法治视阈下包拯廉政思想

张小姣

(皖西学院 法学院，安徽 六安 237012)

所谓廉政，可以理解为政府工作人员在履行其职能时不以权谋私，办事公正廉洁。依照“法”定的内容和要求履行职责，是廉政的本质特征，也是廉政建设法治化的要求。与廉政相对，腐败的本质是权力的滥用，而依法治国的本质则是制约和监督权力，让权力在法治的轨道上运行。坚持法定职责必须为，法无授权不可为，决不允许任何组织和个人有超越法律的权限，可见全面推进依法治国是反腐败的根本之策。

2013年习近平总书记在中央纪委十八届二次会议上指出，“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”2014年十八届四中全会专题研究部署全面推进依法治国这一基本治国方略，并强调要“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度，把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益。”标志今后的反腐败斗争，不再去追捧反腐案件数量的急剧增加，不再诧异于腐败官员级别的惊悚跳跃，而要在法治化、制度化上下力气来防治腐败[1]。

其实用法治思维规划指导和引领廉政建设工作，历史或许是最好的老师。习近平总书记在中央政治局第十八次集体学习时强调，“治理国家和社会，今天遇到的很多事情都可以在历史上找到影子，历史上发生过的很多事情也都可以作为今天的镜鉴”[2]。而北宋名臣包拯很早就认识到为政以廉的重要性，并对为政不以廉的危害进行过理性的反思，其廉政思想传世至今。习近平总书记曾在2014年中央政法工作会议上引用包拯的《书端州郡斋壁》励志诗。如此，包拯廉政思想的法治化体现有哪些？其对当前廉政的法治化和制度化建设启示是什么？这些问题值得分析。

在包拯廉政思想的研究上，有学者系统总结了包拯的反贪理论和实践[3]，对其吏治思想的表现和理论基石进行分析[4-6]，也有从其品性和修养来探究其清廉的本源[7]。少数学者有对包拯的法律思想与中国传统法律文化的人本和伦理特点结合，分析其廉政思想的文化土壤[8]。而这些研究缺乏从法治的视阈来对包拯的廉政思想进行提炼，且多数研究距今时间已久。本文旨在前人对包拯的廉政思想研究基础上，聚焦法治视角再对其廉政思想进行深入梳理，以揭示其对当前廉政建设的价值。

一、法治视阈下包拯廉政思想的内涵

包拯廉政思想并没有系统性的理论论述，而是以民本主义为哲学基础，融合儒、法、道等思想以及个人的品性和修养于一起的多元化产物。其中民本主义深受儒家思想影响，包拯在他的奏折《清罢天下科律》和《论恩敕不及下》中强调“民者，国之本也”，“大本不固，则国家从何安哉？果爱国，岂不以爱民为心哉！”可见，包拯深刻认识到百姓乃是国家根本，官僚集团的统治须从养民、安民入手，为政以廉、依法办事，只有这样才能更好维护封建统治的稳定。经对包拯廉政思想的梳理，相应的法治化表现有以下几个方面：

(一)定制治贪，律令统一与稳定

在定制方面，包拯深受法家思想影响，十分重视法的地位和作用，认为立法行法是遏制腐败、整顿吏治的必要手段，并强调“法令者，人主之大柄，而国家治乱安危之所系焉，不可不慎……法令既行，纪律自正，则无不治之国，无不化之民”。具体来看，包拯主张制定防贪法律、打击贪赃枉法的行为有很多，如其中《乞不用赃吏》可谓一篇极为难得的抨击贪赃、主张立法反贪、要求严惩贪污的战斗檄文。文中既有对贪赃危害的揭露，又有对贪官污吏的憎恨，同时还陈述了依法惩治贪污的积极作用[3]。此外，包拯还积极建议推行监察制度，认为严密的检察制度对于及时发现和防止腐败的发生有很大的作用，而其本人也曾担任监察御史，并对北宋的内政外交等提出过许多批评和改进办法。在立法治贪的同时，包拯也积极强调律令的统一与稳定，他指出：“凡朝廷降一命令，所以示信于天下，若有司承受，委而不顾，乃是命令之不足遵守，俾四方何以取信？”所强调的是法律的统一性。另外“敕”作为北宋的法律形式，是由皇帝随时发布的诏令，而包拯在《论诏令数改易疏》中指出：“朝廷凡降诏令，行之未久，即有更张，累年以来，此弊尤基：制敕才下，未逾期而辄更，请奏方行，又随时而追改”，这反映出包拯强调法律随意调整不利于取信于民，也容易使得执法官因为朝令夕改而无所适从，需要保持稳定[9]。

