食品安全监管效果评价
——基于食品安全满意度的视角

张红凤，吕 杰

(1.山东财经大学公共管理学院，山东 济南 250014；2.山东财经大学经济学院，山东 济南 250014)

一、引 言

“国以民为本，民以食为天，食以安为先”。伴随着改革开放的深化，与食品相关的上下游企业正逐步形成完整的食品产业体系，成为增长最快、最具活力的国民经济支柱产业。但是，伴随着食品产业的快速发展，食品安全问题在近年有愈演愈烈的趋势。2005-2014年间，中国累计曝光的食品安全事件数就达到了2 617起[1]。日益严峻的食品安全形势使得食品安全问题成为继环境问题之后另一个引起社会广泛关注的热点问题。随着生活水平的不断提高，公众对食品安全的需求逐渐由追求食品数量安全向追求食品质量安全转变，对食品安全的关注已经提升到前所未有的高度。但频频爆发的食品安全事件，深刻地反映了政府在食品安全监管中的乏力，引起消费者对政府监管有效性的质疑[2]。在发展与问题并存的过程中，公众对政府食品安全监管效果的评价究竟是怎样的?哪些因素影响了公众对食品安全监管效果的评价?一系列的问题有待解决。本文基于食品安全满意度的视角，对食品安全监管效果的评价进行探讨。

二、文献回顾

食品安全监管效果评价是食品安全研究领域的重点研究对象。在这个问题的研究上，已有成果可以归为如下几类:对食品安全监管工作的必要性研究、如何对食品安全监管效果评价?食品安全监管效果的影响因素有哪些?

在进行食品安全监管工作的必要性研究上，Nelson[3-4]和Darby等[5]对搜寻品、经验品、信任品等理论的定义为食品安全监管必要性提供了理论基础:食品本身具有信任品的属性，信任品质量具有不可知性或获取真相需要高昂的成本，因此消费者需要第三方专业机构或政府监管部门的监管。刘为军等[6]认为食品市场不同于一般消费品的管理，除了依靠市场主体建立在维护自身利益基础上的自律规范外，食品安全管理更需要借助政府的力量进行监管。吴元元[7]认为，随着微生物技术和化工合成技术的发展，越来越多的食品进入信任品的范围，这些产品即使在消费者消费之后也很难对其质量作出判断，日趋强烈的信任品特征使得食品行业与消费者之间的信息鸿沟越来越大，消费者面对的食品安全风险不断加大，因此需要政府的监管。旭日干等[8]认为，改革开放之后，快速发展的食品产业呈现出泥沙俱下、良莠不齐的混乱局面，食品安全问题开始逐渐爆发，因此对食品市场进行必要的监管势在必行。与此相类似，王永钦等[9]的研究也印证了政府对食品市场进行监管的必要性。

在食品安全监管效果评价上，Marvin等[10]从食品生产环境风险、食品生产链风险、消费者风险的视角，构建了衡量不同环节食品所遭受安全风险的指标体系，对食品安全监管效果进行了评估。王兆华等[11]从与发达国家食品安全监管体系对比的角度，对中国的食品安全监管效果进行了评价，发现中国的食品安全监管在食品安全立法、监管体系、管理方式等方面存在可以进一步完善的空间。王能等[12]在成本收益理论的基础上，将监督力度、抽检力度、行政处罚力度作为政府监管的投入指标，将食品中毒率、产品合格率作为政府监管的产出指标，构建了测度政府食品安全监管效果的投入产出模型，对中国总体层面以及省际层面的食品安全监管效果进行了评价。刘鹏[13]利用平衡计分卡理论模型构建了食品安全监管效果评价指标体系，从工作业绩、利益相关者、内部管理、学习与成长的角度对省级政府的食品安全监管绩效进行了评价。王建华等[14]从食品安全满意度视角，利用结构方程模型构建了包括食品安全政府监管满意度、政府监管效果担忧程度、食品安全社会监督评价三个指标的监管效果评价指标体系，对食品安全监管效果问题进行了分析。

