官民关系在网络舆情背景下的问题研究
——以“风筝”模式为研究视角*

张 超

一、“风筝”模式释义

麦克劳德和查菲于1973年提出了“风筝”互向模式，该模式注重立体动态互动作用的传播，强调在一个复杂、立体的社会环境中，社会管理者(官员)、媒介、公民三者对社会问题的看法。在“风筝”这种多维模式下，表现出官员和公民二者对社会问题的倾向看法，通过这个模式也可以看出官员与公民之间的关系。在“风筝”模式中，“风筝”的顶点就是社会问题，而“风筝”的脚点就是官员与公民，官员与公民之间的互动则构成了“风筝”的支架，该模式直接反映出官民之间在社会问题方面的平衡状态。如果官民互动良好，“风筝”能够实现平稳状态，而平稳的状态则说明社会形态稳定；一旦一点失衡，则“风筝”不能保有稳定模式，必然会向一点倾斜，造成“风筝”的失衡，而失衡最后的结果就是社会稳定形态的打破，官民关系也会出现严重后果。因此，要稳定社会结构，官民关系必须良性互动，而网络舆情的爆发往往就是官民关系失衡造成的。

二、官民关系在网络舆情中的互动关系及其存在的问题

(一)官民关系在网络舆情中的互动关系

互联网的出现和广泛运用，打破了传统媒体构建的信息传播中心化结构，改变了信息传播由中心向外辐射的传播模式，建构起了信息传播去中心化的扁平结构。互联网时代下，公民可以轻松、自由地对社会热点问题投以关注，而在自媒体迅猛发展的当下，人人都有话语权，人人都可以发表自己的看法，每个人都是信息的散播者，每个人又都是信息的接受者，公民具有信息散播者和接受者双重身份。随着公民参与社会管理意识的不断提高，公民不再只是被动接收信息，他们也可以自由发表、自由支持意见。公民所发表的意见相当一部分是对政府进行问责，公民此时的身份不仅仅是被管理者的身份，也成为了社会监督者，具备了社会主人的身份。依据“风筝”模式，政府与公民之间不再是一种不平等的信息传播和接收关系，而应当是互相平等交流的关系，依据此模式，如果地位不平等势必造成信息交流不通畅，会严重影响社会稳定态势。在社会问题突出的今天，人们在网络平台上不再一味从众，隐藏自己的观点和倾向，而是敢于发表意见，因此，这些观点不会随着时间的推移而消失，反而会逐渐发展壮大。即使是微博、论坛平台上的普通用户也能够自设议题对主流叙事框架构成挑战，多平台、多层次的开放式舆论场逐渐形成，借助互联网无阻拦式发展速度，问题导向往往容易失控，给政府的社会管理带来巨大挑战。

政府与公民对各类社会问题的认知和态度上存在着不同程度的差异，而这种差异往往会造成公民与政府之间的不信任，进而产生矛盾，成为整个社会不稳定的因素。由于网络环境的发展，保障事实真相透明，维护公民的知情权是政府与公民关系稳定的基础，政府应不断增加信息透明度，转变角色定位，由人治政府转变成法治政府，由管理型政府转变成服务性政府。为此，政府与公民都需要从自身努力，为促进双方关系良性发展，促进整个社会的和谐稳定作出应有妥协和积极努力。政府与公民之间的关系，不应当仅仅为管理者和被管理者这种单一、粗陋的关系所支配，更应当是社会这个“天秤”的左右力量，不应当是一方压倒另一方的关系，因为不论是哪一方位置过重，都必然造成双方出现矛盾，都会导致社会这个“天秤”失衡，而这个“天秤”失衡的结果，就会带来社会失衡的结局。

