辽宁省小型水库运行管理现状及对策

张 通

(辽宁省农村水利建设管理局，辽宁 沈阳 110003)

小型水库在河道防洪、引水发电、生活及生产用水保障、降水时空分布调节、河流生态环境改进和精准扶贫及抗旱应急救灾等方面均扮演重要角色[1]。辽宁省已建成投运的小型水库为百姓和工农业生产用水的主要水源，发挥着巨大社会经济效益。由于受当时设计标准、建造水平、管理理念等因素制约，许多小型水库从规划设计阶段就存在一定问题，加上多年非额定工况运行且没有得到合理养护管理，安全隐患逐步恶化成质量事故，长期带病运行给水库安全稳定运行构成严重威胁。因此，急需对小型水库运行现状进行全面调查，找出现存主要问题，采取合理制度措施，提高水库运行管理水平，确保其功能效益高效稳定发挥。

1 水库现存主要问题及致因分析

为合理开发利用丰富的水资源，辽宁省从建国初期至今通过大力推进“开源、引调和提升”等工程建设，基本形成以水库为主要水源的“多源供给、联网联调”的供水、配水和抗旱应急水源保障体系。截至2017年底，辽宁省水利厅在册小型水库共686座，其中小(1)型水库273座，小(2)型水库413座，总库容92276万m3，兴利库容50051万m3，分布于全省14个市。但目前水资源时空分布不均、水库功能效益低效、供调能力不足和安全质量隐患等，仍然是库区社会主义新农村建设和全面建成小康社会面临的主要“短板”之一。

辽宁省内小型水库建设年代主要集中在20世纪50～80年代，受当时建设标准不明确，原材料质量高低不齐，技术、经济、管理水平落后等因素影响，绝大部分水库建成后均不同程度存在设计标准偏低、施工质量差、水文水情及大坝安全监测设施配置不足、水库功能单一、大坝附属设施简陋等问题。同时，运行过程中长期处于维修养护经费不足状态，加上管理体制不健全，管理责任落实不到位，水库病险程度进一步恶化，功能效益不能正常发挥甚至可能发生渗漏破坏、溃坝等恶性事故[2]，严重制约区域经济可持续稳定发展。

1.1 工程质量安全方面

1.1.1 主体工程存在安全隐患

水库前后坝坡及排水体破损、缺失，溢洪道破损、输水洞淤死，护坡及消能设施损毁或缺失，工程质量建设标准偏低，防洪能力不满足当地防洪要求以及对抗震能力偏低等。“大跃进”、“三边工程”等历史背景下修建的小型水库，普遍存在前期规划、勘察和设计缺乏有效的科学理论和法律法规支撑，且在具体施工建设中，由于无明确技术标准与规范可循，或虽有但缺乏相应监督制度和部门监督执行，导致施工现场出现分工不明、管理混乱等问题[3]。另外，为尽快提升水利治理能力，该时期内各地水利工程建设任务普遍较重，经常会出现同一时段、同一施工队伍同时开展多个工程建设的情况，给水库施工质量埋下巨大隐患。

1.1.2 水库配套设施老化，维护不足

缺乏相应的大坝位移、渗漏等安全监测设施或配套不完备，无法及时掌握水库运行情况；缺乏水文、气象观测设施，无法第一时间掌握水库的气象及水情信息；通讯、电力设施配置不完善，影响水库管理人员的日常生活与工作；交通道路在汛期经常被冲毁或淹没，影响汛期的对库区的监测及应急抢险工作的进行[4]。

水库使用年限的增加不仅会造成水库基础设施的老化，同时对水库配套设施也会造成显著的影响：一是部分水库在建设初期由于受技术水平、投资资金等因素制约而未配备相应的观测设施；二是已配备的监测及观测设施随使用年限的增加逐渐老化失修，影响测量结果的准确性、可靠性和实时性[5]；三是由于经费不足、管理制度混乱等造成配套设施后期维修养护力度不足；四是现代化水利配套设施配备不足，技术更新滞后。

1.1.3 信息化建设相对滞后

传统的小型水库管理中主要依靠管理人员进行，其在管理时间和空间等方面均受限，不可避免会存在管理盲区，尤其是汛期，工程自身和管理人员的安全性均会受到严重威胁。为改变这一现状，辽宁省开发启用“小型水库报汛系统”，将水库库容、蓄水量、汛限水位等信息录入系统并实时更新，由各水库库管员经手机短信和填报手机APP等方式进行报汛，极大提高了小型水库防汛能力，但此种方式依然存在受库管员素质和手机信号等因素的制约。