在食品安全监管效果影响因素的研究中，李想等[15]认为政府对食品行业的监管存在覆盖面窄、监测水平低的缺陷，在信息不对称的驱使下使得消费者对食品行业产生信任危机，进而影响对政府食品安全监管效果的评价。倪国华等[16]构建了包括企业、消费者、监管者、上级督察部门、媒体在内的制度体系模型，通过对模型均衡解的分析对影响监管效果的因素进行了分析，研究表明，降低媒体监管的交易成本可以提升政府食品安全监管的效率。龚强等[17]从规制俘获的角度对政府食品安全监管效果进行了评价。研究发现，政策性负担导致的规制俘获是导致政府食品安全监管缺位的重要原因。而张莹等人[18]的研究发现，年龄、职业类型、受教育程度等因素显著地影响了青年族群的食品安全监管效果评价。国外对食品安全监管效果影响因素研究已较为成熟，对这个问题的研究设计要更加深入和细致，比如Ortega等[19]、Jouanjean等[20]从信息披露、惩罚力度、监管覆盖面、监测技术、监管能力等角度对政府食品安全监管效率影响因素进行了分析。

通过查阅已有的研究成果发现，现有研究大多是基于定性分析的方法，对食品安全监管效果评价定量分析的研究并不多见，少数定量分析的成果在评价指标体系的构建上也存在着覆盖面窄、代表性不足的问题，并且，由于公众作为食品的直接接触者和体验者，公众的满意与否成为检验食品安全监管效果的重要参考标准之一。然而，现有的评价指标体系缺少公众的有效参与，因此构建一个从公众食品安全满意度出发的评价指标体系势在必行。本文在计划行为理论、多中心治理理论的基础上，参考顾客满意度指数模型(ACSI))，基于结构方程模型，对食品安全监管效果总体评价的影响路径和效应进行了实证研究。

三、研究设计与基本特征分析

(一)样本选择

本次调查是为了研究居民对食品安全监管效果的评价。为了更加全面、客观的反映居民对食品安全监管效果的评价，本次调查选取了山东省内经济发展水平高，同时食品安全工作开展较为成熟的济南市作为调查对象，调查范围涵盖了济南市所有的县、区。考虑到调查的可行性及样本的合理性，参考吴林海等人[21]对“苏州市城市居民食品添加剂风险感知”的调研经验，在每个市区，随机选取2个街道，在每个街道随机选择2个社区作为抽样单元。在每一个县中随机的选取2个乡镇，在每一个乡镇中随机的选择2个行政村作为抽样单元。调查由经过训练的调查员针对不同类型的人群，采用一对一直接访谈并完成问卷的方式进行，整个过程中共随机发放调查问卷5 400份，剔除无效问卷(存在漏答或者所有题项评价分数均相同的问卷)，共收回有效问卷5 135份，有效问卷回收率达95.1%。

(二)问卷设计

调查问卷的设计在很大程度上决定了分析结论的可靠性，为保证调查问卷有良好的效度，本次调查采用封闭式题型设计具体问题，并在预调研的基础上，对问卷进行了修正，最终的调查问卷以监管效果总体评价为内生潜变量，居民自身特征、重点工作监管效果评价、社会共治效果评价、全过程监管效果评价4个变量为外生潜变量，所有的外生潜变量共由19个观测变量组成。量表中除自身特征所属观测变量之外，其余的观测变量均采用了Likert10级度量，1～10级表示评价由低到高，具体统计结果如表1所示。

表1 变量的描述性统计情况

(三)问卷基本特征

从调查对象的年龄看，有58.6%(共计3 007人)的调查对象年龄在26～45岁之间。在性别方面，女性人口所占比重大约为56%(共计2 876人)，所占比重略高于男性。而从调查对象的职业类型来看，普通市民所占比重达到69.4%(共计3 565人)。样本的基本特征与济南市的人口特征基本吻合，说明样本选择随机性较强，研究具备合理性。从监管效果评价来看，公众对当前的食品安全监管效果总体评价不高，监管工作有待提升。