(二)律在执行，铁面无私

律令的关键在于执行，包拯认为北宋官场贪腐的原因在于纵容贪腐之风盛行，律文成为一纸空文，法纪形同虚设。他曾说：“政失于宽，而弊在姑息”，并在《乞不用脏吏》文中提到“虽有重律，仅同空文，贪猥之徒，殊无畏惮”。因此要改变官场贪腐局面，必须要“以法律提衡天下”[10]。而在执法过程中，包拯的铁面无私为后世所佳传。一方面，包拯反对特权干扰，不因皇亲国戚而异，强调执法者必须公平公正执法，对于一切违法乱纪行为绝不姑息，任何人都不能凌驾于法律之上。历史上，包拯执法如山，不畏权贵的事例比比皆是，如北宋仁宗皇帝身边的嫔妃经常从宫廷内部发出所谓的“内降”，目的在于希望主管官吏按照她们的意图去办案，其实质是以特权干预司法，包拯及时上传《请绝内降》奏折，痛陈“内降”的危害[5]。另一方面，包拯对自己的要求极其严格，其性格刚毅，不肯献媚与人，即便是亲朋好友也同样秉公执法。包拯堂舅就曾依仗包拯为官庐州府知府期间胡作非为，受到包拯的审讯与惩罚。为让后世子孙坚守为官清正廉洁的品质，包拯晚年还曾立下一则家训：“后世子孙仕宦，有犯赃滥者，不得放归本家；亡殁之后，不得葬于大茔之中。不从吾志，非吾子孙。仰珙刊石，竖于堂屋东壁，以诏后世。”

(三)勇于揭发，积极监督

权力的行使不能离开监督，孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”由于专制体制下，权力很容易“任性”，并会导致贪污腐败的产生。而面对贪污腐败成风的病态现象，包拯显然无法从专制体制上进行变革，但其视贪官视为“蠢虫”，敢于揭发官员的各种贪腐行为。在宋代官员的反贪上书中，包拯是最为典型的，一部《包孝肃公奏议》集，几乎全是揭露、举报、抨击贪官污吏，弹劾贪官，要求惩治贪污腐败及其他违法犯罪行为的奏折。据详细统计，全集180余篇文章中，有近一半是抨击贪赃枉法之论；有55篇为直言举报贪官污吏之文。其中，被指名道姓受检举弹劾的枉法贪赃官吏有64人之多。在这些违法犯罪的官吏中，虽有部分是属于渎职、犯上作乱、无耻求进或才不堪用者，但大部分是属于贪赃受贿、贪图荣禄、损公肥私、违法经商、蠹政害民、诛求财利、素无廉洁之徒[3]。此外，包拯不仅本人勇于监督各种贪腐行为，他还积极打通监督渠道，让百姓的各种冤屈诉求能够得到有效伸张，如包拯针对当时“凡诉讼不得径造庭下”的旧诉讼制度进行改革，因为该制度下状纸必须经门吏牌使中转，容易产生营私舞弊，而改革后的新制度则使得告状人可以直接上庭伸张正义，切断了奸吏从中作梗的环节。

