考。

（一）进一步扩大经济社会管理权限。经济发达镇改革的核心是扩权强镇。目前，《河南省赋予经济发达镇部分县级经济社会管理权限指导目录》（以下简称《指导目录》）已经公布，为下一步赋权工作指明了方向。三门峡市将督促相关县（市、区）政府以转变职能、增强效能为重点，以权责一致、应放尽放为原则，充分考虑经济发达镇的实际需求和承接能力，制定赋权目录，明确镇政府为实施主体。允许县（市、区）政府在《指导目录》以外按程序下放经济发达镇确有需要且能承接的权限。进一步严格规范赋权程序、依法依规，积极稳妥推进简政放权，确保放而不乱、管而有序。强化试点改革工作指导，确保经济发达镇根据承接的经济社会管理权限，调整并公布权责清单，制定权力运行流程、办事指南等，健全权力监督机制，确保规范承接、有序运转。

（二）加快行政管理体制改革进程。在统一设立经济发达镇综合执法机构的基础上，统筹经济发达镇行政和事业机构设置，整合职能相近、职责交叉的机构，推进内部机构综合设置，构建权责明晰、功能集成、扁平高效的基层组织架构。加大面向公民、法人的行政审批、公共服务和行政执法职责整合力度，构建面向社会的“前台”机构；整合组建综合、便民、高效的政务服务平台，公开办事流程，推进“互联网+政务服务”建设；进一步整合现有执法力量和资源，依法下放的行政处罚、行政强制、监督检查权限，统一由综合执法机构行使。加大市、县政府派驻机构实行属地管理工作力度，加快派驻机构与经济发达镇机构和力量的融合，形成工作合力，提高行政效能。鼓励、督促县（市、区）在编制总额内，调剂和增加经济发达镇编制力量；推动经济发达镇机关公务员职务与职级并行，经济发达镇事业单位管理岗位职员登记晋升制度，完善健全经济发达镇人才引进机制，建设适应经济发达镇经济社会发展需要的高素质人才队伍。

（三）完善适应经济发达镇实际的财政管理体制。按照上级事权和支出责任相适应的总体部署，逐步完善县（市、区）与经济发达镇之间的农村义务教育、城乡居民基本医疗保险、农村低保、基本公共卫生财政事权和支出责任相适应的划分办法。下放给经济发达镇的事权，上级政府要给予相应的财力支持。持续加大财政支持力度，进一步完善相关县（市、区）与经济发达镇的收入划分和现金上解办法，贯彻落实好农业转移人口市民化的若干财政政策，充分考虑基本公共服务的需要，加大对经济发达镇项目的财政倾斜力度。

（四）推进经济发达镇相关配套改革。落实党建工作责任制，强化城乡社区党组织建设，健全党员积分管理制度，充分发挥基层党组织推动改革发展的坚强战斗堡垒作用；加强经济发达镇社区建设，创新社会治理方式；完善矛盾化解机制，健全社会各方面参与的优化促进经济发达镇政府治理和社会自我调解、居民自治良性互动的管理模式；积极推进政府购买服务，建立公平竞争的公共服务环境，进一步加快政府职能转变，提高公共服务水平。加强城镇宏观管理，探索“多规合一”，提升规划标准；探索区划调整，扩大经济发达镇镇区规模，拓展发展空间；创新经济发达镇投融资体制，建立经济发达镇社会资本合作新模式，支持金融机构和各类社会资本在经济发达镇设立分支机构、村镇银行等新型农村金融机构，为经济发达镇经济社会发展提供金融支撑。