中国农村村民自治制度演进的逻辑和完善路径

王可园

(华东师范大学 政治学系，上海 200241)

目前学界有关中国农村村民自治制度演进的研究，主要以时间为线索，以相关标志性法律的出台及修订为标准进行梳理，由此得出的结论必然是，至1998年，《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)结束其十年的“试行”旅程，村民自治制度进入“发展完善阶段”。[1-4]但实际情况却是，有些村民自治的实践者发出“村民自治走进了死胡同”[5]的感叹，有的学者甚至认为，“被誉为中国民主‘初啼’的村民自治实质上是一个人才队伍封闭、凝固的‘死’系统”，“是一个资源封闭、效能低下的管理系统”，村民自治的诸多缺失，是导致农村底层塌陷的祸首之一。[6]这种制度文本的不断完善和制度实践的不尽如人意是目前引起村民自治价值和发展前景争论的主要原因。本文试图在以往以法律文本的发展为标准对村民自治制度的演进进行分期之外，以政治学有关“权力和权利互动”的理论为视角，将到目前为止的村民自治制度的演进分为三个阶段，第一阶段民主选举的重点推进，使农村干部权力的基础发生一定程度的转换；第二阶段村务监督的发展，加强了对农村干部权力的监督；第三阶段协商治理的实践发展，促进了农民的民主参与权利。在此基础上，探讨村民自治制度演进背后体现的逻辑线索。这种分期的好处在于，它既不像纯粹以法律文本为标准那样得出盲目乐观的结论，也不像完全以制度实践为标准那样，得出过于悲观的结论。

一、 村民自治制度的演进

从农村干部权力和农民参与权利的角度来看，村民自治制度经历了一个不均衡的发展历程。第一阶段，民主选举的重点推进；第二阶段，村务监督的制度创新；第三阶段，协商治理实践的发展。和以法律文本为标准所划分的阶段不同，这三个阶段并非截然分开，而是相互交叉。并且，每一阶段的演进，并非是对之前阶段的否定，而是村民自治在每一阶段已有成果基础上的进一步发展和完善。

1．民主选举的重点推进和农村干部权力基础的转换。20世纪70年代末80年代初，一些地方农民自发组建村民委员会等各种形式的村务管理组织，1982年《宪法》明确了村民委员会“基层群众性自治组织”的法律地位。至1987年《村组法(试行)》颁布，全国绝大多数农村都已建立村民委员会这一基层自治组织。正如徐勇所说的那样，“谁也没有意料到……村民委员会这一村民自治的组织载体，竟在中国得到普遍推行，并引起世界的广泛关注”[7]1。就村民自治的具体运行来说，1988年全国范围内组织了农村基层选举。1994年2月民政部发出的《全国农村村民自治示范活动指导纲要(试行)》中提出，要“通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的系统程序和制度，全面增强和提高村民的参政议政意识和能力，发动和依靠群众”[8]，1998年修订后的《村组法》再次肯定了农民的“四个民主权利”。

从村民委员会的产生、发展过程可以看出，中国农村村民自治制度是以农民的直接参与为制度设计初衷的。但是，在实际操作过程中，在很长一段时间内，民主选举成了村民自治的最主要内容，其他方面的发展则相对不足。1998年《村组法》颁布后，全国各地开展了新一轮村民委员会换届选举工作，与以往的选举相比，这次选举更加规范化、制度化。以浙江省为例，2003年，浙江省第六届村民委员会选举村民参选率达到98%以上，村民委员会选举成功率为99%。新一届村民委员会与上届相比，文化程度上普遍高于上届，具有大专以上文化程度的达到1 447人，中学以上文化程度的为72 252人；许多热心于村务的经济能人被选进了村民委员会班子；村民委员会主任中党员比例达到58%，比上届提高了4%。[9]虽然人们对选举民主有诸多批评，但中国农村的民主实践还是要走选举这条路。哪怕有时候选举并不十分实在，或像有学者所说的那样有些地方的选举是“表面的选举”[10]，它还是在一定程度上促进了农村干部权力基础的转换。在大集体经济体制下，农村干部的权力主要来源于对集体经济资源的掌握及由此而形成的再分配权力。但是，随着集体化时代的结束，农村干部权力的基础发生转型。尤其是农村家庭联产承包责任制的推行，村干部很大程度上失去了以往对所在社区内的商品和服务的控制与再分配权。[11-13]从制度规范的角度上来说，农民手中的选票成为农村干部权力新的合法性基础。*当然，这里主要是指村委会干部，村党支部书记仍然在村民选举之外。

