生态文明理念下的淀山湖岸线利用管理规划

(太湖流域管理局 水利发展研究中心，上海 200434)

岸线一般指河道(湖泊)水陆边界线两侧(周边)一定范围的带状区域，具有综合利用开发功能，与流域防洪、河势稳定、供水、航运及河流生态等关系密切[1]。河湖岸线的合理开发、科学保护、有效管理，对促进区域经济社会高质量发展、保障防洪与供水安全、发展航运及保护水生生态环境等方面具有重要意义[2-3]。作为生态文明建设的重要内容，河湖岸线保护日渐受到重视，全国多个地区正加快推进河湖岸线利用与管理规划工作[4-6]。

由于淀山湖岸线缺乏统一规划，未明确岸线管理范围，岸线利用管理较混乱，历史上岸线无序开发利用较多，对淀山湖周边地区的水安全造成一定的影响，迫切需要加强淀山湖岸线利用管理。2016年水利部批复《太湖流域淀山湖岸线利用管理规划项目任务书》(水规计〔2016〕78号)，由水利部太湖流域管理局组织编制淀山湖岸线利用管理规划。规划编制历经2 a，期间多次与江苏省和上海市水利、交通、国土、环保等相关部门沟通协调并征求意见，形成规划成果。

1 淀山湖概况

淀山湖周边岸线涉及江苏省苏州市昆山市的淀山湖镇、锦溪镇和张浦镇，上海市青浦区金泽镇和朱家角镇，五镇总面积约515 km2。区域经济社会发达，2015年淀山湖区域常住人口约26.7万人，地区生产总值约484.8亿元，单位国土面积产值约9 400万元/km2，是全国平均水平的13倍。

淀山湖区域以平原为主，地势低平，是太湖流域地势最低洼的地区之一，地面高程一般在2.5～3.5 m(镇江吴淞基面，下同)。淀山湖是东太湖、京杭运河苏州段和苏州东南部地区洪水主要出路，出入湖河道共62条，主要入湖河道为朱厍港、急水港，主要出湖河道为拦路港。淀山湖水面积60.2 km2，自西部的朱厍港起，穿越湖区至东部的马家港；以北湖区属江苏省，约占全湖面积的21.1%；以南湖区属上海市，约占全湖面积的78.9%。

淀山湖区域多年平均降水量1 109 mm，降水量年内分配不均，春夏之交多梅雨，历时长、总量大、范围广，易形成流域性洪涝灾害；夏末秋初多台风雨，历时短、雨强大，易形成局部地区洪涝灾害。淀山湖多年平均水位2.80 m，历史最高水位4.19 m，历史最低水位2.19 m；全湖平均水深2.04 m，湖体流速缓慢，换水周期约29 d。2015年，淀山湖水质总体评价为劣V类，呈中度富营养水平[7]，主要超标指标为总磷(TP)、总氮(TN)；TP浓度0.11 mg/L，为V类水；TN浓度2.99 mg/L，为劣V类水。

目前环淀山湖全线已建成堤防，堤防总长度为54.72 km，按50 a一遇防洪标准设计[8]，防洪设计水位为4.18 m，堤顶宽度为5～17 m，堤顶高程为6.0 m，临湖直立式挡墙顶高程为4.5 m。其中，江苏段23.39 km，上海段31.33 km。

2 岸线利用现状与存在的问题

规划收集整理淀山湖周边区域2015年1∶2 000地形图，对淀山湖岸线及其利用现状进行了统计分析。淀山湖岸线总长为57.94 km，其中，江苏段26.87 km，占岸线总长的46.4%；上海段31.07 km，占岸线总长的53.6%。现状淀山湖岸线开发利用程度较高，岸线开发利用项目共38个，以房地产开发和旅游项目为主，总计占用岸线19.88 km，岸线利用率达34.3%。其中，江苏段岸线已开发利用项目18个，占江苏段岸线长度的33.7%，以房地产开发为主；上海段岸线已开发利用项目20个，占上海段岸线长度的34.8%，以休闲旅游为主。

