DB与DBB模式适用范围在工程项目管理中的应用

高宏宇

中钢招标有限责任公司 北京 100080

正文：

引言

平均意义上而言，DB模式能够更好地控制成本超支率，实现更加良好的成本控制绩效；DB与DBB模式都不是普遍使用的，需要分析项目权属性质，项目复杂程度、业主的类似项目经验等客观项目条件，针对性的选择工程项目交易模式才能促进项目绩效的改善。针对几种项目，建议在合适的条件下采取DB交易模式，以更好地完成项目的目标。不对之处，请老师和同行们指正。

一、我国建设工程交易模式和北京市建设工程项目交易模式现状

在社会固定资产投资规模逐渐扩大、安装工程量逐年递增、城镇化发展速度日益加快的大环境下，建设领域呈现出一大批高、精、尖的工程项目。就建设工程而言，特别大中型规模的项目中，不同交易模式的运用将直接关系到工程的管理水平以及项目的投资收益。现阶段，发达国家的工程建设中已经采取了综合利用多种工程交易模式的方式，结合工程实际情况推广选用适用性强的交易模式已经十分普遍。但是我国国内的大多数工程中，以DBB发包和“业主+监理”管理的形式为主，工程交易方式固有化，不利于我国工程建设水平的提高。基于此，有必要探究、创新、融合发展工程建设中的交易模式，从而推动工程建设迈入新的发展征程[1]。

随着改革开放的深入发展，近40年来，我国建设工程的交易方式也实现了一定的进步，国内逐渐在推行国际先进模式的交易方式，然而实际进程中依然存在某些不足，比如，工程发包形式不够多元化；综合利用工程交易方式的模式在推广中困境重重；业主实行垄断式管理；工程交易模式缺乏创新力等等。多种因素造成以上问题的出现，包括传统管理模式根深蒂固，管理观念和制度较为传统，相应的法律法规不够完善等等。

以北京市住房和城乡建设委员会、北京市规划委员会（2016年7月22日并入北京市规划和国土资源管理委员会）的管理模式来看，基本采用DBB发包方式和“业主+监理”的管理方式。每一个项目从诞生，即立项核准、规划审批，直到到施工图纸的审核，招标监管、施工许可的办理，都有程式化的服务流程，其监管属性其实更强。每一环节的创新，都会受到束缚，导致目前北京市场上的交易模式创新实践基本为零，都停留在理论研究和制度讨论层面。

二、几类建设工程项目对适用交易模式的需求

1、PPP模式（Public-PrivatePartnership，简称“PPP”）在国内的发展

PPP模式起源于1992年英国政府引入的“私人主动融资”(PFI)模式，而其概念最早是在1997年联合国可持续发展的项目管理(SPM)上提出，到目前为止尚未形成一个统一、明确的定义，但目前在世界各地却已广泛应用。国内对PPP的认识经历了一个不断发展、变化、调整与升级的过程。事实上，在20世纪80年代中期，BOT方式就被引入中国电厂等基础设施领域，故该阶段也被称之为中国PPP的第一个阶段。二十一世纪初期，随着北京2008年奥运会及配套建设项目的投资、建设以及鼓励民间投资等相关规定的出台，中国PPP即进入了其第二个阶段。2013年9月23日，财政部长楼继伟“应通过PPP等模式积极调动私人资本参与基础设施发展”开启了中国PPP的第三阶段。

目前在我国大部分地区，都是延续建设部主管的DBB模式，尤其是在房屋建筑和市政及基础设施行业领域。

随着国家大规模推行政府和社会资本合作(即PPP)以来，项目交易模式，尤其是交易发包模式已逐步成为这一环节的问题焦点甚至是障碍。比如：PPP承包商（或社会资本方）已通过竞争方式(如招标投标方式)完成项目的中选以及合同签订。这种PPP承包商（或社会资本方）大多数均具有施工总承包甚至设计施工总承包能力。招标，成了走形式，不招标，又有程序不严和规避招标的嫌疑。在PPP法尚未出台前，地方各级政府在操作PPP项目时经常会遇到各项问题，有些系经验不足，有些系政策冲突。

