司法责任制改革背景下统一业务应用系统的完善

宋能君　廖从伟　王方方

摘 要 当前，全国检察机关正在深入推进以司法责任制为核心的检察改革，功能不断丰富和完善的统一业务应用系统在推进改革进程、保障改革效果方面发挥着越来越重要的作用。本文结合重庆市人民检察院第五分院工作实际，梳理总结案件受理、办理、结案、评查等环节关于统一业务应用系统完善的实践探索，并从案件管理的角度提出改进建议。

关键词 司法责任制 改革 统一业务 应用系统

作者简介：宋能君，重庆市人民检察院第五分院，研究方向：检察实务、案件管理；廖从伟，重庆市人民检察院第五分院，研究方向：案件管理；王方方，重庆市人民检察院第五分院，研究方向：刑法理论、案件管理。

中图分类号：D926.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.076

当前，全国检察机关正在贯彻落实《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《若干意见》），深入推进以司法责任制为核心的检察改革。全国检察机关统一业务应用系统作为立足检察工作全局、顺应信息化发展趋势部署的一项基础性、战略性、全局性的重大决策，自2014年在全国四级检察机关运行以来，在全面提升检察机关司法规范化、信息化和科学化方面发挥了积极作用。《若干意见》要求，司法办案工作应当在统一业务应用系统上运行，实现办案信息网上录入、办案流程网上管理、办案活动网上监督。检察长（分管副检察长）和业务部门负责人对办案工作审核、审批，应当在统一业务应用系统上进行。可见，统一业务应用系统具有全程留痕、过程可见、数据汇集、资源共享的天然优势，在推进司法责任制改革进程、保障改革效果方面具有不可替代的作用。同时，《若干意见》也规定，人民检察院案件管理部门对司法办案工作实行统一集中管理，全面记录办案流程信息，全程、同步、动态监督办案活动，对办结后的案件质量进行评查。即是说，案件管理部门如何用好、用活统一业务应用系统现有的平台功能和数据，不断结合实践需要推进系统完善升级，对落实落细改革要求、促进规范司法、推进智慧案管建设都具有重要的现实意义。

一、司法责任制改革背景下统一业务应用系统完善的现实需要

（一）系统完善是落实司法责任制改革对办案活动全程、同步、动态监督的具体要求

按照健全司法办案组织，构建公正高效的检察权运行机制的改革要求，检察机关初步建立起了以检察官为主体的办案组织以及检察官审查决定的运行机制，而能够充分体现和展示检察官办案活动的主要载体就是统一业务应用系统。这就要求我们依托统一业务应用系统，对司法办案活动的每一个流程节点、每一个动作、步骤进行监督，通过网上业务活动办理中的信息填录、文书制作、业务流转等具体活动，确保案件从受理到流程结束的整个诉讼过程的各个方面都纳入监督范围。

（二）系统完善是落细司法责任制改革对建立办案质量评价机制的具体要求

《若干意见》要求，建立办案质量评价机制，以常规抽查、重点评查、专项评查等方式对办案质量进行专业评价，建立以履职状况、办案数量、办案质效、司法技能、外部评价等为主要内容的检察官业绩评价体系。办案质量评价机制和评价体系的建立对统一业务应用系统管理功能的需求更加丰富。2018年1月1日起试行的《人民检察院案件质量评查工作规定（试行）》要求案件质量评查工作应当以网上评查为主，这也对统一业务应用系统的评查功能提出了迫切的要求。

（三）系统完善是对流程精细化管理监督的前提

统一业务应用系统全面记录办案流程信息，为案件管理部门提供了管理监督的前提和可能。《人民检察院案件流程监控工作规定（试行）》（以下简称《监控工作规定》）细化了流程监控的主要环节和具体内容，对接了司法责任制改革背景下案管部门对司法办案活動全程、同步、动态监督的要求。但实践中，在落实《监控工作规定》还面临一些现实困境，如网上填录不规范、不及时导致未能有效同步、动态跟踪监督案件实际流转情况，目前的流程监控工作，大都还局限于监督办案期限、羁押期限是否超期，对具体的办案活动还缺乏深入、细致的监督，没有真正做到“案件流转到哪里，监督制约就延伸到哪里”。流程监控这一顶层设计与现实执行困境之间的差距，迫切需要加强对系统自动监控的智能化建设，提高流程监控的精准化。