据分析，淀山湖现状岸线利用存在的问题主要有以下4个方面。

(1)历史上岸线开发利用较为无序。20世纪50，60年代，环淀山湖地区沿湖圈圩围垦和渔业养殖盛行，80年代达到顶峰。到21世纪初，两省市全面禁止淀山湖地区围网养殖，拆除围网，退围还湖，但目前还有少部分清理工作未完成。由于土地资源紧缺，一些具有景观资源的岸线被转让、拍卖，用于旅游休闲、房产等开发项目建设。这些无序、过度的开发利用行为造成水域面积逐步萎缩，湖泊洪水调蓄能力下降，湖泊岸线的防洪及生态功能受到影响。

(2)防汛安全存在隐患。淀山湖南部地区部分堤防尚未达到规划确定的50 a一遇防洪标准，堤顶高程达不到6.0 m设计高程，防洪安全保障能力不足。目前，淀山湖环湖防汛道路没有全线贯通，两省(市)内部防汛道路及省际间防汛道路均存在不畅通问题，不利于防汛安全。

(3)岸线利用管理薄弱。由于缺乏规划依据，岸线范围界定不明确，岸线利用功能区划不确定，淀山湖周边地区无法对岸线利用行为进行统一规范管理。

(4)水环境亟待改善。由于经济社会粗放式发展、污染治理滞后，导致大量工业污染源、生活污废水和农业面源等污染物进入淀山湖，湖体水质污染严重，水体呈中度富营养化，淀山湖现状水质与国务院批复的《太湖流域水功能区划(2010～2030年)》确定的Ⅱ～Ⅲ类水质目标还有很大差距。

3 岸线利用管理规划的目标

岸线资源的利用与保护对经济社会可持续发展、保障河道行(蓄)洪能力、维护生态系统良性循环以及河湖健康都具有十分重要的作用[9]。岸线利用管理是促进岸线资源集约利用，支撑沿岸地区开发有序、健康推进的重要保障[10-11]。新时代岸线利用管理规划工作，需贯彻落实生态文明理念，树立绿色规划思想，落实生态空间管控要求，构建科学合理岸线格局[12-13]。

规划应全面贯彻党的十九大会议精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，牢固树立生态文明理念，落实河长制、湖长制要求，突出水岸同治、省际统筹，提升岸线全线品质，鼓励生态型岸线利用，严控生产型岸线利用，打造优美的淀山湖沿岸生态环境，满足周边地区人民对美好生活的需求，支撑周边地区经济社会的高质量发展。

规划应加强岸线管理与保护，改变以往岸线利用无序现象，统筹协调好上下游、省际间不同需求，统筹协调好水利和涉水规划的不同需求，在保护中开发，在开发中保护，有效促进岸线有序利用、绿色利用，既要发挥淀山湖岸线在防洪、水资源保护和水生态环境等方面的作用，又要利用淀山湖岸线资源支撑经济社会高质量发展。

4 岸线保护要求与利用需求

河湖岸线不仅具有行洪、调节水流等自然属性，更具有开发利用价值的资源属性，因此，协调岸线保护与利用的关系，需要深入剖析各方面、各层次对岸线的保护和利用要求[14]。

规划从3个层面分析了岸线保护要求和利用需求：①从法律法规层面，全面分析了《水法》《防洪法》和《河道管理条例》等国家有关法律法规对岸线管理与保护的要求，重点分析了《太湖流域管理条例》(该法规于2011年由国务院颁布实施，是我国第一部流域性管理法规)对淀山湖岸线保护的要求。②从水利和涉水行业规划层面，深入分析了相关规划特别是生态保护红线对淀山湖岸线利用管理的要求，明确了生态方面的管理规定。③从经济社会发展规划层面，依据苏州昆山市和上海青浦区城市总体规划及土地利用规划，重点分析了淀山湖周边地区经济社会发展功能定位和布局，明确了未来经济社会对岸线利用的规划需求。