(二)官民关系在网络舆情中存在的主要问题

1.官民信息沟通不畅

信息是决策基础，有效的信息沟通能够为政府处置网络舆情提供指导意见，但由于信息具有动态性、模糊性以及易受扭曲等特点，往往会发生迟报、误报、漏报、谎报和瞒报等问题，缺少全面、准确的信息，政府部门处置突发事件不能有效减轻影响，最大限度地维护社会公众利益。我国《突发事件应对法》第三十九条规定，“有关单位和人员报送、报告突发事件信息，应当做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。”“迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送公布虚假信息，造成后果的”，“根据情节对直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”①网络舆情的爆发更多的由于公众诉求与政府回应没有形成良好沟通。公众诉求得不到回应，政府得到的情报信息有偏差，沟通就不能有效、充分地进行，往往会造成网络舆情。“网络环境下，如果对某一事件的信息缺乏适度的报道或报道受阻，都将引起这一事件相关信息的混乱或泛滥，加之当前社会各个阶层、群众利益的调整，社会矛盾较多，人们极易感到焦躁、困惑，情绪化、偏激的言论，往往会误导民众，对事件的发展起到推波助澜的作用，导致事件扩大化，进而引发群众性事件。”②

2.行政体制运行不畅

行政体制是处置网络舆情的组织形式，运行顺畅的行政体制可及时、有效地处置网络舆情，因此，行政体制的顺畅运行必然会影响网络舆情的治理。我国正处于社会转型期，经济的高速发展要求行政体制运行高效、有序，为此，行政体制要根据经济发展的要求加以调整，要顺应社会生产力的发展，保障社会经济健康、稳定的发展，行政体制的改革并非像社会经济变革那样快速、有效，它更具有社会继承性和发展不平衡性。当前行政体制还不能完全满足经济发展的需要，相对于网络舆情的发展，其稍显滞后和不完备，经济发展始终比行政体制改革略显超前，行政体制的不顺，同样也会影响到网络舆情的管控和治理，行政体制改革滞后会给经济发展带来阻碍，对于网络舆情的治理也一样。由于网络舆情爆发具有突发性特点，行政体制若不能积极对应，势必使政府与民众之间的沟通出现很大裂痕；若政府不能及时、有效回应民众对政府的问责，那么民众就会对政府失去信心，这种效应必然会像蝴蝶效应一般，小小的问责会演变成对政府权威地位的质疑。

3.信息传播缺乏公正性

微媒体时代是伴随着大数据、云数据而发展起来的新型媒体时代，现代科学技术带动了传统媒体的转型，从单一实体报道到多媒体报道，从单线型信息传播到多线型信息互动传播。公众能够很快获得第一手资料，并通过视频或图片对问题形成大致的看法，但是，公众所形成的意见大多建立在所看到的影音资料传递出感性认识上的，公众的意见也囿于这些信息资料，或许公众看到的是事情的真相，但更多情况下，公众通过网络媒体看到的仅仅是部分真相，只是散播信息者想让公众看到的事实。因此，在一定程度上，公众的意见已经先入为主的具有了散播信息者的意见，公众不是现场当事人，公众的意见也就缺少了公正性。由于媒体传播并非都是公益性质，具有利益驱使性，所以，媒介机构所传播的信息缺乏信息传播应遵循的真实性、真诚性和正确性。

4.法律缺失

网络舆情中的突发事件不论预防机制还是事后问责制度，都缺少相应法律法规的明文规定，法律缺失势必影响政府处置网络舆情的对策制定，没有法律作为行为规范的准绳，政府应对网络舆情中的突发事件时就具有一定的盲目性，就不能有效建立起网络舆情突发事件的预防机制，不能有效控制网络舆情突发事件的进展，进而以最小程度降低网络舆情突发事件造成的损害。法律的缺失使开展控制网络舆情的工作缺少系统性，致使网络舆情突发事件所涉及到的各部门缺少配合，延误处置网络舆情突发事件的时间，浪费国家资源。2014年，习近平总书记在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出，“全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。”法律是的治国利器，国家领导人不断强调在现代市场经济高速发展的今天，更应当重视法律在社会治理方面的重要作用。法制是一个国家长治久安的重要工具，是处理社会问题的重要手段。没有法律的做保障，处理网络舆情就没有基本准则，往往就会偏颇，政府与民众之间的社会问题，往往是利益冲突的问题，网络舆情突发事件的爆发归根结底是缺乏法律明文规定来指导操作，处置社会问题的方式往往是用相近或相邻的法律或行政法规来处理，这样，处置具体网络舆情往往不能够得到有效解决。