2．村务监督的制度创新。民主选举并非万能灵药，由于选举周期的存在，很多时候选民对被选举者缺乏有效的控制，从而出现卢梭在《社会契约论》中所批评的“选举之后成为零”[14]的情况。由于过分地突出选举，选举又是依法而行，村民几乎管不了获选上台的村委会及其成员。村民虽然可以罢免村委会成员，但是程序过于复杂，也使得这一路径受到很大限制。村民自治走过的这条扭曲之路，使原本人们所期待的群众自治转变成了村庄精英自治，许多地方农村的公共事务为当地所谓的“能人”主导或村干部支配，“村庄政治的公共性严重萎缩，占人口大多数的中下层被排斥出去，民主决策、民主管理与民主监督难以实现……乡村社会的权力结构在日益激烈的竞争中趋于寡头化”[15]。在村民自治实践中，有些地方的村委会没有按照制定的规定认真开展村民自治活动，主要工作却是落实地方政府特别是乡政府下派的任务，“实际扮演着协助和配合政府对村庄实施行政控制和管理的角色，成为一个‘准政府’机构”[16]。

在集体经济发展迅速的浙江，最先出现了专门的村务监督机构。卢福营、孙琼欢的调查显示，随着工业化、城市化发展，浙江省武义县后陈村拥有的集体收入越来越多，村级财务管理体制却显得不相适应。正是以往村财务监督小组缺少独立性、监督效能低，并且容易被村“两委”取代，这导致“急切需要实现村务特别是财务监督的制度创新，探寻切实有效的村级民主监督机制”[17]。2004年后陈村创设的村务监督委员会，被赞誉为村民自治中的“第三种权力”“第三驾马车”。在随后的实践中，村务监督委员会不仅得到普遍推广，还于2010年被写入修订后的《村组法》。在新《村组法》的鼓励下，至2015年8月底，全国已有24个省(市、自治区)在其修订的《村组法》实施办法中增加了设立村务监督机构的规定，实现了民主选举之后，中国农村村民自治总体框架下一次重要的制度创新，为约束农村干部权力提供了现实的组织载体。这甚至被称为是十六大以来我国政治体制改革取得的重大进展之一。[18]

3．协商治理实践的发展。作为一个专门的监督机构，村务监督委员会虽有其积极意义，但仍然属于精英治理的范畴。它的初期成员主要来源于村庄中原本的“反对派精英”，这些人先是带领民众上访、维权，与体制内精英对抗，后则被体制所吸纳，在体制内获得相应的位置，实现与体制内精英的妥协与和解。*浙江省几个较早建立村务监督委员会的村，都属这种情况。如武义县后陈村、嘉善县优家村。因此，卢福营等人认为，虽然建立了村务监督委员会制度，村民自治仍然主要是在精英层面，“主要通过非治理精英的‘在场’来行使村民的民主监督权利。一旦出现治理精英与非治理精英的合谋，普通村民将处于非常被动的地位”[19]。另外，村务监督需要专门的知识，也不是一般人所能够胜任的，这也容易将普通村民排除在外，不利于农民参与权利的发展。早在2001年，安晓波(Björn Alpermann)就提出，国外学者很多时候着重关注选举程序和经济发展与实质性选举之间的关系这类问题，而忽视了“选举之后”(Post-Election)的民主管理问题。[20]