1.2 管理制度权责方面

1.2.1 相关法律规章不健全

现阶段我国水利建设相关法律法规已有了很大程度的提高和完善，但针对小型水库具体明确的法律体系和法规条文依然欠缺。现行水库工程建设相关法律法规其适用对象大多为大中型水库，仅有少量行业规范中提到“小型水库可参照执行”[6]。如2017年水利部颁布的SL106- 2017《水库工程管理设计规范》中就明确说明“本规范适用于编制大、中型水库工程管理设计”，相应小型水库则无法直接套用，造成不同使用者、管理者在解读过程中存在分歧，对相关管理工作的开展也造成一定阻碍[7]。

1.2.2 管理体系设置不健全

1.2.2.1 产权划分不明确

相对于大中型水库，小型水库投资较小，具有相应实力进行投资活动的部门较多，且在早期建设过程中对水库建设部门的准入门槛要求不明确，这些历史因素合力造成小型水库建设中存在政府投资、集体资产投资、个体投入及农民劳动参与等多种形式并存的不利局面[8]。“重建轻管、重外业轻内业”的情况，导致工程建设相关资料丢失，产权归属及相关责任人均无法追溯，如：部分水库档案资料中的施工单位已不复存在，而施工单位相关管理和技术人员也无相关备案，导致相关信息无法追溯；还有部分水库建成后缺乏管理，相关文件内容未能及时更新，与工程实时管理存在严重不匹配问题，如：部分水库建设承包合同中约定每年施工方应向水库管理单位缴纳100元管理费，合同有效期至今尚未结束，结合当今社会的经济水平，该项管理费数额已明显不满足水库正常管理的需要。水库产权划分不明确带来的直接后果就是权、责、利分配不明，互相争夺权益、推诿责任的情况时有发生，给水库的正常运行管理带来极大困难和阻碍。

1.2.2.2 管理人员素质参差不齐

大多数小型水库距居民生活区较远，地理位置和生活方面的不便，使得小型水库管理部门很难吸引高层次人才的加入。管理人员的选择大多采取就近原则选拔，在经济发达地区在选用水库管理人员时相对具有一定优势，但在偏远地区水库管理人员多数只能由当地村民兼任，造成管理人员技术水平和素质参差不齐，部分水库管理人员仅能完成最基本的数据收集工作，水利知识严重欠缺。

1.2.2.3 管理制度规章落实不足

(1)管理规章制度落实不足。目前，辽宁省内小型水库已制定水库管理制度，但部分水库存在照本宣科、只宣读不落实等问题，相关条文挂到墙上后即成为一纸空文[9]。相关责任人落实不到位，出现问题后整改不到位，不能严格按照制度要求开展工作。

(2)奖惩机制落实不足。目前，辽宁省虽已建立库管员奖惩机制，每年对优秀库管员进行表彰，对不合格的库管员进行培训或辞退，但由于资金不足，目前库管员的薪酬及相应奖励并不能激发全部库管员的积极性，严重影响水库管理工作的顺利开展。

1.2.3 管理和养护资金不足

水库管理和养护资金不足带来的影响有：大坝位移及渗漏等安全监测设备无法正常运行，水文水情设备无法正常工作，水文水情观测设备无法及时进行维修养护，不仅导致其使用寿命缩短，同时影响其测量结果的准确可靠性；管理人员工资无法按时或足额发放，工作积极性不高；奖励资金不足，奖惩制度无法落实；工程建设及运行管理档案工作无法开展。这些将严重影响到水库的正常稳定运行，给水库及周边地区居民的安全保障带来极大隐患[10]。

目前，辽宁省小型水库均存在水库管理和养护支持资金不足问题。在除险加固工作开展时，规定由省级以上补助80%～90%，其余由地方自筹。但在具体实施过程中发现，除少部分经济较发达地区外，绝大部分地区均很难配套，工程建设进度、质量等得不到保障。在维修养护时，相应资金无法落实，水库设施设备维修不到位，严重影响到水库功能的正常发挥。

1.3 自身创收能力不足

水费征收方面，存在水费征收标准偏低和征收困难两方面的问题。目前，水费征收标准相对水利工程发展需求严重偏低，在水费可足额征收情况下仍很难满足水利工程运行管理需求。虽然，目前我国水资源正在逐渐向商品化角色转变，但在农田水利费及生活用水费等收缴环节中，大多数老百姓往往意识不到水库对水资源的时空调节作用，其意识形态仅停留在“水是老天爷给的，为什么要交钱”、“如果没有水库，这些水本来就应该是我们的”等传统认知上。同时，水费征收缺乏有效执法手段，对不予缴纳水费的用户只能采取劝缴等方式，给水费收缴工作造成极大困难。