三、网络舆情中官民关系良性互动的方法

为有效遏制网络舆情的爆发，必须采取有效措施，保证官民关系良性互动。

(一)建立多渠道沟通

在大数据时代，网络的高度发达带来了资讯快速传播的特点，政府与公众的沟通渠道更应伴随着时代的发展而有所改变，同时，伴随移动媒体的出现，网络直通车形式的沟通模式被移动模式所取代，获得资讯的速度更是以往所不可比拟的，公众利用闲暇、零碎时间就能获得丰富的资讯，传统媒介下的论坛、微博、电话等形式稍显滞后，公众并非留有空余时间与政府沟通，现在快节奏的生活使公众没有大块的多余时间向有关部门反映问题，民众的关注点更多地放在网络舆情事态的发展上，更加关注网络舆情现场公众的互动，以及影音视频资讯，公众更加相信现场第一人的资料。所以，政府应根据这一特征扩大自己与民众的沟通渠道。

(二)畅通传统沟通渠道

政府要充分发挥舆论引领作用，应借助媒体平台发布相关重要信息，沟通型政府要善于使用各种先进的信息沟通工具，政府要做好各项信息的搜集和整理工作，将收集的信息加以辨别、筛选和发布等，努力打造沟通型政府，营造网络舆情良好发展环境，当然，沟通型政府的建立需要许多基础性因素，如制度、技术平台、人才等，尤其是制度的建立是沟通型政府得以平稳、健康运行的关键。哈贝马斯有效沟通理论认为，沟通要有效进行必须具备真实性、真诚性、回馈性和正确性等四个特征，此外，沟通双方要建立起有效沟通，使沟通朝良好方面发展，必须使传播信息真实、有效，并且传播过程有反馈，双方在得到反馈的基础上能够及时修正自己的信息系统，并再次形成新的信息传递，以此往复，对社会问题的传播就能够朝良好事态发展。

在这其中，政府对网络舆情信息的传递处于关键位置，政府对网络舆情信息的反馈也因此尤为重要，很多网络舆情突发事件向恶性发展，往往是由于政府对网络舆情突发事件听之任之，不作为或消极作为而引起的，如政府对网络舆情突发事件采取掩盖、欺瞒、拖沓、谎报等，这些行为往往使形势朝更加恶劣的方向发展，由于互联网的广泛性和迅捷性，公众间的观点更容易汇聚成不可遏制的问责潮流，公众的各种试探、反问、诘难等都是希望政府给出官方、正面、真实的回答，所以，政府积极、快速、公开的发布对网络舆情事态进展情况，回应民众的知情权，符合民众心理；此外，政府在给出答复的同时，民众的意见也会作出相应的回馈，如果政府的答复能够达到民众对对网络舆情事态的期望，那么民众的猜忌会得到及时修正，朝更加公正、客观的方向发展。

(三)完善行政体制

改革开放以来，我国政治环境朝着日渐宽松方向发展，这为网络舆情的发展提供了宽松的发展空间，同样，在政治环境日趋宽松的同时，公共管理制度并没有伴随着政治环境的宽松而改变，在这个日新月异的时代，行政体制改革还稍显落后，由于国情发展问题，我国行政体制虽然改进很大，但相对于经济的突飞猛进，还稍显滞后，行政体制不畅通，直接导致各项政策、行政管理与现阶段经济发展不配套，基层政权组织信任度下降、控制能力弱导致政府权威衰减，其社会表现形式就是网络舆情的爆发。

政府应及时建立舆情防控机制、处置舆情机制等一系列完善机制，政府在管控舆论过程中要注重搜集舆情的网络信息，并且要密切关注对网络舆情动态，在处理网络舆情过程中要予以及时反馈和引导。这需要政府完备的行政体制来完成，没有专业、完备的行政体制，不能有效保证政府实施公权力。与此同时，政府没有完备、系统的行政管理体制，就不能很好地掌控网络舆情的发展态势，不能有效分析网络信息和网络舆情发展，也就不能及时、有效地制定相应的执行政策，导致的结果必然是政府错失治理网络舆情的最有效时机。

