安徽省抗旱服务体系现状调研与思考

(1.安徽省水利部淮河水利委员会水利科学研究院 水利水资源安徽省重点实验室,安徽 合肥 230088; 2.华北水利水电大学 水利学院, 河南 郑州 450000; 3.合肥工业大学 土木与水利工程学院,安徽 合肥 230009; 4.合肥工业大学水资源与环境系统工程研究所, 安徽 合肥 230009)

中国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，平均每年高达3～4亿人次受灾[1-2]，自21世纪以来平均每年因气候灾害造成的直接损失超过2 000亿元，自然灾害已成为制约中国经济和社会发展稳定的重要因素[2-3]。自然灾害虽给政府带来巨大挑战，但也为政府树立权威形象、建立良好信任关系、获得民众支持提供了良机。政府应急能力和管理水平是综合国力的重要组成，已成为评价政府工作与进步程度的重要标志[4]。

自然灾害应急管理受到国内外学者的广泛关注[5-8]。美国形成了包含灾前准备、应急响应、减灾措施、灾后重建4个环节，涉及国家、州、郡3级管理机制的自然灾害应急管理体系[9]，此外，欧洲的尤里卡计划(EUREKA)的MEMbrain系统与日本的DRS系统也是基于GIS、RS、GPS及通讯网络系统等而提出的可操作性强、综合能力突出的灾害应急管理系统。我国自然灾害应急管理研究起步较晚，但自20世纪80年代中后期起得到了快速发展，在灾害基础理论、减灾对策、灾害应急管理理论与技术研究等方面取得了突破性成果[10-13]。马显莹等围绕旱灾应急管理特征，通过调研及专家咨询等多种方法，构建旱灾响应的管理及技术体系[14]；刘兰芳等依据旱灾发生时间过程，构建了一种基于层次分析法的灾害应急管理能力评价模型，取得较好结果[15]。

抗旱应急管理是自然灾害应急管理的重要组成，但由于旱灾成灾过程缓慢、持续时间长等特性，其发展相对滞后，目前尚处于起步阶段，实践上仍以工程措施为主，灾害监测预警、应急准备等干旱灾害“软实力”有待发展。抗旱服务组织是抗旱应急管理的重要依托，也是灾害应急响应的重要组成，完善抗旱服务功能、提高抗旱减灾能力，是实现农业增产丰收的重要保障，也是对水利工程抗旱能力的重要补充。20世纪80年代开始，我国先后组建了县乡级抗旱服务队伍，为满足各地抗旱工作需求，抗旱服务队伍规模迅速扩大，为我国农业高产、抗旱减灾做出重大贡献[16]。

近40 a来，安徽省抗旱服务组织从无到有，初步形成了体系较为完备的抗旱服务网络，在抗旱救灾工作中发挥着不可替代的作用，但由于该组织存在定性和定位不清晰、设备老化和供应不足、经费无保障、队伍不稳、管理和技术人才稀缺等问题，抗旱服务队伍的实力和保障能力与安徽省经济社会发展对抗旱减灾的实际需求不相匹配。为此，本文通过对安徽省各级抗旱服务组织进行系统调查，选取典型县级抗旱服务组织开展实地调研，分析了该省抗旱服务体系现状及存在的主要问题，并提出启示性建议，以期为安徽省抗旱服务组织体系建设与发展提供理论参考。

1 发展历程

安徽省抗旱服务组织始于1978年全省性大旱，历经40余年的发展与探索，由弱变强，逐步形成了现在的抗旱服务体系，其发展历程可分为4个阶段。

(1) 起步探索阶段(1978～1993年)。1978年安徽省遭遇新中国成立以来持续时间最长、影响范围最广的全省性大旱，为有效组织抗旱减灾工作，抗旱服务组织应运而生，其后踏上了漫长的实践探索之路。至1993年底，全省成立了5支抗旱服务队，即省直排灌队和定远、天长、宣州、芜湖等4支县级抗旱服务队[17]。