近些年来，一些地方农村出现的协商治理实践，为农民民主参与权利的发展提供了较好的形式。而农村村民自治中的协商治理，是指“在中国农村基层这一场域内，村民主体基于一定的政治组织和公民权利，经由一定的组织程序，就农村基层公共事务和公益事业进行自由平等的对话和协商来达成共识或协商分歧，实现公共治理的善治目标的机制和形式的总称”[21]。从相关的定义中可以看到，农村基层协商治理实践虽然包括村庄精英，但也并不排除其他利益相关者，这与单纯民主选举后所形成的精英治理大不相同。在一些发达地方的农村，人们甚至根据形势的发展将“外来人口”包括在协商治理过程之中，例如浙江省嘉善县推行的“村务协商议事会”即是如此。“外来人口”虽无村民身份，无法分享村庄的物质福利，但是，他们长期生活、工作于此，仍然希望对村庄一些公共事务发表自己的意见。

与单纯的选举民主不同，协商治理的优势在于，通过加强对话，使参与其中的人都有机会表达自己的想法，同时听取别人的意见。经过这样的表达和听取之过程，不断调整和修正自己的想法，促进共识的形成。在农村村民自治实践中，协商治理所坚持的对话讨论更受农民的欢迎，也更有助于化解村庄治理中的矛盾和冲突。[22]这些农村基层协商治理实践虽然还未像村民选举那样规范化、制度化，但是，在两份极具分量的文件中，中国共产党强调“社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，是深化政治体制改革的重要内容”[23]。因此，要“推进协商民主广泛多层次制度化开展”[24]。在这个“多层次”的协商民主中，保障农民参与民主协商的权利肯定会占有重要的席位，村民自治中协商治理的发展空间会不断拓展，从而切实保障农民的民主参与权利。

二、 村民自治制度演进的逻辑

村民自治制度从民主选举到民主监督，再到协商治理的发展演进，表明其不仅没有像一些人所担心的那样“走入死胡同”，相反，这种发展演进证明村民自治在不断拓展和深化。仔细考察村民自治制度实践中三个阶段的发展演进，我们可以发现如下一些逻辑线索贯穿其中。

其一，村民自治制度的发展演进，主要遵循了一个“从底层创新到上层建制”的路径模式。*有关这个问题，参见王可园：《从底层创新到上层建制：当代中国农村体制变革的路径探析》，未刊稿。一方面，农民的创新行为是村民自治制度演进的实践基础。虽然马克思对农民的创新性也不抱什么希望，认为他们“表现不出任何伟大的作为和历史首创精神”[25]。但是，农民在当代中国农村体制变革中确实起到了相当积极的作用。虽然农民曾主要是作为被动员对象而存在的，但他们在多重压力之下，也曾做出过多种形式的创新性行动。改革开放之后，国家权力逐渐从农村社会退出，为农民的自主创新行为提供了更大的可能性和空间。徐勇在研究中国第一个村民委员会时说道：“分田到户后，获得了自由的农民迫切需要一个安定的社会秩序，当原有的体制难以满足这一紧迫的需要时，农民只得自己来创造自己的幸福生活。”[7]5如果说村民自治制度在20世纪80年代的生发，主要源于农民日常生活管理的需要的话，那么其21世纪初的发展演进则更多地源自农民维护自身权益的诉求。当村民选举陷入困境，为学者们所悲叹和批评时，仍然是作为实践者的农民为村民自治带来了新的活力。村务监督委员会的创设，正是农民维权行动的直接结果。就农民民主权利的角度来说，它提供了进一步的保障；从制度演进的角度来看，它是村民自治制度的一个拓展和深化。

另一方面，农民的创新性活动只是为村民自治制度的发展演进提供了实践基础，要最终实现制度创新和发展，还需要国家权力的建制性努力。当代中国“渐进式改革”的特征，决定了农村体制变革不是“自上而下”的“顶层设计”的结果，李侃如(Kenneth Lieberthal)曾说，“改革并没有一个蓝图”，“在很多情况下，地方干部甚至许多中国民众利用来自北京的政治动议和领导人之间的政治分歧来‘从底层’推进改革，当主要的改革者对由此产生的新情况表示认可时，它就成为全国性的政策”。[26]但是，这并不意味着农民的创新性活动能直接转化成制度成果，国家权力对农民的创新进行提升、建制在这里成为关键因素。村民自治制度各个阶段的演进，虽然都始自农民的创新性活动，但国家权力总是适时地对其进行总结和提升，根据形势的发展使之制度化，这也成为改革开放以来中国农村体制制度发展变革的主要模式。不过，这里要注意的是，国家权力对农民的创新性活动进行提升、建制时，亦有其自主性所在。并非农民所有的创新性活动都会毫无保留地转化成制度建设，国家权力在做出建制化努力时，受到诸如社会政治稳定、当时的国家发展战略、基本国情等多重因素的制约。例如，在村民自治制度发展演进中，当村务监督委员会在浙江武义县后陈村初创时，其主要是作为村党支部和村民委员会之外独立的“第三委”而存在的。但是，当村务监督委员会2010年被写入新修订的《村组法》时，它已经不再独立于村党支部这个领导核心了。

