略论宋代县官选任机制的利与弊

王新利都玉晓

（1.新乡学院历史与社会发展学院，河南新乡453003；2.天津师范大学，天津300387）

自古至今，县级政权作为基层社会的全权代表一直发挥着联系中央与地方的桥梁作用。古代的县衙作为最基层的统治机构，好比是一座小朝廷，而县官作为一县之行政长官，举凡行政、民政、教育、司法等所有繁杂政务，事无大小，无不亲自过问与处理。故县官作为一级政府的代表在国家治理中发挥着不可替代的基石作用。于是乎“亲民官”或“父母官”便成为百姓心中对县官最形象、最美好的称呼。

北宋前的五代十国时期，曾经历了多年的割据混战局面，地方治理不受重视，县官的重要作用常常被忽略，以至县政陵替，百姓生灵涂炭。北宋十分注意总结与吸取唐末、五代十国政权更迭频繁以及重武轻文政策而造成武夫擅政的深刻教训，着意推行“重文抑武”的政策，强化中央集权与完备科举制度，注重以德化民，重视地方长官的选任和监督。尽管当时内忧外患严重，但其内部治理有条不紊，保持了统治的相对稳定性。宋代国祚绵延较长，持续了近320年，没有爆发一例全国性的农民战争，统治时间在诸封建王朝中位居第二，仅次于两汉（400余年）。这一切与宋代重视基层县官的选任、考核与监督不无直接关系。

一、宋代官员的选任

宋代极为重视官员的选拔与任用，扩大科举取士的范围，制定了一套较为完整的行政管理体系。这主要表现在以下诸方面。

一是分类选拔原则。一般地，宋代的县官选拔分为两种情况：一种是宰相特别任命的知县，称为高配知县，又称堂除；另一种是由中央吏部负责考察并统一委派的普通知县（或县令）。但也有不少知县是经皇帝直接任命的，如宋太宗时，由于很重视人才的选任，对地方官的人选考察十分严格。宋太宗曾说：“百里之长，字民之要官也。”［1］488他多次下诏要求地方长官积极向朝廷推荐合适的县官人选，并经过亲自召见，考察合格后，方正式任命［1］488。宋朝根据县的级别和类型的不同情况，如人口多寡、地域差别及治理的难易程度等，将县分为十个等级。宋代对县级长官的称呼分为知县与县令两种。一般而言，大县配知县，小县配县令，二者职责没有什么不同。知县品阶较高，多为京朝官和幕职官；县令地位较低。大县另设县丞、主簿、县尉各1员。各县长官的任职资格也会有所差异。如京城开封所隶属的祥符县知县位高权重，任职资格明显高于其他地方，须实行高配，其知县要由前任通判的京朝官担任。这与外地知州条件大体相当。

二是身份与任用程序的严格性。两宋之世，县官的身份以文臣为主，而文臣又以进士出身的人为主，在一些边远地区，可以由武臣担任。宋代规定，凡恩荫补官者，不得直接出任县官。在选任上，资格和能力并重，二者缺一不可。宋代实行保举原则，即所有中下级官员的升迁必须由中高级官员同罪保举（举荐的人失察负有连带责任），如知县、县令的选任，需由2人保荐，无人推荐者不得升迁。保举制度有效地制约了因为人情而滥举县官的弊端。

三是任职年龄的严格限制。诏令反复强调，县官要由年富力强的官员担任，凡60岁以上者，原则上不再担任知县或县令。当时的法定退休年龄为70岁。这种措施是为了使县官的能力与精力得到有效保障，从而提高工作效率。

四是注重法律素养的提高。为了加强基层治理，规范地方官的行为，宋代统治者不仅要求地方官员饱读儒家经典，而且也十分重视法律在治理国家中的作用，注重提高县官的法律素养，号召县官熟谙法律条文。如宋太宗曾诏令各州县官要“习读法书”。为了依法施政，让县官达到熟悉法条的目的，在实践中，宋朝逐步形成了一套通过法律考试选拔县官的制度。在当时各级官员的选拔中，法律成为官员的必备知识，被列入科举考试中的必考内容。同时，也建立了一套考核与惩罚措施，如宋太宗时，县官任满后要“与法书内试问”，对那些全不知者，“量加殿罚”［2］。