(2) 快速发展阶段(1994～2000年)。1994年安徽再次遭遇特大干旱，抗旱服务组织迎来了快速发展的契机，1995年出台《安徽省县级抗旱服务队管理办法》，特别是1996年在河北邯郸召开全国抗旱服务组织座谈会后，安徽省抓住“国家每年建设100个示范县”的契机，相继成立了14个国家级重点抗旱服务队。至2000年底，全省共有64支抗旱服务队，初步形成了抗旱服务体系[18]。

(3) 补充完善阶段[19](2001～2010年)。面对安徽2000～2001年持续干旱的实际情况，在省级抗旱经费的支持下，又相继成立了颍泉、青阳、包河、金寨等4支县级抗旱服务队，以及黄山、巢湖、池州等3支市直抗旱服务队。

(4) 强化提高阶段[20](2011年至今)。2011年以来，中央财政先后分7批共安排抗旱资金 42.88亿元，按照每队200万元的补助标准，支持全国2 144支县级抗旱服务队购置抗旱设备，其中分4批下达安徽省 2.08亿元，专项用于全省103支县级抗旱服务队抗旱设备购置补助，极大提升了队伍的应急抗旱服务能力，抗旱服务组织覆盖了所有易旱县，初步形成了以县级抗旱服务队为骨干，省、市、乡及民间社会化抗旱服务组织为补充的抗旱服务网络体系，成为应急抗旱减灾的重要力量。

2 现状调研与分析

2.1 基本现状

结合现有的防汛抗旱指挥机构，安徽省抗旱服务组织体系自上而下由省、市、县、乡镇、乡及以下(村级及抗旱服务社会化组织)共5级组成(见图1)。

图1 安徽省抗旱服务组织体系构成

(1) 省、市、县3级防汛抗旱办公室为行政主管部门，负责同级及以下级抗旱服务队伍的行政管理与指导；

(2) 省、市、县、乡4级为政府主导的专业化抗旱服务队伍，负责应急防汛抗旱抢险工作，同时为下级抗旱服务组织提供技术指导和应急设备支持。

村级及抗旱服务社会化组织为社会化服务范畴，这类专业化抗旱服务队可与防汛机动抢险队合并建制，以利于整合资源、精干高效，做到遇险抢险、遇涝排涝、遇旱抗旱，更加高效地发挥防汛抗旱专业技术人员和设备的作用和优势。

据统计，截至2016年4月，安徽省现有县级以上抗旱服务队伍109支，职工总数3 445人、其中在编人员1 785人，总仓库面积71 058 m2，固定资产3.52亿元。全省各级抗旱服务组织总体情况为：①1支省级抗旱服务队伍，为机电排灌总站，原属差额拨款事业单位，拥有固定资产3 880万元，仓库面积6 569 m2，在编人员53人，移动灌溉设备664台套，负责全省机电排灌站规划和管理，承担全省范围内的防汛排涝抗旱应急服务工作，提供应急设备和技术指导；②5支地市级抗旱服务队伍，分别为安庆、滁州、阜阳、池州及黄山，其中滁州市抗旱服务队伍是全额拨款事业单位，池州市为差额拨款事业单位，其他3支为自收自支性质，共有职工366人，其中在编人员329人，总仓库面积1 940 m2，固定资产900万元；③103支县级抗旱服务队伍，职工总数3 026人，其中在编人员1 403人，拥有固定资产约 3.04亿元，拥有仓储面积62 549 m2。随着抗旱减灾能力稳步提升，目前抗旱浇地能力达到5 053 hm2/d，应急送水能力每次达355 t。

近年来，各级财政高度重视县级抗旱服务组织建设，安徽省各级财政累积投入 3.09亿元，抗旱效益十分显著，为228万人口解决了饮水困难的问题，抗旱浇地约 88.27万hm2，应急打井8 903眼，维修抗旱设备达15 714台套。全省县级抗旱服务队伍的基本情况详见图2～4。