其二，村民自治制度的发展演进，表明中国农村村级民主在不断拓展和深化，体现的是民主本质的回归。民主与人民的权力密切相关，民众参与管理自己的事务是民主的重要一面。但是，1942年，熊彼特在《资本主义、社会主义与民主》一书中为民主下了一个后来广为引用的定义，他认为民主应该是一种方法，“就是那种为做出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民的选票取得做出决定的权力”[27]。在熊彼特那里，民主不再是人民的统治，而是人民选择谁来统治自己，民众从参与国家事务或公共事务的管理被限制在了几年一次的选举政府或议员的范围内了。村民自治作为中国农民民主技能的训练场、实验田，对增强农民的政治参与能力，提升农民的公共精神具有十分重要的作用。村民自治作为一项系统工程，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节形成一个完整的链条，任何一个环节的薄弱都会降低整个链条的质量。今天人们对村民自治的批评，很多时候就是认为村民自治“从参与到选举”的变形和走样加强了农村精英的地位，使制度设计预期的群众自治变成了精英自治。不仅如此，村庄精英还能以掌握的越来越丰厚的资源维持和加强自己的权力，使民众陷入无能为力的境地。不过，村民自治制度的演进，特别是协商治理实践的发展，让人们看到，中国农村村民自治正在走出单纯强调民主选举的误区，向着民众参与村庄公共事务管理的轨道上前进。村民自治从重点推进民主选举向注重让农民参与治理的转变，意味着农村村级民主更加实在，民主在向其本质回归。

其三，村民自治制度三个阶段的发展演进，说明中国农村民主正在摆脱西方标准而更加注重本土经验和实际。民主在中国历史上是个稀缺之物，一些学者甚至认为中国民主政治难产的原因深植于人们特定的政治文化基因当中。[28]改革开放之后，随着中国逐渐融入国际社会，中国农村村级民主的发展受到西方影响。一方面，西方学者越来越多地进入中国，观察，有时候甚至直接介入中国农村民主政治的过程。另一方面，越来越多的中国人走出国门，感受和体验西方国家的民主制度。很长一段时间里，西方的经验成为衡量中国农村民主的重要标准。在许多西方学者那里，自由而公平的选举是民主的第一条件。因此，20世纪80年代末，中国农村初步实行村民选举时，许多西方学者表现出浓厚的兴趣，有关中国农村村民选举的研究成果呈井喷式增长。*这些研究成果主要(但不限于)发表在The China Quarterly, Journal of Contemporary China，China Journal，Modern China等中国知名的研究期刊上。到21世纪第一个十年年末，西方学者还在就中国农村村级民主到底是应当继续完善村民选举还是更加注重民主治理而争论不休。[29]因为在很多西方学者看来，村民选举是中国这个威权政体向“民主化”转型的第一步，是中国“民主化”的训练场和一块难得的试验田。[30]许多西方的机构如一些基金会甚至对资助中国的村民选举乐此不疲，希望借此推动中国的“民主化”。一些国人也不免受到西方理论和实践的影响，将村民选举的优劣和农村民主质量等同起来。虽然农村民主不能缺少选举，但是，绝不应当止于村民选举。对于中国来说，发展农村民主，是为了更好地实现人民当家做主的权利，维护社会安定团结，而不是为了迎合西方的民主标准。相对于更具竞争性的选举民主来说，中国人更加喜欢遇事和气协商，在照顾各方利益的基础上做出决定。这是中国农村村民选举陷入困境，协商治理破土而出的社会文化基础所在。