(四)树立公正理念

在新媒体时代下，网络舆论传播速度获得了很大提升，如何有效引导网络舆情朝健康方向发展是政府舆论引导能力建设的出发点。“在新媒体时代，舆论监督机制的发挥将会成为监督政府公权力实施的重要途径。”③政府在网络信息高度发达的时代，应充分利用媒体技术来实现舆论监督，借助舆论监督的反馈作用，来提升政府与民众沟通过程中所呈现的公正态度，发达、便捷的网络通讯技术将加快舆论监督的发展历程，同时也会在沟通体系中，借助舆论监督机制来进行自我约束与提升。树立公正理念是为了保障政府与民众之间沟通有效，从政府治理角度看，政治公正性是需要政府维护与维持的重要部分，是政府有效治理的根本，在官民互动过程中成为政府有效性的重要参考依据。政府能否有效管理社会事务，经济能有效持续发展，都不仅取决于经济发展，也取决于政治制度的公正性和有效性。有效性是指“在大多数居民和大企业或武装力量这类力量的团体看政府的基本功能时，政治系统满足这种功能的程度”④。在官民互动过程中，通过有效性逐步积累政府公正性，公正性反过来加强有效性，一个体现社会公正性的政府更容易获得公众的支持、配合和理解，因而，可以更有能力使自己的政策产生效益，二者相辅相成、互相促进。

(五)建立完备的法治体系

建立完备的法治体系，是我们建设法治社会的必要手段，同时也是、我国现代化进程的重要保障，法治完备与否能够体现一个国家社会文明程度的高低，文明程度越高的国家其法治越加完备，法是一切事物处置的根本原则，有法可依、有法可循，体现出事物评判的公正和权威。我国社会进程发展慢、起步晚，法治体系还不够健全，虽然我们建立了社会主义法治框架，但在具体特殊地方还存在法治空缺，我国法律吸收了英美法系和大陆法系优秀之处，但在处置网络舆情方面，还处在不成熟阶段，应尽早进入立法阶段，针对网络舆情爆发、发展、危害程度等特点，制定相应的法律法规，既做到有法可依，又能够起到净化网络环境的作用。

一方面，从法律层面对政府管理干预行为进行有效约束，这能够尽最大可能使政府管理行为控制在可掌握范围，使政府行为不再盲目，也能使政府公权力在阳光下运行，更加透明，不但使民众了解了政府公权力的行使，而且也保障了公众的知情权；另一方面，有了相应的法律规范，对公众也是一种言行上的制约和规范，网络上信息爆炸，公众智识虽得到了提升，但更具迷惑性的言论也层出不穷，一时之间各种学说论证充斥着网络，各种专家学者浮出水面，公众对专家学者和头衔往往具有一种盲目崇拜性，因此对学术用语的言论往往不能准确分辨，盲目跟风，这种跟风行为也是网络舆情扩大的一个重要原因，当前，我国法律在互联网语言应用上存在空白，在网络上进行不真实的评判不负法律责任，也使得一些专家学者肆无忌惮地发表看法。因此，用法律手段来规范这种具有煽动性、欺骗性的言论，是有效遏制这种行为的有效手段，从法律角度让网络语言环境更加健康，使专家学者在享受着公众所给予的光环的同时，更应让其担负起社会赋予他们的责任，让专家学者承担起自己言行的责任，在享受权利的同时也更应承担起社会的重担。

注释：

①李飞：《〈中华人民共和国突发事件应对法〉释义及使用指南》[M]，中国民主法制出版社，第21～22页。

②林立瑛、董志宏、扁柯潇、兰月新：《网络群体性事件中的信息不对称问题研究》[J]，《情报》，2011年第12期，第57页。

③刘慎元.：《舆论监督与政府形象》[J]，《山东省经济管理干部学报》，2015年第4期，第7～9页。

④ 陈悠：《中国网络政治沟通：理论与现实》[D]，南京大学硕士学位论文，2011年。