四、基于结构方程模型的实证分析

(一)模型设定

食品安全监管效果评价属于个体的主观认识范畴，具有难以直接测量与难以避免主观测量误差的特征，在这类问题的处理上，传统的统计方法很难应用，而结构方程模型(Structural Equation Modeling，简称SEM)将测量与分析结合起来，可以同时估计模型中的测量指标和潜在变量，不仅可以估计测量过程中指标变量的测量误差还可以对测量的信度和效度进行评估[22-23]。结构方程模型由反映潜变量与可测变量关系的测量模型(Measured Model)和反映潜变量之间结构关系的结构模型(Structural Model)组成。其中测量模型和结构模型可以用以下矩阵方程式表示:

测量模型表示形式如公式(1)所示。式(1)中外生潜变量的可测变量用符号X表示，而内生潜变量的可测变量Y。Λx与Λy为指标变量(X、Y)的因素负荷量。ξ表示外生潜变量，η表示内生潜变量。ε和δ为测量误差。δ与ξ、η、ε无关，ε与ξ、δ、η也无关。SEM模型中假定潜变量与测量误差之间不能有共变关系或因果关系路径存在[23]。公式(2)表示结构模型。其中符号B表示内生潜变量之间的相互影响效应系数，Γ表示外生潜变量对内生潜变量的影响效应系数(即路径系数)，ζ为误差向量。

(二)探索性因子分析

对样本数据进行探索性因子分析，经过方差最大旋转法和主成分提取，将特征值大于1的因子作为潜变量，并保留因子载荷大于0.4的变量。结果显示，取样足够度的KMO值为0.945，Bartlett球型检验显著性为0.000，小于0.01，由此可知样本数据适合做因子分析。另外，本文共提取了3个公因子，3个公因子的累积方差解释度分别为49.623%、60.06%、65.764%。同时，各题项的载荷系数多高于0.5或接近0.5，可以继续使用这些指标对相关潜变量进行测量。

(三)信度及效度检验

1.数据的信度检验

在信度检验时多数研究选择内部一致性信度指标。内部一致性信度指标常用的检验方法有克伦巴赫系数(即Cronbach's α系数)法和折半信度系数法。由于折半信度系数法的假设基础是两半问题条目分数的方差相等，但是经验数据往往并不满足这一要求，因此信度被低估的可能性很大。Cronbach[24]提出的Cronbach's α系数这一方法，将测量工具中任一条目结果同其他所有条目作比较，对量表内部一致性估计更加稳健，结果更加合理。一般认为Cronbach's α系数值要大于或等于0.7，而折半信度系数通常要大于0.5。

表2显示，重点监管工作效果评价、社会共治效果评价、全过程监管效果评价、监管效果总体评价的克伦巴赫系数和折半信度系数均分别大于0.7和0.5，说明变量间内部一致性较好。自身特征的克伦巴赫系数未达到“大于0.7”标准，因此将其删除。

2.数据的效度检验

较为常用的效度检验方式有内容效度、结构效度两种类型。本文所构建的潜变量及观测变量是在参考已有相似调研经验、相关理论的基础上，经过专家评判后修订得来，因此问卷内容效度良好。通过验证性因子分析的模型拟合情况对量表的结构效度进行检验，检验结果如表2第5、6列所示。因子结构效度评价结果显示，重点监管工作效果评价、社会共治效果评价、全过程监管效果评价、监管效果总体评价四个维度的公因子数均为1个，并且方差贡献率均大于0.5，因此可以认为本文中的模型各维度结构是合理的。

表2 假设模型变量的描述性统计情况

3.验证性因子分析

探索性因子分析得到了重点监管工作效果评价、社会共治效果评价及全过程监管效果评价三个维度三个潜变量，利用Amos21.0对三个潜变量及各自的观测变量进行回归分析，路径系数及路径图如图1所示。