五是实行任职回避与限制连任原则。当时法令有明确规定，官员不得在自己家乡所属的本路或本州担任州县官一职，也不得在邻近县份任职。另外，在田产所在地、长期定居地以及亲属常住地也不许担任县官。宋代严格限制县官与有亲属关系的人员任职于同一个地区。对县官的任期同样有明确规定，县级长官一般任期三年，任期满后调往他地，原则上不得连任。任职回避制度与限制连任的原则，一是为了防止县官及其亲属徇私舞弊；二是为了防止县官长期任职于一个地方，会形成盘根错节的地方势力，一旦坐大会形成尾大不掉之势。这种做法有利于从源头上减少县官腐败问题的滋生与蔓延，便于中央对地方的把控与管理。

六是德才并重。宋代对经济犯罪（又称赃罪）严惩不贷。条例明文规定，因犯罪情节严重的官员，受过惩处后，终身不得再次担任亲民长官。对于因犯民事而受惩处的官员同样有严格规定。官员平素的表现状况是任命县级长官的必要参考条件，其中包括为官政绩、社会声望等。如果表现良好，将会得到上级赐予的升迁必备的推荐书；如果表现差，将很难得到升迁的机会。

七是县官是升迁更高一级官职的必由之路。按当时的任官条例，升迁更高级别的地方长官（如知州、通判等，当时称为“须入”）需有担任县官的经历，这是必备的条件。或者更确切地说，如果官员不曾担任县官之职，升迁为更高级别的地方长官几乎成为不可能。到了南宋时宋廷又有新的规定，担任诸寺监丞、簿的官员在京城任期满后，“非两任县令，不得除（任命）监察御史”，这一方面有助于官员实际行政能力的锻炼与提高，另一方面也是使中高级官员加强对于基层情况关注的必要措施。

二、宋代县官的考核与监督

加强考核与监督是县级官员正常工作与提高效率的保证，也是县官选任机制中的配套措施。宋代十分重视对地方的治理，加大对地方官员的考核与监督力度，其中包括对官员人品德行的“三最”“四最”标准的考察，既有对官员任职年限积日计月的严格核算，也有针对官员绩效评定的7条、30条等，这样做的目的是为了通过对履职效果的等级评定分出优劣来。按当时的制度，凡任职的县官均会得到朝廷为他们颁发的印纸、历子，每年都由其所属长官在印纸、历子上面为其书写功过与资历，下一任差遣授官时，将以此作为或奖或惩的依据。对县官考核主要包括以下内容：核准赋税簿籍、兴修水利、兴办学校、平决狱讼、赈济灾荒等。不同时期考核的侧重点会有所不同。而监督的重点主要放在各种职事的完成情况以及是否渎职扰民等方面。这是监督中的重中之重。宋代州府之上设立“监司”（主要包括知州、通判等州级长官）直接负责对所属县官的考核、监督。“监司”不但负有对本路所有州县官的考核、监督之责，也负有荐举保任之责。本路长官负责考察辖区内州县官的过失或罪行，如果对辖区内州县官的过失或罪行没有提前察觉，本路长官要负失察之责，将会受到严厉惩罚。这种考核、监督制度的实施为官员廉洁自律与有效履职提供了保障。

三、宋代县官选任中的利弊

宋代官员的选任、考核与监督在当时曾经起过积极作用，在很大程度上，它有利于国家的统一、经济的发展、吏治的清明、社会的稳定与文化的繁荣。这种选任制度使大量中下层士人在没有任何家族背景的条件下凭借自身的才学被吸纳到地方政府机构中来，使宋代县官群体的总体素质与行政能力大大提高。在这种近乎严苛的选任、考核与监督制度下，宋代涌现出了一大批敢于作为、勤政爱民、廉洁奉公、深受百姓爱戴的优秀县官，如包拯、寇准、范仲淹等皆家喻户晓。这些被百姓高度认可的官员，真正做到了为官一任，造福一方，他们治县的优秀事迹千百年来在民间广为流传。正是这些层出不穷的优秀县官的存在使地方保持了相对稳定，促成了宋代基层和谐的社会局面，进而为全社会的繁荣发展奠定了坚实的基础。