图2 各地市县级抗旱服务队伍人数及组成

图3 各地市县级抗旱服务固定资产及近3a财政支出

由图2可知，全省各地市县级抗旱服务队伍总人数3 026人，其中在编人员1 403人，占比 46.3%；从人数分布来看，淮南市抗旱服务队伍总人数和在编人数都最多，总人数达527人，其中在编85人，此外，阜阳、合肥等几个地市抗旱服务队伍人数也超过250人，而抗旱服务队伍人数最少的是淮北市，总人数仅74人。

由图3可知，安庆市县级抗旱服务队伍固定资产最多，达2 828万元，最少的为铜陵市，仅为1 113万元，抗旱固定资产超过2 000万元的有安庆、芜湖、阜阳、六安、滁州及宣城等6个地市。各地市县级抗旱服务队伍近3 a财政投入最多的为安庆，高达3 095万元，最低的为淮北，仅为846万元；近3 a财政投入超过2 500万元的有安庆、六安、黄山及芜湖等地市；近3 a财政投入相对不足，未超过1 200万元的有亳州、铜陵及淮北等地市。

图4 各地市县级抗旱服务队伍抗旱应急浇地及应急送水能力

由图4可知，全省县级抗旱服务队的应急抗旱浇地能力为 5 053.33 hm2/d，应急送水能力每次达355 t。就各地市县级抗旱服务队伍应急浇地能力而言，最强的为阜阳，达1 673.33 hm2/d，最弱的为淮北，仅为13.33 hm2/d，应急浇地能力超过460.00 hm2/d的有阜阳、合肥、蚌埠、六安等地市。就各地市县级抗旱服务队伍应急送水能力而言，最强的为黄山，每次高达70 t，最弱的为亳州，应急送水能力为零。应急送水能力每次超过30 t的有黄山、宣城、池州等地市，均地处皖南、皖西山区；应急送水能力每次小于15 t的有淮南、蚌埠、铜陵、芜湖、淮北及亳州等地市，均地处淮北平原和沿江圩区。

2.2 典型县市调研与分析

2.2.1 肥西县

肥西现有1支县级抗旱服务组织，即利民防汛抗旱服务有限责任公司，包括8个村级农民用水者协会。该公司前身为原县抗旱服务队，1995年2月成立，目前拥有固定资产460万元，经营流动资金100万元。多年来通过有偿服务与多种经营，基本形成了以县抗旱服务队为主体的多级抗旱服务网络，在突击抗旱抢险中发挥着重要作用。但由于突击防汛抗旱抢险为政府公益性行为，多为无偿服务，导致企业性质的县抗旱服务队运行艰难。肥西县水务局依托水务管理单位，自2006年起先后组建了8个农民用水者协会。除小型农田水利工程管理和维护工作外，协会核心工作是协调各级渠道分水与管水工作，在化解农户用水矛盾中发挥了不可替代的作用。然而，由于农民用水者协会辖区内小型水利设施年久失修、老化严重、维修养护任务重、运行管护经费不足，协会整体工作的正常运行与协会作用的发挥受到影响。

2.2.2 固镇县

固镇县抗旱服务队1998年成立，主要以县抗旱服务队为龙头，积极扶持发展基层灌溉服务组织。共下设绿禾公司、节水灌溉推广试验中心、“旱地龙”推广中心等9个分支机构，组建新马桥、濠城、连城、刘集等6个乡镇级抗旱服务支队，成立11个抗旱服务协会，发展50个抗旱大户，办公及经营场地超过500m2，固定资产260多万元，各类设备300多台套，年抗旱灌溉能力 0.4万hm2，初步形成县乡村户4级社会化抗旱服务网络。然而，固镇县农户种植模式未形成统一规模化、区域化，无法使用大中型灌溉设备进行灌溉服务工作，制约着抗旱服务组织发挥抗旱效益。