其四，村民自治制度三个阶段的发展演进，是社会主义市场经济条件下，农民权利意识不断觉醒、权利诉求日渐增强的体现。在许多人那里，生存压力是主导农民意识和行为的最重要力量，其行动的主要逻辑是为了生存。但是，我们不能认为农民的诉求总是一成不变。改革开放以来，包产到户的实行，人民公社的解体，农民从大集体经济体制下解放出来。尤其是20世纪90年代以来，社会主义市场经济的加速推进，农民的个体意识、权利意识不断觉醒。集体经济制度下农民对国家权力及其代理人农村干部的依附逐渐瓦解，不仅如此，他们希望更进一步地约束干部的权力。通过选举来重构农村干部权力的合法性基础只是第一步，当民主选举不够时，农民便创造出新的机制来约束干部的权力，村务监督委员会的发展便是农民试图制约农村干部权力的一个尝试，从而使中国农村村级民主更进一步。同样，农村协商治理实践的发展，是农民追求参与村庄公共事务管理的结果。农民不再满足于选举自己的代理人以替自己做出决定，他们更加注重自己参与的权利，在参与中表达自己的利益诉求。可以这样认为，农民的权利、利益意识和参与村庄公共事务管理的诉求，以及他们在这种意识和诉求支配下的行动是村民自治制度发展演进的根本动力。

其五，村民自治制度三个阶段的发展演进，是中国共产党支持人民当家做主、保障人民民主权利的结果，也体现了中国共产党对社会主义政治文明建设认识的深化。保障人民当家做主的权利，是中国共产党对人民群众的庄严政治承诺，也是党获得民众认同和服从的重要条件。面对改革开放后农民在各个领域的创新活动，中国共产党给予支持和鼓励。不仅生产领域诸如包产到户这样的创新得到认可，即使是社会管理领域带有政治性质的组织创新也得到了宪法和法律的确认。村民自治中民主选举和村务监督的发展，虽然都是始自农民的创新活动，但最终无不是在中国共产党及其领导的国家政权的努力下成为制度，推向全国。一些地方农民的协商治理实践因其处于发展之中，而尚未进入制度化轨道，但中国共产党已经在多个场合及重要文件中表现出建制化意愿，希望以此进一步促进农民当家做主的权利。改革开放后中国共产党对民主的追求更加务实和符合实际。农民的民主权利意味着从参与管理身边的事务做起，在这种参与中体现农民当家做主的权利。也许有一些学者对这种限于基层的民主权利持怀疑态度，认为其民主程度不足，但是村民自治制度发展演进中所体现的农民民主权利更符合实际，这对把实现“高度民主”当作一项基本目标和根本任务[31]的中国共产党来说，是最好的选择，也是中国共产党对社会主义政治文明建设认识不断深化的必然结果。

三、 完善村民自治制度的路径选择

以20世纪70年代末80年代初中国农村村民自治实践初现为准，它已经走过将近40年的历程。以20世纪80年代末《村组法(试行)》的颁布为准，到2017年，中国农村村民自治制度也将走过30个年头。但是，它还远不能说已经臻于完善，因为“随着社会的不断变化，村民自治本身也出现了一些新的情况，因而对它的质疑也在‘与时俱进’”[32]。这就要求进一步发展完善村民自治制度，具体来说，应当从以下几个方面着手。

第一，从根本上来说，完善村民自治制度，要坚持农民的制度创新主体地位，适时总结、提升农民的创新实践。制度，既是一种建构性行为规范，更是嵌入在人们日常生活中的行为准则。一项制度建构得再完美，如若不能符合人们日常生活中的道德和价值观念，它将很难得到忠实执行。改革开放以来，包括村民自治制度在内的一些制度之所以能够在农村生根、发叶、开花、结果，是因为其产生于农民的实践，符合农民的利益和道德观念。未来村民自治制度要想不断发展完善，最根本的一条，就是要坚持农民的主体地位，允许和鼓励农民在实践中创新自治形式，适时对农民的创新实践进行概括、总结，使之制度化、规范化。近年来，一些学者所发现的河南邓州、四川成都等的协商治理实践，都是新形势下农民“探索村民自治有效实现形式”的创新之举。适时总结、提升农民的实践创新，是完善村民自治制度的首要选择。