Hair等人[25]认为，在进行模型整体适配度检验之前，必须先对模型参数是否出现违规估计问题进行检验。本文中的结构方程模型估计值显示，标准化参数系数均小于1，并且没有出现负的误差方差，标准误差没有出现极端值，表明模型没有违反估计检验标准，适合进一步的模型整体适配度检验。

图1 结构方程模型路径系数

五、模型检验结果及分析

(一)模型拟合评价

参考吴明隆[23]的划分标准，本文将模型整体适配度检验指标分为绝对指标、相对指标和调整指标。模型整体适配度检验结果如表3所示。检验指标的具体指标检验结果表明，本文中模型整体适配度拟合度较好，说明本文所建立的因果关系模型是与实际调查数据相符合的。

(二)模型路径分析

1.分析方法的选择

Amos在进行路径分析时，模型的估计方法有极大似然法(即ML法)、一般化最小平方法(即GLS法)、尺度自由最小平方法(即AFLS法)、渐进分布自由法(即ADF法)五种，软件内定的估计方法是ML法。Tabachnick等[26]提出，在模型估计方法的选择应同时考虑样本大小、正态性与独立性等因素。当数据为中等或大样本且符合正态性等条件时，ML法的估计结果较优。本次调查样本总数为5 135份，属于大样本，并且经过正态性检验，调查数据呈正态分布，因此本文选择ML法作为模型的估计方法。

表3 拟合评价标准及拟合评价结果

2.结构模型的路径分析

表4给出的是食品安全监管效果影响因素模型的路径系数(包括标准化路径系数和未标准化路径系数)、标准误差、临界比率值及显著性。结果表明，重点监管工作效果评价、社会共治效果评价、全过程监管效果评价到监管效果总体评价的路径系数较为理想。三个潜变量的标准化路径系数分别为0.059、0.313和0.593，均为正值且通过了1%的显著性检验。其中，全过程监管效果评价的标准化路径系数最大，表明全过程监管评价对监管效果总体评价影响最大。本次调研的受访对象大多为普通居民，调查过程中我们了解到多数居民对于食品安全监管工作有所了解，但对于食品安全重点监管的工作以及食品安全监管的社会共治问题了解较少。本文设置的全过程监管效果评价指标的观测变量与公众生活密切相关，因此全过程监管效果评价对食品安全监管效果总体评价影响最大的结论从理论实践上都是可以接受的。考虑到公众也是食品安全社会共治工作参与者，他们对食品安全社会共治信息的了解要多于重点监管工作，因此食品安全重点监管工作效果评价对食品安全监管效果总体评价影响最小的结论是可以接受的。

表4 结构方程模型路径系数表

3.潜变量交互作用分析

重点监管工作效果评价、社会共治效果评价、全过程监管效果评价三个潜变量之间存在正的交互作用。全过程监管效果评价与重点监管工作效果评价、社会共治效果评价与重点监管工作效果评价、全过程监管效果评价与社会共治效果评价标准化路径系数分别为0.625、0.737、0.815，这说明这三个潜变量之间存在显著的正向相关关系。

4.测量模型的路径分析

测量模型路径系数反映了观测变量与潜变量之间的关系。在食品安全重点监管工作效果评价潜变量中，影响最大的特征因素是对农兽药销售及使用的监管，这一结论与王启现[27]、旭日干[8]等人的研究结论类似。我国人口众多、耕地资源相对匮乏，由于农业生产转型缓慢，粮食增产过于依赖农药的使用，导致目前我国农作物单位面积农药平均使用量高出世界发达国家2.5～5倍[28]。在粮食、果蔬等农产品生产过程中，化学农药的使用量居高不下。由于农药技术的限制，农药使用过程中的有效利用率长期处于低下的水平，由于农药的可降解度较低，大量农药残留于土壤之中，为食品安全埋下了严重的隐患。因此，民众对食品安全重点监管工作效果评价中，农兽药销售及使用的监管是最重要影响因素的结论是可以接受的。

