民事公益诉讼中检察权运行机制

邵世星

从理论层面讲，能够成为检察民事公益诉讼范围的领域非常广。因此，讨论民事公益诉讼中检察权的运行机制，必须对讨论的范围进行限缩。我这里想从法律规定的文本出发，对检察民事公益诉讼中检察权的运行谈一点看法，提一点建议。

一、民事公益诉讼中检察权的定位

检察民事公益诉讼主要是两条法律规定，一个是《民事诉讼法》第55条，还有一个是《英雄烈士保护法》第25条。《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”《英雄烈士保护法》第25条规定：“对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的行为，英雄烈士的近亲属可以依法向人民法院提起诉讼。英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的，检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。负责英雄烈士保护工作的部门和其他有关部门在履行职责过程中发现第一款规定的行为，需要检察机关提起诉讼的，应当向检察机关报告。英雄烈士近亲属依照第一款规定提起诉讼的，法律援助机构应当依法提供法律援助服务。”

按照这两条法律的规定，民事公益诉讼检察权的定位主要有这样的特点：检察权和其他主体诉权的协同性；检察权行使的补充性；在生态环境和资源保护、食品药品安全领域，检察机关提起诉讼的裁量性；在英烈保护领域，检察机关提起诉讼的法定性。鉴于英烈保护领域的检察公益诉讼开始较晚，也比较特殊，案件数量目前不是很多，这里暂不做论述。这里只对生态环境和资源保护、食品药品安全领域的检察民事公益诉讼中，检察权的定位实现做些探讨。

二、检察权运行的机制

为了准确实现以上民事公益诉讼中检察权的定位，就需要发挥诉前程序的调节作用。通过诉前程序建立和其他主体的协同关系，并藉此发挥其他主体的作用。其他主体一旦起诉，就会阻断检察机关的诉权，从而实现检察机关处于补充性的地位。而诉前程序如果不能很好的运转，民事公益诉讼中检察权的职能定位就不能很好的实现。

根据最高人民法院、最高人民检察院《检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，这个诉前程序目前采用的方式统一为公告，即检察机关对于立案的民事公益案件，在全国媒体上发布公告，告知相关单位或者社会组织可以提起诉讼。基本机制如图：

检察机关公告后，相关主体起诉的，检察机关可视情况支持起诉。相关主体不起诉的，如果是生态环境和资源保护、食品药品安全案件，检察机关可以自己起诉；如果是英烈保护案件，检察机关应当依法起诉。

三、诉前程序效果不佳

诉前程序目前运转效果应该说不佳。数据观察来看，全国检察机关办理的有关民事公益诉讼案件中，能够通过诉前程序进行解决的，大概只占10%左右。原因主要是三个方面：

第一个原因是诉前程序对象的限制。诉前程序的对象一个是法律规定的机关，主要体现的特点是级别高，责任不明确等。法律规定的机关具体体现为：按照《海洋法》第90条规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这条规定的内容其实是国家利益保护，而《民事诉讼法》第55条规定的是公共利益保护，有一定的差异，存在操作上的困难。因此，目前这类案件不多，检察机关办理的此类案件数量很少。法律规定的机关还有一类是省级、地市级政府及其指定的部门或者机构。這是根据中共中央办公厅 、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》确定的。该方案规定：“国务院授权省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府，下同）作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。……省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。”这个规范性文件规定对于内陆地区的生态环境损害，省市级政府是起诉权利人。从检察机关行使法律监督权的角度看，也可以把省市级政府视作提起诉讼的责任人，因此可以公告告知他们起诉。但省市级政府级别高，现实层面很难对检察机关的公告行为予以重视。且该文件在内容上是针对损害赔偿问题的，不是针对公益诉讼问题作的规范，和检察机关的公益诉讼也不好衔接，省市级政府很难去回应检察机关公益诉讼的建议。同时，省市级政府对提起公益诉讼的积极性也存在疑问。因此，检察机关针把法律规定的机关作为公告对象的，效果不佳。

诉前公告的另外一种对象是是社会组织。但符合提起公益诉讼条件的社会组织的数量有限，且提起公益诉讼的意愿及条件也有限。从提起公益诉讼的角度看，社会组织中的环保组织指的是“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织。” 社会组织中的消费者组织指的是“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会”。可见，法律对能够提起公益诉讼的社会组织的资格要求严格，大大限定了主体数量，导致符合此限定条件的社会组织数量极为有限。同时，从实践来看，基于各种原因，社会组织提起公益诉讼的积极性普遍不高，也缺乏相应的物力和专业人才。综上，对社会组织的公告效果也不佳。

第二个原因在于诉前程序的性质。公告作为诉前程序没有约束力，没有督促效力。即使诉前程序的对象知晓了公告的存在，其是否提起公益诉讼也完全在于自愿。

第三个原因是诉前程序采用的形式。诉前程序形式是公告，公告是点对面的，目标不具体确定，缺少精准的对象，因此过于流于形式。诉前程序的对象能不能看到公告，都是有疑问的。

由于这样三个原因，导致检察民事公益诉讼诉前程序效果不是很理想。这会产生比较严重的后果。最直接的就是检察权在民事公益诉讼中处于补充性的制度设计不能实现，其次是检察机关对于民事公益诉讼心存疑虑。因为如果检察机关要办理民事公益诉讼案件，大多数情况下最后可能都要亲自来进行起诉，而这对于检察机关来看，无论人力、精力和其他方面的条件，都是不能具备的。

四、民事公益诉讼中检察权运行机制的完善

就如何完善民事公益诉讼中检察权的运行机制，我主要提两个建议：

第一个建议是强化法律规定的机关的责任。具体的做法大概有两种方式可以参考：一是重塑诉前程序的方式和效力。对国家机关而言，其对公共利益保护负有监督管理职责，对其采用的诉前程序应该具有一定的督促效力。二是要完善民告官的民事诉讼制度，畅通公益保护的诉讼渠道，给法律规定的机关以行使权力的路径，以压实其责任。因为属于民事公益诉讼范畴，法律规定的机关履行职责的方式是起诉，这是实质上的官告民，应当有制度设计提供保障。当然，也许有观点会认为，这样是不是跟民事诉讼的特点有冲突？我个人认为在涉及公共利益保护的情况下，诉讼不应该过于强调它的差别和一些个性化的特点。诉讼无论是哪一种情况，无论是哪种形式，都是要服务服从于公益保护的。

第二个建议是激活社会组织。具体的办法可以用鼓励和激励。即，以一定的措施鼓励社会组织积极参与公益保护，如适当放宽社会组织的资格，畅通其提起公益诉讼的渠道，提供法律上的保障等。同时，对社会组织提起公益诉讼可以给予经济的、社会的激励。社会组织一旦激活，将倒逼公益保护制度和工作的完善，提升公益保护的力度和效率。

法律规定的机关或者社会组织一旦能够发挥应有的作用，检察机关在民事公益诉讼中处于补充性的诉讼地位才能够得以实现，也才能够把法律监督工作做得更好。