第二，加强农村组织创新，完善村民自治的组织载体。纵观村民自治制度的成长历程，其每一次的发展演进都离不开组织创新。组织在中国农村村民自治中的重要地位，从村民自治的“根本大法”(《中华人民共和国村民委员会组织法》)中就可窥见一二。人们对村民自治的探察，也是致力于追溯“中国最早的村民委员会”究竟生于何时何地。[7]1-13为了更好地监督约束农村干部的权力，村务监督委员会这一组织形式应运而生，实现了村民自治的进一步拓展和深化。同样，近年来在四川出现的“村民议事会”[33]和浙北一些农村出现的“村务协商议事会”，为农民参与村庄公共事务管理提供了切实的平台和组织载体，某种程度上达到了在基层民主中“防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象”[34]的目标。从未来完善农村村民自治制度的角度来看，加强农村基层组织创新，重点是要在村民会议、村民代表会议和村民小组会议等正式的组织载体之外，创新那种能够广泛包容不同身份、不同层次农民的平台和载体，让他们都能在这些平台和载体中发出自己的声音，表达自己在村庄公共事务治理中的意见和诉求。

第三，选举民主和协商民主并进，重点促进农村民主协商治理的发展。作为中国特色社会主义民主的两种形式，选举民主和协商民主都是农民实践自治不可或缺的形式。虽然村民选举自诞生以来就不断地遭到质疑和批评，但作为一种挑选村庄领导人的方法，它依然有其存在的道理。但是，仅有村民选举已远远不够。另外，随着中国城镇化的不断推进，一些沿海发达省份，如浙江、广东、江苏等地的农村，外来人口大量进入，人口“倒挂”现象严重。民主选举对“村民身份”的严格要求必然将这些人排除在村庄治理之外，这些人成为只有义务而无权利的一个边缘群体。*笔者在浙北一个村庄调查时发现，该村村规民约共14条，只有1条提到外来人口，即第13条的规定，“外来人口必须遵守本村规民约”。对这些涌入大量外来人口的农村来说，选举民主的缺陷更加明显。协商民主和协商治理的优势则在于，其可以避开选举民主对身份的要求，就村庄治理中的一些公共议题，如环境卫生、社会治安等，广泛吸纳本村居民和外来人口参与讨论，如此而得来的村庄治理规范才更有可能得到人们的支持和遵守。

从促进农村民主协商治理的角度来看，除上述所说的创新协商治理组织载体和平台之外，还需要从两个方面着手：一方面，要提升农村民主协商治理的程序化、制度化水平，明确协商的议题范围、协商程序、参与人员的选择等，从而使协商治理有“法”可依，有章可循。另一方面，要培育民众的民主协商精神和公共理性精神。“政治协商既不是村民们聚集在一起搬弄是非的家长里短，也不是相互攻讦的谩骂争斗，而是大家就村庄公共事务以及自己利益的事情敞开心扉，彼此交谈，相互倾听，商量探讨并达成共识形成决策的一个理性的过程。”[35]因此，必须要培育村民的公共理性精神和民主协商的精神与技巧，唯有如此，才会有高质量的农村民主协商治理。

如果抛开单纯用村民选举来评价村民自治制度的话，我们会发现，30多年来，中国农村村民自治制度的表现既不太好，也不太坏，它既非像有些人讲的那样，从1998年开始就已经进入完善阶段，也不像有些人所说的那样，已经“进入死胡同”。从实现农村干部权力基础的现代转型、加强农村干部权力约束和促进农民参与权利三个层次来看，中国农村村民自治在不断向前发展和演进，每一阶段的演进都遗留下了一些问题，等待着下一阶段的发展创新去加以解决。因此，村民自治的前景和未来，正如改革开放以来中国许多其他领域的问题一样，要用促进发展去解决前进中的问题，而不是抱怨懈怠或止步不前。

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