现代政府理论视角下政府在救灾中的角色调整
——以我国近年来重大灾难事件为例

李佳金

(中国人民大学，北京 100872)

0 引言

随着全球化和市场经济的发展，社会资源的分布格局已经和过去大为不同，政府在救灾中的角色也应该相应进行调整，从“有限政府”的理念出发，或许能更好地减轻政府负担，提高应急效率。“有限政府”的概念基础是“权力有限、分权与制衡、市场经济”[1]。从宏观上来看，过去重大突发灾难中的经验教训，一定程度上在于政府在救灾资源配置过程中的角色需要改善。对于现代政府来说，市场经济的迅速发展极大地改变了社会资源分布格局，政府像计划经济时代一样控制所有资源已经不可能，这就要求政府在新的时代背景下顺应形势的发展，调适自身角色定位，更好地适应时代发展。

1 政府的基本角色不能失位

政府公共职能的边界，一直是中西方政治学理论讨论的重要问题。西方古典自由主义政治学的基本观点是“天赋人权”，政府的权力是人民群众通过选举形式“让渡”出一部分而获得的，政府需要担当“守夜人”的角色；随着1929年经济危机等事件，社会意识到纯粹依赖市场也能够导致危机，于是又认为政府应该加强对市场的干预，以调节市场的无序性；20世纪60年代，美国学者詹姆斯布坎南提出“公共选择”理论，认为政府同样有可能产生无序、低效的问题，对全能政府理论提出挑战。在历次救灾中，我国探索出政府主导、“一方有难八方支援”的模式，取得显著的成效。最基本的经验就是政府在救灾的基本角色、关键位置上有所作为，譬如第一时间调动军队救灾，第一时间打通生命线等等。

1.1 以人为本，第一时间保障人民群众的生命财产安全

马克思主义认为，社会中的人是历史的主体，人的活动构成人类历史的本身。整个社会的历史是由人的活动而形成的不断变化发展的历史过程。马克思曾经指出，“无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动”[2]。“以人为本”是党的执政理念。2013年4月20日，四川芦山发生7.0级强烈地震，习近平总书记赶赴灾区看望受灾群众，并做出指示：全力救治伤员，妥善安置受灾群众，科学布局灾后重建，让灾区人民早日走出灾难阴影，开始美好新生活。并就群众安置、防范次生灾害等工作多次做出重要批示[3]。

人的生命高于一切，在2008年汶川地震发生后的第一时间，党中央、国务院就指出：“抢救人民群众生命是首要任务”，“有一线的希望，就要付出百倍的努力”。震后第一时间，就成立了抗震救灾指挥部，中央政治局连夜召开会议，全面部署抗震救灾工作，人民解放军迅速出动各种兵种，迅速、有序地进入灾区进行抢救。同时，红十字会等机构发出呼吁，号召社会向灾区同胞伸出援手。在汶川地震后，五星红旗降半旗致哀，表达了国家对丧生平民的哀悼。

1.2 加强救灾物资管理

早在2008年，民政部就出台《救灾物资回收管理暂行办法》[4]，强调“救灾物资的回收利用要建立健全责任制度，做到专人负责，手续完备，定点储存，专项管理，做好保养、维护(修)工作，未经县级以上人民政府有关部门批准不得挪作他用”，并且，“救灾物资的回收利用结果应当向社会公示，接受群众监督。灾区各级政府应当公布救灾物资回收利用举报电话，并及时反馈举报处理结果。任何单位和个人不得故意破坏、损毁、随意丢弃救灾物资。”救灾资金、粮食是保证灾区群众生活的重要物资，一定要做到合理分配，不能成为一笔糊涂账。在现代政府中，要加强对各级政府发放、管理救灾物资过程的监督，救灾资金、物品的使用应做到公开透明，确保救灾物资真正用于灾区百姓的生活，为社会交一份“明白账”。

2014年，一则新闻使得时隔6年的汶川地震再次成为热议话题，震区某县在地震后因救灾物资囤积仓库，导致大量霉烂，一时间诸如“浪费爱心”之类的指责声浪迭起。但是，真正应该引发人们思考的是我们还缺乏一个较为完善的救灾物资管理机制。救灾物资管理不是一个新命题，它在1966年邢台地震后也曾经短暂出现过。“有的社员分的熟食吃不了给亲戚，有的户出现浪费粮食情况”[5]。可见，在地震后的第一时间内，由于物资发放秩序的混乱可能会出现多发、超发的现象。因此，建立健全合理的发放机制就显得尤为重要。