在社会共治效果评价潜变量中，影响最大的特征因素是投诉举报渠道管理，这一结论与徐飞[29]的研究结论类似。社会公众作为食品安全的体验者需要有效的途径参与到食品安全规制治理中，当出现食品安全问题时，能够通过多种途径表达自己的诉求。在本文所选择的观测变量中，执法部门对于食品安全违法行为的打击可以看作是监管部门的监管，食品生产主体责任强化可以看作是生产者自身监管，而媒体宣传可以视为食品安全的外部舆论监管，三个部分中公众可以参与的程度较低，而投诉举报渠道的建设真正让公众有机会参与到食品安全监管工作中，因此投诉举报渠道管理成为对社会共治效果评价的最重要的影响因素。

在全过程监管效果评价潜变量中，影响最大的特征因素是对流通环节食品安全的监管，这一结论与伊铭[30]的研究结论类似。受可获知信息的影响，普通民众对食品生产、加工环节的了解普遍较少，而在消费环节由于大部分食品具有信任品属性，消费者在消费之后也很难对产品质量做出客观的评价，因此，民众将对食品安全监管的期望寄托于流通环节的结论是可以接受的。

六、结论及对策建议

本文基于济南市5 135位居民对食品安全监管效果评价的调查数据，利用结构方程模型，提取了食品安全重点监管工作效果评价、社会共治效果评价、全过程监管效果评价三个潜变量，分析了公众对食品安全监管效果的评价情况以及监管效果总体评价的影响因素，得到如下结论:其一，公众对当前的食品安全监管效果评价不高，监管工作有待提升；其二，重点监管工作效果评价、社会共治效果评价、全过程监管效果评价与食品安全监管效果总体评价呈正相关关系；其三，重点监管工作效果评价、社会共治效果评价、全过程监管效果评价三个潜变量之间存在正的交互效应；其四，公众对农兽药销售及使用、投诉举报渠道管理、流通环节食品安全监管的评价分别是影响重点监管工作效果评价、社会共治效果评价、全过程监管效果评价的最大因素。根据上述实证结果及相关结论，我们提出如下对策建议:

(1)加大重点监管工作的信息披露力度，让权利的在阳光下运行。政府在食品安全监管中重点监管的工作往往是那些存在问题较多、对人民群众影响大的部分，但受信息渠道不完善的影响，民众对政府在食品安全监管上所做的工作了解不多，对政府的食品安全监管工作无法做出有效的评价。并且，信息披露不足使得公众无法对政府的食品安全监管工作进行有效的监督，权利的正常运行得不到保障，监管效率的提升受到影响。

(2)推动多方参与的社会共治格局的形成。食品安全问题的治理，既需要政府监管作用的发挥，也依赖于社会的共同治理，只有多方共同参与才能保障食品安全。对此，政府应进一步提升自身监管能力，发挥自身的带头作用，引导其他力量有计划的参与食品安全问题的治理；食品生产企业作为食品安全的责任主体，要强化自身的主体责任意识，提升自身的安全生产能力，为社会提供更多安全、放心的产品；行业组织作为政府与企业的中介，应发挥自身的宣传及引导作用，引领行业的有序发展；消费者作为产品的最终体验者，应强化自身的权利意识和风险辨别能力，对于存在问题的产品要向有关部门进行举报；媒体要发挥自身的舆论监督作用，在宣传工作中要秉承客观、公正的态度，对未经证实的信息不能过分渲染，避免引起不必要的恐慌。

(3)进一步完善“从农田到餐桌”的全过程监管体系，优化食品安全监管部门的内部权利设置，加强食品安全环节管理。食品安全全过程监管效率的发挥，依赖于监管信息共享和多部门合作治理体系的建设。应尽快推动区域协作监管数据库和食品安全信息的统一发布机制和预警机制，强化源头控制，加强环节监管。本文的研究结果证实，全过程监管效果评价是影响民众对政府食品安全监管效果总体评价最大的因素，政府在推动全过程监管过程中所做的努力在很大程度上会影响到民众对自身的监管工作总体评价。

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