2.2.3 砀山县

由于人事机制体制改革，砀山县没有县级抗旱服务组织，仅依托砀山乡镇水利中心站成立了5家乡镇级抗旱服务组织，同时，依托种植大户注册成立了24家村级抗旱服务组织。目前，全县抗旱服务组织现有工作人员205人，打井机3部，洗井机6部，发电机组240台套，潜水泵360台，年累计服务面积约1万hm2。全县抗旱服务组织按照水利灌溉合作社管理模式进行管理，拥有完善的规章制度和专业的灌溉设备。但总体抗旱能力低、成本高、工作人员没有固定的办公场所，导致现有的抗旱服务组织与该县实际抗旱服务需求存在明显差距。

2.2.4 望江县

望江县现有1支县级抗旱服务队伍。根据本县防汛抗旱工作的实际需求，水利局制定了较为完善的日常培训考核制度，并定期培训和演练。目前在编人员12人，移动灌溉设备28台套，节水设备20台套。由于队伍设备得不到及时更新，工作经费缺乏有效保障，规章制度单薄无力，加之人员文化程度不高，技术水平不强，严重阻碍抗旱服务队伍的规范化、科学化、制度化建设。

2.2.5 宁国市

宁国现有1支县级抗旱服务队，为事业单位编制性质，共有队员3人，其中仅1人在编，物资仓库600 m2，配备各类小型抗旱设备50余台套。主要开展抗旱技能培训，积极组建乡村两级抗旱应急队伍，通过资金和设备支持，鼓励农村种植大户、新型农业生产经营组织、抗旱设备经销商等组建机动抗旱小分队，以便发挥抗旱应急保障作用。但由于抗旱队伍规模太小，机制不完善，抗旱新技术、新设备得不到推广，抗旱服务组织不能充分发挥效益。

3 存在的主要问题

从全省不同尺度、不同层级抗旱服务体系基本情况调查与分析看，目前，全省抗旱服务体系初具规模，省、市、县、乡镇及村级抗旱服务组织结构较为完备，但抗旱队伍的实力和保障能力还与全省经济社会发展对抗旱减灾的实际需求不相适应，特别是在抗旱减灾的专业化、现代化和满足时效性、快速性的要求等方面，存在较大差距。

3.1 功能定位模糊

抗旱服务组织是服务于社会全体成员公益性事业，各级抗旱服务队承担着抗旱浇地、拉水送水等公益性任务，就其工作性质而言，抗旱服务组织应当定性为公益性服务与市场化营运相结合的性质。但目前安徽大多数抗旱服务组织为自收自支事业单位，这种机构定性导致抗旱服务组织建设陷入两难境地。要全力做好公益性抗旱服务工作，但存在财政经费投入不足的问题，由于职能定位不合理、机构定性不准确，进而影响到管理体制、运行机制、人员队伍、经费投入等各个方面，导致抗旱服务组织建设发展困难重重。

3.2 体制不顺

安徽省各地抗旱服务组织不同程度地存在公益性和经营性职能不协调、综合经营活力不足、市场竞争力弱等问题。据调查，部分已开展综合经营的抗旱服务组织还处在探索如何拓展业务与发展壮大的阶段，尚未建立起完善的运行管理机制，主要表现为经营机制僵化、经营模式单一，创收能力低下。还有一些抗旱服务组织不主动拓展市场，而是一味地“等、靠、要”，工作被动、安于现状，主动性、积极性差，难于发展。

3.3 队伍不稳

人员编制不足、队伍不稳定是各地抗旱服务组织当前面临的普遍问题。调研发现，全省各地县级抗旱服务队的人员规模小，其中具有正式事业单位编制的不足50%，且大多数抗旱服务队为自收自支事业单位。很多抗旱服务组织处于挂靠、合署办公的状态，独立性和办公条件差，人员不稳定且抽调频繁，部分抗旱服务组织陷入“瘫痪”状态；多数尚未建立行之有效的人才引进培养机制，工作条件艰苦、待遇低，严重挫伤了职工的积极性，导致出现人员老化、结构不良、专业技术人员缺乏和流失等实际问题。