(四)严于用人，保障实施

治吏需要靠法律,但也并非仅靠法律便可奏效，所以在包拯的廉政思想中，有很大一部分是关于选人用人的，“进用贤俊”的用人思想就是他吏治思想的组成部分。包拯深知“徒法不足以自行”的道理，并把儒家关于“举直错诸枉”“惟仁者宜在高位”“有治人无治法”的用人信条奉为圭臬。为防范贪官污吏的出现，包拯主张以德行标准选官、以德行标准考官、朝廷知人善任，以达“进用贤俊”，广公正之路的目的[4]。同时，包拯在看到“政失于宽，而弊于姑息”的同时，也清醒地认识到“士驰于务，而幸于因循”是导致贪污腐败产生的又一重要原因，因此包拯主张精选良吏，坚持廉洁为立身之基，并认为其是考量官员的首要标准。他在《天章阁对策》中提到：“臣谓今之切务者，在择政府大臣，敢当天下之责，独立不惧，而以安危为己任者。委以经制四方，庶几可饵向者之患而纾陛下之忧矣。”其意在主张选拔有责任，敢担当的人为官。而针对那些品德低下、缺乏才干而又没有实绩的人，包拯则多次上奏皇帝，请求予以辞退或转任其它职位。此外，包拯还持有因岗择人的思想，认为宰相的位置尤为重要，“夫宰相者，上佐人主，以道治天下，固非庸材所堪，当历选群卿，以补其阙，得其人则舆议厌伏，非其人则大职堕鉩”[6]。包拯还强调要把“精选廉干中正之人”充当司法官吏视为维护封建法制，防止冤狱的重要保证。他一生案件经历十分丰富，并从自身所从事的司法实践和平反冤狱的过程中认识到，历代之所以会出现大量错案、冤案，与司法官吏的素质和修养有密切的关系[4]，如果“任而不择，择而不精，非止不能为治，抑所以为害矣。”

二、法治视阈下包拯廉政思想的现代价值

当前党风廉政建设和反腐败斗争成效较为突出，但冰冻三尺非一日之寒，正如习近平总书记在中央纪委十八届五次会议上所强调，“反腐败斗争形势依然严峻复杂，主要是在实现不敢腐、不能腐、不想腐上还没有取得压倒性胜利，因此，党风廉政建设和反腐败斗争永远在路上。”

虽然时代不同，包拯廉政思想在现代依然具有很强的生命力。在现今更加注重运用法治思维、法治方式反腐倡廉的新形势下，对包拯廉政思想进行法治化的梳理与分析，旨在汲取精髓，并进一步升华，以为当前廉政建设提供历史借鉴，包拯廉政思想的现代价值主要体现在：

(一)健全廉政法律体系，筑牢制约权力的“笼子”

中国封建社会历来实行“人治”，“官本位”色彩浓厚。而包拯当时所处的北宋时期表面太平盛世，实则腐败横生，贿赂公行，危机四伏。对此，深受儒家文化影响而为仁臣的包拯深有体会，并强调立法行法治贪的重要性。时至今日，中国社会的“官本位”思想残留依然较大，人们习惯于按潜规则办事，认为权大于法，使得法治的权威受到伤害。近两年受查处而频频落马的贪官，速度之快，数量之多，有的还订立所谓的“攻守同盟”来对抗纪律和法治，这些腐败分子屡禁屡发，其实也从侧面反映出现有的法律制度建设还存在一定的盲点，需要进一步建立健全。为此，习近平总书记在中央纪委十八届二次全会上强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”邓小平曾说过：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”加强制度之“笼”建设，需要注意科学制定制度，注重制度的必要性、针对性和可行性。制定制度要抓住关键问题、关键点和关键环节[11]。当前的关键在于形成不敢腐、不能腐、不易腐的制度体系。

(二)违法必究，执法必严，形成反腐“高压线”

现实中，仅仅有好的制度还不够，还必须要有好的执行。只有好的执行，才能真正发挥出法律制度的规范性与约束力，进而对社会产生震慑作用。而在法律法规的执行方面，历史上包拯的铁面无私可谓是最好的典范，其不畏权贵，秉公执法，对当时官场乃至社会产生了显著的影响，由此也被民间赞美为“包青天”。但“包青天”终归还是有限，其执法如山的形象代代相传，恰恰反证了中国官场中历来存在着官官相护、视法规为“草绳”的不良现象。近年来，中央坚持“老虎”“苍蝇”一起打，坚决查处领导干部违纪违法案件。据统计，截至2014年11月30日，全国共查处违反中央八项规定精神问题73332起，处理党员干部96788人，其中给予党纪政纪处分29026人。此外，中央也坚决查处发生在领导机关和领导干部中的大案要案。2014年，以十八大后不收敛不收手，问题线索反映集中、群众反映强烈，现在重要岗位且可能还要提拔使用的领导干部为重点，严肃查处一批大案要案，特别是对周永康、徐才厚等高级领导干部的查处，充分体现了中央和中央纪委严厉惩治腐败的坚强决心[12]，也在一定程度上净化了社会贪腐生存的环境。但这种“抓铁有痕”的执行力需要长期保持，因为“运动式反腐”不会根除腐败，需要在制度的“制定”和“执行”上下大功夫。