4.1 法律法规层面要求

《水法》《防洪法》《河道管理条例》及其他法律法规对岸线管理与保护的一般性要求不再赘述，本文重点阐述流域法规和地方性法规对淀山湖岸线生态保护方面的要求。《太湖流域管理条例》规定淀山湖岸线内和岸线周边2 000 m范围内禁止剧毒物质、危险化学品的贮存、输送设施和废物回收场、垃圾场以及水上餐饮经营设施，高尔夫球场、畜禽养殖场、向水体排放污染物的建设项目等开发利用行为。

《江苏省湖泊保护条例》将淀山湖江苏部分纳入湖泊保护范围，不得缩小湖泊面积，不得影响水功能区划确定的水质保护目标，不得破坏湖泊的生态环境，禁止排放未经处理或者处理未达标的工业废水，禁止倾倒、填埋废弃物，禁止在湖泊滩地和岸坡堆放、贮存固体废弃物和其他污染物。

《上海市黄浦江上游饮用水水源保护区划(2017版)》划定淀山湖上海区域湖体及周边陆地500 m范围属于二级饮用水源保护区，区内已建成的排放污染物项目限期拆除或关闭，禁止新建、改建、扩建排放污染物项目。

4.2 规划层面要求

按照国务院批复的《太湖流域防洪规划》及《太湖流域综合规划》要求，淀山湖至拦路港是江苏省苏州东南部地区的主要排水方向，必须加强环淀山湖堤防建设，保障行洪安全。

根据国务院批复的《太湖流域水功能区划(2010～2030年)》，淀山湖湖泊被划为淀山湖苏沪边界缓冲区，水质保护目标为Ⅱ～Ⅲ类；2013年国家发展和改革委员会批复的《太湖流域水环境综合治理总体方案(2013年修编)》要求，2020年淀山湖湖体水质高锰酸盐指数达到III类，氨氮达到III类，总磷达到Ⅳ类，总氮达到Ⅴ类。可见现状水质与目标差距还较大，还需进一步加强治理与保护。

根据江苏省政府批复的《江苏省生态红线区域保护规划》，淀山湖江苏区域湖心划定为河蚬翘嘴红鲌国家级水产种质资源保护区，除湖心外的湖体及周边陆地50 m范围为重要湿地，严禁有损湿地生态系统保护主导生态功能的开发建设活动。江苏省和上海市按照生态环境部的要求，正在划定生态保护红线，初步成果基本以湖心作为生态保护红线。

4.3 经济社会发展层面需求

根据《昆山市城市总体规划(2009～2030年)》及土地利用规划，江苏省昆山市淀山湖地区位于水乡古镇旅游片区，可发挥休闲旅游业的主导作用，带动会展、度假、文化创意等相关服务业发展，在保护文化、保障生态的前提下适度发展先进制造业。

根据《青浦区总体规划暨土地利用总体规划(2015～2035年)》(征求意见稿)及土地利用规划，在加强生态环境保护的前提下，推动世界级湖区水乡古镇文化休闲和旅游资源的整体开发利用，形成文化休闲生态的战略空间。

5 岸线利用管理方案

规划统筹协调保护与开发的关系，严格控制淀山湖岸线利用总量，划定岸线总量控制规划指标，到规划水平年2030年将淀山湖岸线利用全线控制在35%以内，其中江苏省和上海市分省(市)指标均按35%控制。同时，规划统筹协调上下游、省际间的关系，划定“一湖两线三区”的岸线利用管理规划方案。

5.1 “一 湖”

规划将淀山湖湖体和岸线作为一个整体，突出系统治理、水岸同治的思维，明确了加强水域管理的意见。规划明确在湖体内要禁止围湖造地、填湖建房、填湖造景及其他侵占和分割湖泊的行为；不得向水域填土或在水域实施各类圈圩；湖泊管理范围内的历史围垦区，按照尊重历史、实事求是的原则，应当由区、市人民政府制定退垦(退渔)还湖规划并抓紧组织实施，恢复湖泊正常功能；不得向湖体排放废污水。