加强救灾物资管理，一是应当加强救灾物资调配机制，在地震后第一时间成立物资管理小组，充分考虑不同灾区受灾严重程度、灾民数量，提前评估救灾物资需求，建立完备的物资分发方案，由管理小组统筹调配救灾物资，从源头解决发放过量的问题；二是应当建立救灾物资分发机制，按照“先急后缓，突出重点”的原则，实行收发“实名制”，物资收发单以及存档记录应当由负责人签字，并张榜公布，做到手续完备、专人管理；三是应当建立救灾食品卫生监督机制，对拟出库发放的救灾捐赠物资进行质量检验检疫和卫生监督，尤其要确保食品、饮用水、药品等在保质期内使用；四是应当建立救灾物资督查机制，救灾物资一律实行无偿发放，不加任何条件，严禁变相收费、变卖、截留，根据灾情严重程度按需发放，不得优亲厚友，应当在灾民安置地点设立举报电话，或采用明察暗访等多种方式开展督查工作，切实掌握真实情况；五是应当建立公示机制，对救灾物资的接收、分配、发放情况及时汇总，定期向社会公示。

2 推进政府角色从“主导”到“协调”的转变

习近平总书记在十八届二中全会上的讲话指出，“推进行政体制改革，要坚持积极稳妥、循序渐进、成熟先行，抓住主要矛盾和次要矛盾，把职能转变放在更加突出的位置”。在我国政府职能转变过程中，“有限政府”理论能够发挥作用。这种理论认为，在现代市场经济运行过程中，需要一个有限、有效的政府来保证现代市场得以正常运行。此前20世纪60年代，马克思·韦伯的官僚制理论认为，“官僚制是……现代社会实施合法统治的行政组织制度”，它具有理性化、非人格化等特征，从而奠定了行政组织在社会角色中进行干预的基本角色，同时它认为市场不是完美的，政府介入市场的原因正是市场可能存在的无序和失效状态。但随后出现的“有限政府”理论认为，政府内部可能存在失效状态。因此，有限政府理论主张政府应当精简机构、削减职能，更多将角色让渡给社会执行。

2.1 从“一元”到“多元”

“有限政府”理论认为政府应当提高效率，保证市场经济的有序健康发展。这首先要改变过去政府主导救灾资源，“一元”救灾的理念，必须引入社会中的多元救灾力量。2013年11月，党的十八届三中全会通过了中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，提出了一个重大理论观点：建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用[6]。物资短缺时代有其特殊情况，而现在，市场经济飞速发展，社会资源增加，资源格局已经发生变化，需要用新思路处理问题。如何合理地引导大量社会资源进入灾难应急领域，是现代政府应该考虑的问题，而不是只考虑如何分配政府资源。

2008年的汶川地震就是政府救助和社会救援共同合力的典型例子。汶川地震造成了69 227人遇难，30余万人受伤，一万余人失踪，造成的经济损失超过8 000亿人民币，对人民群众生命财产造成了巨大损失。震后第一时间，党中央、国务院发出救灾指令，并派出军队参与救灾工作，同时社会各界踊跃捐款捐物，总价值超过500亿元，全国人民众志成城，共同进行抗震救灾。汶川地震之后，我国政府积极总结统筹指挥的经验，反思出现的问题，对改进相关工作有积极的借鉴意义；同时，汶川地震后所体现出的社会所蕴藏的巨大资源，各方民众对于灾区群众的关切，表明社会资源已经成为一支救灾的可观力量。

2.2 协调政府内外关系，完善救灾“地方责任制”

如何在保证中央集权的前提下充分发挥地方的主体性和积极性，是民国以来政治学领域的一个重要课题。为充分发挥地方政治的作用，最早孙中山先生提出要充分的地方自治，并在国民革命过程中逐渐发展为效仿美国联邦制的设想，但中国作为一个多民族、地域广的国家，实行联邦制并不符合中国国情，因而倡导的联邦制未能实行。新中国成立后，党中央通过撤销大区制等举措逐渐确立了地方服从中央的基本原则，同时给予地方一定的政策自主性，保证地方积极性的发挥。

协调政府内外关系，要做好两方面的工作。首先，应急管理部门日常要和非政府组织、社会组织以及市场资源管理者之间建立起联动合作关系，在政府与非政府组织之间建立合作联动机制。在大灾害发生后，通过启动联动应急响应命令，大量的社会组织、社会工作者、志愿者、爱心企业等将会积极有序地参与救灾，形成政府主导、多方参与、积极配合、共同应对的救灾格局，展现社会救援力量的多样化优势。在协调非政府组织、社会组织以及市场资源关系时，需要遵循几点原则：一是政府主导，统筹协调；二是自愿参与，鼓励支持；三是效率优先，就近原则。遵循这些原则，有利于构建政府主导、各方积极参与的高效救灾格局，使“有限政府”和“公共选择”更加高效；其次，要保障上下级政府信息畅通，建立健全应急指挥技术系统和平台，在突发性灾难事件发生后，在第一时间成立以当地应急管理部门为主的应急指挥部，通过视频会议形式协同指挥本地区应急工作，派出应急工作现场领导组，科学调动各方资源，上下联动，多路报道，形成合力。