2、自从2008年5月12日汶川地震以来，各中小学校、高职院校、还有一些政府机关、事业单位等装修改造、抗震加固、修缮等项目日益增多。此类工程的项目管理中建设单位大部分都没有基建处或工程管理方面的专业人员，属于临时性的建设任务，没有专业的管理业务能力，基本上每一环节的管理都处于“没谱”的状态。业主都属于编制单位，一般也不允许单独成立部门或单独招聘人员，基本是抽调几名后勤、办公室等相关人员成立项目小组。前期的项目立项申报，找一家熟悉的单位进行策划咨询，做出一份预算。就根据这份策划和咨询上报项目立项，这份预算的准确性，专业性、实施范围到后期都存在变数。另外考虑到财政资金拨付后，资金调整很难，立项申报都会进行概算的审减，所以报请的预算不同程度存在高估、冒算，资金计划不实。即使招标也无法切实降低签约合同价（由于北京市实行房建和市政低于控制价6%和8%启动低于成本论证或废标的制度）。一旦项目进入执行期，资金充足的甚至有些时候“看着钱包买单”，资金不足的会“自筹资金买单”。但这些单位的自筹资金从何而来，其实仍属于财政资金。这种情况下，按部就班的DBB建设程序显然并不适合，相互孤立和断层管理的界面分割，将把一切责任归结到建设单位，但DB模式这时候可以解决大部分问题。如：加快了项目的实施进度，增加了策划阶段的可施工性；解决了“伪设计”，减少了腐败风险（项目单位或建设单位与前期咨询方前期铺垫，预算申请不实，国家投资浪费或效率不高，极容易造成贪污腐败的行为发生）。

3、房屋和市政建设以外的工程建设项目

如智能城市、智能交通、建筑智能化或计算机系统集成方面的工程建设新建、改建、升级建设、室内主题展览、弱电改造等方面无法做到设计一步到位或需大量简单的“三边”的项目，运用DBB方式与现行国标工程量清单计价体系，会造成变更洽商较多，大量二次计价等问题，无法发挥设计施工一体化资质的优势，不同管理界面也给建设方造成大量的工作管理难度

4.针对政府投资项目业主的缺位，国务院在2004年《关于投资体制改革的决定》中提出了代建制，其本质属于委托管理的范畴。根据纪彦军等对重庆市实施代建制的现状，探讨在实施政府投资项目代建制中出现的代建单位“责、权、利”不对等、各方目标系统的不统一、代理费偏低，代理机构缺乏内在动力、政府部门对代建行为的监管职责不明确、代理机构的总体素质和水平不高等问题。

然而这种代建制的确定也是一种咨询服务的采购行为，为满足管理或政策上的要求，建设单位普遍采用招标制，我本人就经历过这样的案例，甲方招标，5-7家代建单位参与应标，结果以不到1%的建设总投资中标，签订总价合同，然而中标人进场已开展服务2年，项目还由于各种原因未开始启动，造成代建单位动力不足，多次向建设单位申请调整合同价格无果，核心人员只能“兼职”的为项目服务，平时只安排一个坐班的管理人员。

5.前期已经有过方案设计和初步设计，只剩下施工图设计的项目，为保证按期完成工程项目，后期合同管理的合同界面和“留缝”，考虑设计施工总承包的DB模式也是一种不错的选择。

三、DB与DBB模式对比[2]

工程项目建设水平在不断提升，建设管理也在持续发展，建设工程的交易模式在岁月变迁中一次又一次的改变，DB和DBB模式循环往复是主要趋势，这无形中说明了管理效率和经济效益最大化是业主在工程建设中不断追求的目标。

Design-Bid-Build，是DBB 模式的英文全称，翻译为中文为设计-招标-建造模式。这种传统管理形式在我国始于20世纪50年代，经过60多年的发展依然在国内延续使用，其管理模式较为传统，不但在工程领域具有国际通用性，而且也多用于世行、亚行贷款项目和依据FIDIC（国际咨询工程师联合会）合同条件的项目中。其主要特点表现在项目管理的顺序实施上，即根据设计-招标-建造的流程进行项目建设管理，当本阶段完成后才可以进行下一阶段任务；通常在具体过程中，管理工作的落实由业主派遣代表来沟通项目实施单位，并担负项目管理任务。相应的业主管理内容涵盖了项目前期阶段、准备阶段、施工阶段的相关工作。前期阶段，业主自主或托付咨询企业实施前期工作，比如对项目进行可行性分析；准备过程中，业主同样以自主方式或委托方式进行招标工作，对设计单位、承包单位和监理单位进行有效筛选，同时管控设计工作；施工活动开展中，监理介入前针对承包单位的施工管理通过业主组建管理机构来实施，监理活动进行后相应的管理工作由监理单位指派的监理工程师来承担。另外，为了实现预期目标，业主还需要负责筹划部署工作、制定具体计划方案、协调各环节、各部门间的相关工作等。采用DBB 模式的过程中存在两种形式，一是施工总承包，二是平等分包。平等分包，即业主根据施工任务、物资采购等工作的性质区别，将工程分解并承包给不同的承包商，同时与每个承包商签订相应的协议。这一形式下，业主来决定承包合同条例以及合同款项，几个承包单位相互独立且平等，各自履行所属合同的相应责任。从业主立场考虑，这一分包方式存在多个乙方，因此给业主的协调管理工作带来一定的难度，并且针对每个承包单位都要制定相应的合同条款并签订合同，加大了招标管理的工作量。施工总承包，顾名思义，承包单位是总承包商，进而总包承揽施工任务后再自主进行分包，得到业主审核批准后与分包单位签订协议。这种总包-分包的形式，没有建立业主和分包单位的直接关系，然而分包单位的活动也需要遵循总承包商与业主签订的总承包合同，也就是说分包要对总包负责，总包要对业主负责。从业主角度出发，合同关系只发生在总包单位身上，合同数量不多，并且总包实施分包的监管工作，所以这种方式不但精简了业主的合同管理过程，提高了合同管理质量，还强化了业主的协调组织管理。