规划要求，岸线内或滩地内已建成的建设项目，不得向水域扩展；涉及岸线及湖泊的基础设施建设项目，要最大程度减少或避免对湖泊功能的影响；部分占用水域的已建成项目不得改扩建，并进一步研究清退或水域占用补偿方案，确保河湖水域不萎缩、功能不衰减，促进淀山湖水生态系统的恢复。

5.2 “两 线”

“两线”为临水控制线和外缘控制线。按照2008年水利部水利水电规划设计总院印发的《全国河道(湖泊)岸线利用管理规划技术细则》[15]，结合淀山湖岸线的自然特点、岸线资源状况，按照流域规划、区域规划及涉水行业规划等方面的要求，统筹协调防洪安全、岸堤稳定、生态环境保护、土地利用规划等岸线利用与保护的需求，在维护河湖健康的前提下，结合需要与可能，划定淀山湖岸线临水控制线、外缘控制线，确定淀山湖岸线管理范围。

临水控制线是指为保障湖泊防洪安全和湖泊健康生命基本要求，在湖泊沿岸周边临水一侧划定的控制线。淀山湖全线均建有堤防，堤防临水侧均无滩地，临水侧均为直立式挡墙，原则上以临湖侧直立式挡墙顶外缘线作为临水控制线。支河口处有闸、桥等建筑物的，临水控制线在河口闸、桥处临湖侧顺势连接。支河口处无闸、桥等建筑物的，在上下游或左右岸的临水控制线处顺势连接。有历史围垦区域的岸线是规划的难点，也是省市关注的重点，为准确分析岸线变化情况，规划结合多方面的资料收集和实地调研，对历史围垦区域的岸线进行了考证，并依据1987年淀山湖湖区卫星遥感图，统筹考虑岸线利用及管理现状，划定了历史围垦区域的临水控制线。

外缘控制线是指湖泊堤防工程保护范围的外边缘线，其划定以保证岸线堤防工程安全为目标，参照有关规范、规定和工程具体情况划定。淀山湖江苏段堤防已基本完成划界，明确了堤防管理范围。淀山湖上海段也基本划定湖泊蓝线，包括规划河口线和陆域控制线，河口线为堤防临水侧堤线，陆域控制线与河口线平行相距30 m。规划的外缘控制线原则上按照江苏省昆山市堤防工程划界确权成果和上海市河道蓝线中的淀山湖陆域控制线成果划定。有闸控制的支河口门处，外缘控制线原则上以口门建筑物的管理范围界为准；无闸控制的支河口门处，外缘控制线在上下游或左右岸的外缘控制线处顺势连接。

经统计，淀山湖临水控制线总长57.94 km，其中江苏段26.87 km、上海段31.07 km。外缘控制线总长56.39 km，其中江苏段26.00 km、上海段30.39 km。

5.3 “三 区”

合理划分岸线功能区是岸线利用管理规划的核心内容之一[16]。岸线功能区在临水控制线和外缘控制线之间的带状区域划定，一般分为岸线保护区、岸线保留区、岸线控制利用区和岸线开发利用区4类[15]。考虑到淀山湖岸线稳定，岸线内也没有必须设立保护区的对象，规划不设置岸线保护区。由于淀山湖现状岸线开发利用程度较高的实际情况，为加强保护、促进有序利用，规划不再划分岸线开发利用区，仅划定两个岸线功能分区，即岸线保留区和岸线控制利用区。基于以往岸线利用管理规划经验，从保护岸线堤防的稳定安全角度出发，岸线以堤防的管理范围来划定基本能满足要求；从河道湖泊生态环境保护角度出发，岸线划定的范围又非常有限。为促进淀山湖湖泊生态环境改善和保护，规划在岸线保留区、岸线控制利用区的基础上，从外缘控制线再往陆地延伸，划定生态缓冲区。因此，规划划定岸线保留区、岸线控制利用区、生态缓冲3个区。