实践证明，属地指挥优势明显，当地政府较了解当地的人文地理、地质地貌、救援力量等情况，发生灾害时能够及时调动民政、水利、卫生、交通、通信、电力、公安等地方力量，及时解决应急救灾中遇到的一些问题。

3 建立健全规章制度，逐步实现救灾“人治”到“法治”

依法治国是我国的基本治国方略，建设法治社会，实行依法治国，意味着将国家和社会的每一方面都纳入依法运行的轨道中。从政治学角度分析，现代政府权力运作的基本前提就是从人治向法治的转变。法治所规范的不仅仅是政府的权力边界，而且也规范公民的行为权利。因此，法治是现代意义上的国家的奠基石，也是选举代议制能够规范运行的基本保障。

3.1 尽快推动应急状态法治化建设

随着我国经济体制深化改革的不断推进，推动政府职能转变成为一个热门问题。新中国成立后很长时间内，中国具有属于政府强势、社会弱势的特征，而这对于中国在紧张的国内外环境中集中力量发展工业、建立国防等起到了积极作用。进入新时期，我国进一步推动社会主义市场经济发展的任务要求政府职能，特别是地方政府的职能随之转变。习近平总书记在十八届二中全会第二次全体会议上指出，政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步[7]。

如今，经历了几次大的突发性灾难事件后，各地政府都将建立、完善应急预案作为工作重点，意味着各级政府开始寻求应对突发性灾难事件的常备机制。但是，应急预案本身是政府内部行为，它的主要作用是预先规定政府各部门在发生突发性灾难事件后的处置方式。对于更广泛的群体，例如社会成员、灾区民众，则是应急预案所不能管理的，而社会群众的合作与否，有些时候是决定救灾成败的关键因素，这一点仅凭道德约束是做不到的。2003年，国务院出台了《突发公共卫生事件应急条例》，对突发事件发生后谎报、瞒报的处罚做出严格规定，预示着应急状态法治化进程的进步。

3.2 建立固定的巨灾风险保障机制

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》深刻指出，“完善保险补偿机制，建立巨灾保险制度”。随着2008年南方冻雪、汶川地震，以及之后的青海玉树地震、东北洪灾、甘肃泥石流等重大突发性灾难事件的发生，社会各界对于建立巨灾保险制度纷纷进行呼吁。早在1951年，我国就出台了《财产强制保险条例》，将地震、洪水等灾害列入巨灾保险范围。但是从1959年开始，我国的保险事业陷入停滞状态，巨灾保险也同时停顿。2006年，国务院颁布了《关于保险业改革发展的若干意见》，明确表示我国要建立一个政策性的巨灾风险保障体系。2014年，保监会和发改委等多部委联合成立建设巨灾保险研究领导小组，并公布“路线图”：2014年前完成专题研究，明确制度框架；2017年底前推动出台地震巨灾保险条例，建立巨灾保险基金；至2020年，全面实施巨灾保险制度，并纳入国家防灾减灾体系。

为建立巨灾风险保障体系，首先应按照《突发事件应对法》的要求，尽快建立国家巨灾风险保障体系，提高国家的灾害应对能力；同时，利用政府财政资金作为种子基金，通过财政拨款、发行特定巨灾公债、社会资金、保险费用，建立巨灾保险基金。可考虑充分利用国内、国际再保险资源，充分利用国内、国际再保险市场机制，将巨灾风险在更大的范围内加以分散，使国家应对巨灾的基金获得更高程度的保障。

4 结语

作为影响深远的现代政府理论，“有限政府”“公共选择”等理论要求政府提高效率、调整角色，保障市场在资源配置中发挥主导作用；但同时，西方社会发展过程中暴露出的市场无序性、混乱性则彰显了政府介入公共领域的必要性。最关键的问题在于，如何在新的历史条件下把握政府介入的边界。在这个问题上，政治学理论形成的基本观点是，政府在基本服务领域不能“失位”，但是要以尊重市场的基本运行规律为前提。

我国幅员辽阔、地形复杂，突发性自然灾害频繁发生。以防震减灾为例，在新中国成立之后，在吸取历次抗震救灾的经验教训后，我国的应急体制也发生了变化。对于现代政府来说，要让市场发挥在资源配置中的决定性作用，就意味着不再需要政府主导一切资源，而是需要引入社会合作，建立合理的社会合作机制才能健全灾难应急主体。这就是“有限政府”理念下，在新时期突发性灾难事件应对中，政府角色应该进行调整的原因。