3.4 投入不足

长期以来，由于对基层抗旱服务组织的扶持政策不健全、经费投入不足、管理不规范，导致其组织体系、人员素质、机具配备、仓储库房和运行机制等建设进程缓慢，严重制约了抗旱服务组织的抗旱减灾功能的正常发挥，更限制了服务能力的提高。目前，安徽省各地公共财政还未建立一个稳定、长效的专门支持抗旱服务组织建设发展资金渠道，缺乏设备购置更新资金和专项维修、养护经费，抗旱服务组织保障能力和服务水平远远满足不了旱区群众的抗旱需求。

4 经验与启示

依据各级抗旱服务体系的实地调研与分析结果，尤其通过典型县级行政区的实地调研与座谈，基本掌握了全省各级抗旱服务体系的现状与运行方式，得到如下经验与启示：

4.1 开展综合经营

抗旱服务的公益属性决定了抗旱服务工作必须由政府主导或引导。由于抗旱服务太过分散，不能完全依托政府主导实施，需要政府引导各方面社会资源与力量。建设专业化和社会化相结合的抗旱服务体系是新形势下抗旱服务工作开展的必由之路，既能体现抗旱服务的公益性属性，又体现了其分布面广的农村基础服务特性。专业化抗旱服务队伍可与防汛机动抢险队合并建制，以利于整合资源、精干高效，做到遇险抢险、遇涝排涝、遇旱抗旱，更加高效地发挥防汛抗旱专业技术人员和设备的作用和优势；社会化抗旱服务队伍可根据自身特点，集防汛、抗旱、水利工程管护于一身，走多种经营的可持续发展道路。

4.2 完善抗旱服务网络

抗旱服务组织的建设与发展是一项长期的任务，要充分认识到抗旱服务组织建设的重要性和必要性，加强组织领导与协调，明确各级组织职能。各级抗旱业务主管部门要制定切实可行的发展规划和奋斗目标，深入实地加强具体指导，克服重防汛轻抗旱、重近期轻远期、重局部轻全局的思想，形成防汛抗旱两手抓，稳步推进基层抗旱服务组织的建设工作。

省级抗旱服务组织(省机电排灌总站)负责全省范围的应急防汛抗旱抢险工作，同时为下级抗旱服务组织提供技术指导和应急设备支持；各地市级重点负责全市范围内的应急防汛抗旱抢险，同时为县级及以下各级抗旱服务组织提供技术指导和抗旱应急设备支持；县级抗旱服务队伍是抗旱服务工作开展的核心，是优先重点发展的抗旱服务组织层级，各县级行政区都应加强专业化抗旱队伍组建，充分发挥重要的龙头作用；乡镇级抗旱服务组织是抗旱服务工作开展的重要依托，是抗旱服务工作具体实施的主要力量，各乡镇应结合乡镇水利站，因地制宜地组建专业化的抗旱服务队伍，以开展针对性、专业化的抗旱服务工作；村级抗旱服务组织及抗旱专业合作社属社会化服务范畴，是专业化抗旱服务组织的重要补充，也是构建抗旱服务网络体系的基础。各县(区/市)应根据自身水资源及水利条件，积极引导和扶持各类社会力量，积极成立形式各异的抗旱专业合作社，以成为抗旱服务工作开展的基础。

4.3 开展组织体系建设

自然地理、气候、水资源条件的不同，导致抗旱服务组织构成与运行及抗旱服务需求差异显著，宜因地制宜地开展抗旱服务组织建设以满足当地抗旱服务需求。

淮北平原区主要以小麦-玉米(大豆)两季旱作物轮作为主，属雨养农业区，灌溉能提升的增长效益不明显，农户灌溉意愿不强，因此，该区应以政府主导的地市级、县级及乡镇级专业化抗旱服务队伍为主，并积极引导各种社会力量成立各种社会化抗旱服务组织。