(三)加强监督，扩展监督方式与渠道，健全监督机制

包拯对于贪污腐败行为的勇于揭发，尤其是对特权阶层的“锲而不舍”的检举，最终使得宋仁宗宠妃的伯父张尧佐、荆湖南路主管财政的转运使王逵等一批权贵被罢职。但包拯曾担任监察御史里行、监察御史、右谏议大夫、权御史中丞等具有监察性的差职，其行为举措更多体现的是从官场内部进行的自我监督。而自新中国成立，国家实行的是人民当家做主的社会主义制度，人民委托国家机关行使权力，权力的本源来自人民，所以在加强政府自身监督的同时，还应更加注重社会监督的作用，让人民的主体地位切实发挥。在政府自身监督方面，上述的“高压反腐”态势已经表明中央对于干部廉洁奉公的严要求。当然正人先正己，纪检监察机关也需要进行自我监督。据统计，截至2014年11月30日，各级纪检监察机关查处违纪违法纪检监察干部1575人，其中厅局级34人，县处级229人[12]。而在社会监督方面，新闻媒体等舆论监督日渐成为人民群众发挥监督作用的重要途径，但这还需要进一步扩展，随着网络信息技术的发展，要充分利用微信、微博等新兴媒体的优势进行监督。当然，“阳光是最好的防腐剂”，政府机关的信息也应更加透明，要便于且主动让社会进行监督，最终使社会监督机制更加完善。

(四)把好选人用人关，德才兼备且以德为先

包拯十分注重为官准则、选人标准等，并对司法官吏的法律素养以及监察官吏的职责标准有很高的要求。直到现代，包拯所强调的德为先、廉洁等选官准则仍然具有十分重要的意义，因为从现代科层体制来看，尽管韦伯强调官僚制非人格化，但操纵职位的人摆脱不了人格化因素的影响，所以在非人格化制度约束的同时，也要加强道德、廉政知识等教育。“惟贤惟德，能服于人。”坚持德才兼备、以德为先，是我们党选人用人的根本标准，目的是要把政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过的干部选拔到各级领导岗位上来[13]。近年来，党中央反复强调坚持德才兼备、以德为先的用人标准，也是对当下官员所发生问题的真实反应，因为现在很多干部出问题，多数不是出在“才”上，而出在“德”上，如作风不正、生活腐化等[14]。当然，强调“以德为先”，并不是对“德才兼备”的否定，一段时间以来，呼格案、赵作海案等重大冤案得以纠正，但冤案错案肯定不止这些，这其中与执法人员的素养高低有很大关系。因此，如果干部队伍中充斥着大量“低能人”，缺乏工作必备的知识素养，必将对政府的良性运转产生影响，“才”是工作好坏的基本因素，同样不可忽视。

三、结语

尽管包拯廉政思想蕴含诸多的法律内涵，对于当前廉政的法治化建设有重要的价值，但也需注意包拯廉政思想所产生的政治制度和社会土壤，因为在封建社会君权至高无上，包拯本人也是封建社会统治阶级的代表，其所采用的诸多法律举措虽然以民为本，务德慎刑，深受儒家文化的影响，仍摆脱不了为封建君主统治社会服务的阶级定位。而如果要从根本上解决廉政建设问题，还是要废除封建阶级统治，彻底清除君主至上的封建等级思想，积极吸取人类政治文明发展的精华。

对古代成功经验的借鉴，正如习近平总书记在中共中央政治局第十八次集体学习时强调，“要本着择其善者而从之、其不善者而去之的科学态度，牢记历史经验、牢记历史教训、牢记历史警示。”今天，我们在清醒认识包拯的阶级立场情况下，将包拯廉政思想中“以民为本”等积极因素发扬光大，要善于用法治思维和法治方式反对腐败，更好推进廉政的法治化建设。