Design-Build，是DB模式的英文全称，中文解释为设计-建造模式。当制定了项目目标和原则后，业主进行设计-建造承包单位的选用，并担任相应的设计、施工工作。通常而言，设计-建造承包单位不但可以为具备良好资质的大型承包单位，具有较高管理水平的设计咨询单位或项目管理企业也可以作为设计-建造承包单位。设计-建造商对工程的设计和实施，需要严格根据业主需求进行，包含土木、建筑、电气等多个工程。具体实施时，设计-建造承包单位不但可以依靠本单位技术型人才开展工作，也可以通过招标方式实施分包。 DB 模式的运用，业主先要依托专业咨询机构研究项目并制定项目要求，进而采用招标等形式对设计-建造承包单位进行确定，同时签署合同。这一过程中，业主授权给代表人员协调设计-建造模式的相关活动，设计—建造承包单位担负整体建设活动。业主代表充分发挥自身的专业知识和管理能力，负责对设计-建造承包单位进行监督，所以会减轻业主的项目管理工作，监控权也相应降低。

20世纪80年代以来，项目管理技术在建设行业普及，拥有项目管理知识的总承包上承担了设计和施工阶段以统筹解决DBB模式中出现的问题。根据美国建筑业协会的调查，目前建设项目中DBB模式应用最广泛，但DB模式迅速普及，在大量项目中取得了DBB模式。根据许多研究者对这一现象分析了DB与DBB模式的差异（表1）及其对项目执行期成本控制绩效的影响。

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首先：两种模式的项目执行结构具有差异。DB模式对设计、施工活动进行了资源整合，在设计过程中施工人员的参加增强了设计方案的可行性和适用性，降低了业主管理工作量，对成本控制产生积极影响。然而招标环节设计方案有待提升，具备DB项目总承包能力的单位数量不多，不利于选择综合实力强的设计、施工参与企业，对成本控制产生不利影响。但由于现在建筑业的竞争激烈，许多一体化的公司、大型建筑集团公司、新型的知识性设计院都以融入进来。市场已经发育的几近成熟。

其次：两种模式的风险分担结构具有差异，DB总承包在设计不完善的阶段进入项目，承担了许多风险，稳定了业主的项目实施成本，然而业主和总承包商的风险分担结构较为复杂，承包单位可能由于项目变更对风险进行再次分配。大量工程实践说明，工程变更是项目成本超出预算的一个重要因素，即使DB模式加强了设计方案的落地性，降低了工程变更几率，然而并没有明显改善DB项目的变更次数，这样看来，承包商利用另外的变更方式实现风险补偿。但对于简单项目来讲，这不失为一个加快实施和减少业主管理难度的办法。

再次，业主在执行阶段发挥的作用不同、业主对DBB项目的执行阶段拥有更多的控制，而DB项目执行期大部分管理工作有总承包商完成。因此，DBB模式更有利于发挥业主能力控制项目执行成本，但不利于充分利用承包商的专业知识技能灵活应对项目变更。尤其是北京市执行项目控制价和成本预警价以来，更是成为了大的承包商和文字尤其的天下，成了谁都能干，看谁会投标。对行业发展已形成束缚。

并且，业主对交易模式的熟悉程度不同。很多业主倾向于选择更加熟悉的DBB模式，即使DB模式能提高项目执行效率。另一方方面，采用不熟悉的模式也可能降低执行期成本的可控性。

四、工程项目交易方式选择建议探讨

根据分析结果：第一，平均意义上而言，DB模式能够更好地控制成本超支率，实现更加良好的成本控制绩效；第二，DB与DBB模式都不是普遍使用的，需要分析项目权属性质，项目复杂程度、业主的类似项目经验等客观项目条件，针对性的选择工程项目交易模式才能促进项目绩效的改善。所以，从定性角度，我认为本文中提到的几种项目可以考虑DB交易模式进行采购招标，而不是苑囿于DBB交易模式。