宋代“重文抑武”“以文治国”政策下的官员选任制度使大批文人充实到地方为官，使得文官数量骤然增多，可谓中国古代文官制度发展的顶峰。正是这种高度发达的文官制度使得积贫积弱的宋朝得以苟延残喘，并在政治内核上领先诸朝。同时，选任、考核与监督制度表现出来的完备性使得官员的职务犯罪在很大程度上从源头上得到相当的控制，有利于宋代司法的公正与吏治的清明，从而保证了宋代国家机器的正常运转、社会稳定与和谐发展。

当然，由于某些原因，它所暴露出来的弊端也是显而易见的，主要表现为县级设官的简省与事务处理繁杂的矛盾。

首先，官简事繁容易导致“官少吏多”或“吏强官弱”之弊的产生。按当时规定，普通县设知县或县令1人，大县另设县丞、县尉、主簿各1人，但也会偶见个别繁难大县设县尉、主簿各2人的情况。宋代朝廷统一选派或任命的县官人数少之又少，而行政事务又相当繁重，势必造成难以应付之情形。具体而言，宋代县官赋税征缴任务十分繁重，上级又片面强调考核上缴财政指标的完纳，加上行政事务之繁多，案件审理数量之大，都是以前各王朝未曾有过的。于是许多县不得不依赖大量吏人。根据记载，每个县因规模大小的不等，吏人数也会有很大差异，少者数十人，多者一二百人，而县官只有区区数员，反差相当明显。再者，宋代县吏与县官在管理上也不一样，吏人一般由当地人担任，不是中央选拔的人员，且在任期上也不受限制，俸禄不由政府开支。长官如果能力不足，则难以有效统管如此众多的吏人，某些别有用心的吏人很可能会利用职务之便玩弄手法，上下其手，暗中勾结，甚至串通作弊，欺上瞒下，鱼肉乡里，于是便出现了被宋代士人所诟病的“吏人世界”“吏强官弱”的失范局面。

其次，荐举保任制度中的一刀切、绝对化现象，是导致基层官员奔竞之风的主要诱因。荐举保任制度虽然在一定程度上能够发挥中高级官员为国选才的作用，但是基层官员为了得到荐举书常常不择手段，无所不用其极。官员们通过奔走请托，竞相巴结贿赂上司，甚至不惜花重金买卖荐书，这反而为一些权贵子弟大开了方便之门。在这种背景下，官员们只顾忙于请托关系，很难做到安心职事，对基层治理和社会风气造成了很坏的影响。

再次，职重责苛导致县官缺位严重。考评和监督相当苛刻，县官行政主导权小，动辄得咎，很多人不愿出任县官一职。因此，宋代县官缺位现象严重成为一大政治问题。宋代县官职责繁重导致县政面临重重困难，不少士人视之为畏途。因此，从北宋后期开始，不少士大夫往往视县任如“赴汤蹈火”，谈县官色变；自然条件恶劣、交通不便或经济落后的偏远地区更是长期缺少正任县官，如广南等一些地区即如此。尽管宋朝廷采取了一系列措施，如降低选任要求，加速知县或县令升迁，调整县官的选任方式，但仍未能扭转这一局面。无奈之下，政府只得聘用大量临时人员充任，这些人又多为不合格之人，县级政权治理的能力与政权基础的稳定作用隐患重重。

县官的选任、考核与监督体制直接影响着官僚队伍的整体素质与政治的强弱，历史上腐败问题的产生往往与官员的选拔、监督体制密切相关。考察宋代地方的政治体制，尤其是对宋代官员的选任、监督运行机制的特点与利弊进行深入探究，并总结其中的经验和教训，对我国当前的官员选任与监察制度的改革或将具有一定的借鉴意义。