岸线保留区是指暂不开发利用，或有防洪、生态环境保护要求的岸线区，在规划期内一般禁止有碍防洪安全、供水安全和生态环境安全等的开发利用活动。规划将作为规划战略预留地的岸线区，或者今后有河湖整治需求的岸段，划为岸线保留区，长度约13.28 km ，占岸线总长度的22.9%。岸线保留区内，对历史围垦区域，应按照法律法规要求编制退垦(退渔)还湖规划或实施方案并推进实施；作为规划预留的区域，不得侵占水利规划工程的实施范围，在相关规划未实施之前只能用于公共服务或社会公益性活动。

岸线控制利用区是指因开发利用岸线资源对防洪安全、供水安全、水生态安全存在一定的风险，或开发利用程度已较高，进一步开发利用对防洪、供水和水生态安全可能会造成一定的影响，因而需要控制开发利用程度的岸线区。针对这一区域，要加强对开发利用活动的指导和管理，有控制、有条件地适度利用。规划在整体开发利用程度较高的岸线区域，通过优化调整，并结合沿岸地区或城市发展规划及生产生活等需要，妥善处理好湖泊管理保护与开发利用的关系，划定岸线控制利用区，长度约44.66 km，占岸线总长度的77.1%。岸线控制利用区内，严禁填湖筑路；在湖区或临湖建设道路、桥梁、码头、管线、隧道等工程，或实施开发、利用、控制、调配、保护水资源和防治水害的各类水工程，需按审批权限办理许可手续。

淀山湖生态缓冲区是指在岸线外缘控制线之外一定宽度的区域，区内进行河湖生态空间用途管制，引导各类建设开发行为，促进淀山湖沿岸周边开发利用与湖泊水环境改善、区域生态保护和空间布局优化的协调，优化生态环境，构建环淀山湖区域天蓝地绿水美、宜居宜业宜游的绿色生态空间。规划结合《太湖流域管理条例》《上海市黄浦江上游饮用水水源保护区划(2017版)》和《江苏省生态红线区域保护规划》等规定，生态缓冲区原则以岸线外缘控制线外侧500 m为界，该区域按照生态缓冲区要求管理。生态缓冲区范围内，当地政府应严格执行相关法律法规规定，特别是要切实杜绝《太湖流域管理条例》规定的淀山湖岸线2 000 m范围内禁止的8类行为；在此基础上，当地政府还要执行比《太湖流域管理条例》更严格的规定，要进一步加强生态治理力度，应逐步关闭或拆除已建排放污染物的建设项目，大力发展循环经济产业和绿色生态农业，大力推动绿化带、湿地生态景观隔离带及涵养林带建设，提升缓冲区生态服务功能。

在以上管理意见基础上，规划还要求当地政府将岸线划界成果纳入所在地区城乡发展总体规划和控制性详细规划中，推行多规合一；针对与岸线功能区管理要求不符的已有开发利用项目和历史围垦区域，加快推进相应岸段的清理整治，恢复滨湖水域岸线防洪、生态、景观等综合功能和自然形态。规划明确未来岸线利用项目应严格论证并按权限审批，岸线利用类型应以生态保护修复为主，适宜进行一些兼具加固改造现有大堤、维护岸线形态、改善生态环境等保护性功能的生态堤防建设、景观绿化等利用，适度满足社会公共基础设施和社会公益性项目利用需求，提升岸线利用品质。

6 结 语

淀山湖岸线利用管理规划深入贯彻落实生态文明理念，妥善协调淀山湖岸线开发利用与管理保护的关系，以实现岸线资源可持续利用为目标，提出了“一湖两线三区”岸线利用管理规划方案，明确了水域岸线利用管理意见。规划的编制与实施，可有效促进淀山湖岸线资源合理利用，提高河湖管理水平，进一步发挥淀山湖岸线在防洪、水资源保护和水生态环境等方面的重要作用。建议强化规划的组织实施，结合河长制、湖长制工作平台，严格淀山湖岸线生态空间管控，进一步加强淀山湖湖泊生态环境保护，支撑淀山湖区域经济社会的高质量发展。