发电及旅游创收方面，由于管理体制划分问题二者面临的共同困境。发电创收由电力部门负责，旅游创收则由旅游部门负责，而承担水库管理直接责任的水利部门则不具有上述职能。因此，通过此类方式取得的创收收益，最终很难落实到水库管理和养护中，责权不一致，给水利相关管理部门增加了工作难度。

2 十三五期间辽宁省小型水库运行管理对策建议

2.1 完善小型水库硬件设施

2.1.1 对现有水库进行排查和除险加固

各水库管理单位应对所辖水库的大坝、溢洪道、输水洞等构筑物及设施设备等定期进行排查，对已实施加固修复尚未达到除险加固标准的水库、对经安全鉴定后达到除险加固要求的待实施水库，均应按照相关文件要求进行除险加固，消除水库病患，确保水库运行安全。

2.1.2 加强小型水库管理信息化建设

在小型水库信息管理系统设置时，可借鉴大中型水库的管理经验，在确保资金充足基础上通过引进大数据分析、自动化及人工智能等技术，为每座水库因地制宜制定其安全标准并安装相应监测设施设备。当水库出现不安全状态时可及时预警，提醒管理者或自行采取相应措施，缩短应急反应时间。

2.2 进一步完善法律规章制度

目前，我国关于大中型水库运行管理的法律及相关规章制度较多，但针对小型水库方面的相关条文稍显不足。建议水利主管部门进一步加强小型水库相关法律规章制度的制定，确保小型水库建管工作有法可循，有法可依。省级水利行政主管部门，可根据现有大中型水库及相关水利工程建设中的相关法律规章及标准规范，制定本省小型水库管理细则，推动小型水库建管工作高效优质开展。

2.3 增加小型水库管理与养护资金支持

对公益性水库，由于没有其他收入来源，管理与养护资金成为小型水库良好运行的必要条件和开展管理与养护工作的基石，直接关系到水库防汛、灌溉、供水及发电等效能能否正常发挥。因此，应通过增加财政投入等方式来确保公益性小型水库的正常运行。

对非公益性水库除增加财政投入外，可应加强自身创收。一方面，可根据2015年中央一号文件的要求，建立相应的水价征收制度，对相关用水部门及个人进行合理水费征收，并以相应执法手段进行辅助，增加水费征收方面的收入；另一方面，对具有发电、旅游等功能的水库，可通过承包、租赁等方式吸引社会资金的加入，即可将水利部门的经济压力转由承包者与其共同分担，形成盈利互惠良好局面；又可通过旅游、养殖等经济活动带动水库和周边地区的经济发展，保障管理与养护资金，进一步提升水库运行管理水平。

2.4 完善管理制度体系

2.4.1 明确水库产权

对小型水库管理权划分进行梳理，将各水库的产权进行明晰，按照“责权统一”原则将相应的职责、任务进行明确。结合各地实际，对辖区内小型水库运行管理中存在的问题进行分析并寻求解决方案。将水库管理责任、养护责任、使用权归属、收益权归属等进行细化明确，并将相关责权归属向社会公开，做到水库运行管理工作公平、公正、公开。

2.4.2 提升管理人员素质

小型水库管理人员素质的提高，应从源头提升，即通过提高待遇水平、提供技术支持等方面吸引高层次人才的加入，提升整体队伍的素质水平。同时，对现有管理人员，应由主管部门建立行之有效、科学合理的考核制度，考核结果与管理人员报酬挂钩，对考核结果良好的管理人员，给予经济方面的奖励，对于考核结果不理想的人员，进行继续培训，对培训后仍不能满足水库管理要求的，予以辞退更换。

2.4.3 强化管理任务，落实管理职责

结合水库自身实际情况，进一步建立和完善运行管理制度。对职责进行分工，并落实到具体责任人，如：可将水库管理责任分为水库运行和安全管理，前者包括水情监测、水库调度等，后者包括机电和金属设备管理、辖区环境安全管理等，并明确相应责任人。进一步加强奖惩力度，对管理优秀的人员给予奖励，提升管理队伍的积极性，确保水库良好运行。

3 结语

小型水库的运行管理在工程质量安全、管理制度权责、自身创收等方面还存在诸多问题，需多方共同努力解决。结合辽宁省小型水库运行管理现状，针对目前小型水库运行管理中存在的主体工程存在安全隐患、设施设备年久失修、信息化建设相对滞后，相关法律规章不完善，管理体系设置不健全，管理和养护资金不足的问题，从完善小型水库硬件设施、完善相关法律规章制度、增加小型水库管理与养护资金、完善管理体系等方面，提出“十三五”期间辽宁小型水库运行管理的合理对策建议，使小型水库发挥更大的工程及经济效益。