江淮丘陵区以水稻-小麦(油菜)或两季水稻轮作为主，该区大部分位于淠史杭灌区之内，水源条件较好，但位于灌区下游及灌溉渠道无法涉及的丘陵与低山区耕地，灌溉保证率低；因此，对于水源条件较好的淠史杭灌区中上游区，宜在灌区渠道无法涉及的水利死角区，积极引导和扶持发展以种粮大户带动周边的提水灌溉抗旱水利合作社；对于外调水源条件较差的灌区下游区，除发展以大户带动的抗旱水利合作社外，不可忽视农民用水协会的作用，农民用水协会在协调分水、化解农户取水矛盾中发挥着不可替代的作用，应积极引导和护持农民用水协会的良性发展。

沿江圩区作物种植以两季水稻轮作为主，长期以来该区水利投入偏向于防汛与排涝，较少涉及引水灌溉渠道和提水泵站，导致存在大量的水利死角区。因此，该区应在地势较高的岗地与丘陵区积极引导和扶持土地流转大户自行修建小型固定泵站提水灌溉，成立村级提水灌溉水利合作社，以带动和服务周边其他农户，并制定相关配套措施保障水利合作社的良性可持续发展。

皖南、皖西山区，耕地率低，水源总体能满足农业灌溉的需求，但村庄零星分布，难以实现集中供水，大旱年情农村供水问题不容忽视。此外，位于深山之中的茶叶、山核桃等经济林区，缺乏水利设施和灌溉水源，干旱缺水现象突出。因此除应急抗旱灌溉之外，该区以政府主导的地市级、县级及乡镇级专业化抗旱服务队伍还需应急解决农村生活供水问题，并积极引导和扶持农户自己添置小微型提水泵站来应急抗旱。

4.4 健全相关法规制度

目前，从国家层面上看，我国已初步构建了抗旱服务组织建设的政策法规体系。为推进抗旱法制化进程，安徽省先后出台了《安徽省抗旱条例》《安徽省防汛抗旱纪律》《安徽省防汛抗旱指挥部成员单位职责》等规章制度和法律法规，但亟需出台全省抗旱服务有关专业性法律法规，以从法律、法规及政策层面明确抗旱服务组织的建立、运行、管理与维护等。

5 结 论

(1) 抗旱服务组织体系的建立和发展对提高农业抗灾能力、促进农业增产、减轻农民负担、增加农民收入、维护农村社会稳定发挥着不可替代的作用。目前，安徽省抗旱基础设施还比较薄弱，农业抗灾能力还不强，特别是在当前土地流转推进速度不断加快、集约化经营程度不断提高、农业面临新的挑战的情况下，进一步加强和完善抗旱服务组织的功能，充分发挥其抗旱减灾的作用，对维护农业和农村社会的稳定，推动农村小康社会的全面建设和发展都具有十分重要的现实意义。

(2) 通过对安徽省抗旱服务组织的实地调研与调查，抗旱服务队伍在提供抗旱服务过程中难以落实保本微利的有偿抗旱服务费用，抗旱设备普遍老化失修，缺乏长效维修养护经费，人才配置不齐，配套政策与运行机制不健全等，从而大大减弱了应急抗旱减灾工作保障度，同时也给抗旱服务队的生存、运行和发展带来较大困难。因此，全省各级抗旱业务主管部门需要制定切实可行的发展规划和建设目标，明确各级抗旱服务组织性质、定位与职能，因地制宜地开展抗旱服务组织建设，健全抗旱服务相关法规制度，逐步完善抗旱服务保障体系，促进农村经济快速稳定发展，为全面小康社会的建设奠定基础。

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