（四）系统完善是深入推进智慧案管建设的基础

近年来，中央和国家提出了国家大数据战略、人工智能发展规划和“互联网+”行动计划。最高检也先后印发了《“十三五”时期科技强检规划纲要》、《检察大数据行动指南（2017-2020年）》，2017年9月在苏州召开的全国检察机关智慧检务工作会议上，曹建明检察长要求发挥科技创新在检察工作创新发展中的引领作用。大数据建设和应用是智慧检务建设的重点，也是实现智慧检务的基础。案管部门通过流程管理工作，掌握着检察机关最全面丰富的案件信息和数据，而如何运用掌握的强大数据资源，则有赖于系统功能对办案系统使用行为的大数据分析、智能统计指标体系的不断完善、涉案财物全流程智能监管的建立以及案管知识库的智能动态更新。

二、司法责任制改革背景下统一业务应用系统完善的实践探索

全国检察机关统一业务应用系统是司法办案的具体载体，也是实现对司法办案活动监督的依托平台。五分院案件管理部门立足工作实践和需要，分析系统适应司法责任制改革升级完善后的运行成效，以案件流转的全过程为研究对象，重点从受理、办理、结案、评查等环节对系统的完善进行实践探索，梳理总结系统使用问题以及意见建议。

（一）案件受理环节，以落实案件承办确定机制改革要求为重点促进系统完善

分案机制改革是检察改革的重要组成部分，是在案件管理的源头上体现检察改革客观规律和司法属性的必然要求。《若干意见》要求，建立随机分案为主、指定分案为辅的案件承办确定机制。为落实司法责任制改革要求，突出检察官办案主体地位，五分院制定了《案件分配工作规定（试行）》，制定了案件承办确定标准，明确不同案件类型的分案规则、优先分配情形与轮空处理的情形、承办检察官的变更程序以及部门负责人承办案件的权重等。

由于分院办理的案件类型多，各部门基本分案规则各不相同。如侦查监督部门，制定了三类轮案规则，审查逮捕案件、不捕复议复核案件、请示案件为一类轮案顺序，延长侦查羁押期限案件为一类轮案顺序，立案监督等其他类型的侦查监督类案件为一类轮案顺序，每类轮案顺序明确相应的优先分案情形。再如，公诉二处承担刑事二审案件的办理和辖区9个基层院的业务指导职能，案件类型较多，根据案件性质和犯罪地等因素将8名检察官分成三个轮案组，进行随机分案，并适时进行调整，确保每名检察官能够办理各种罪名、各种类型的案件，从制度上很好地防止了关系案、人情案等问题的发生。由于运行成效好，市院全文转发《案件分配工作规定》，向全市推广。

统一业务应用系统提供了手动分案和自动分案功能，而目前的自动分案功能还无法实现各种类型、不同疑难复杂程度案件、不同优先分案情形的均衡分配，因此，还主要采用手动分案的方式。2018年1月，市院转发了最高检研究起草的《统一业务应用系统自动分案模块的升级完善需求报告（征求意见稿）》，我们已将前期梳理总结的关于自动分案的建议上报，以期为自动分案的系统设置提供全面准确的参考。同时，已启动侦查监督案件（审查逮捕、延长羁押期限、复议复核等类型）自动分案系统参数设置和试运行工作。

（二）案件办理流转环节，以落实流程监控工作规定为重点促进系统完善

目前系统提供了流程监控功能模块（主要包括超期预警监控、流程监控统计、个案监控和重点案件监控功能），能够实现对办案活动中出现的流程问题进行基础实时监控，但这部分功能比较单一，不能满足实际工作的需要，也没有全面对接《监控工作规定》要求，流程监控模块功能需要进行优化完善。

建议以“全程可追溯、进度可视化、结果可评价”为目标，依托统一业务应用系统，加快研发智能化的流程监控系统，对办案环节设置明确的指引和预警功能，形成涵盖全业务范围、全流转过程、全方位的实时动态监管，对此，我们梳理了实践中急需优化的三个功能。

一是增加流程监控日常巡航功能，提供案件类别、监控环节等指标的选项设置，实现日常监控和台账自动管理，提高监控效率；增加重点监控功能模块的重点案件类别，将目前重点监控模块仅限于的抗诉、无罪、不起诉等类型扩大至强制措施、退查等重点类型；增加重要节点案卡信息与文书的关联提示审核功能，及时发现、及时纠正如审查逮捕案件案卡“是否提出继侦意见”与继续侦查意见书、一审公诉案件案卡三次“延长日期”与延长审查起诉期限审批表等信息不一致的情况。

二是增加定期巡查功能，对接统计数据和专项检查需要，提供检察官系统使用行为分析功能，定期汇总分析反馈检察官的使用特点、习惯以及在案卡填录、文书制作、审签流转等方面存在的问题。

三是实现对同一案件可以进行多次流程监控，对口头监控、书面监控必须进行反馈和整改的系统功能。目前流程监控功能仅能对案件进行一次监控，若发现其他问题不能再次进行网上流程监控。在系统内发出“口头监控”后，并不能限制承办人继续使用系统，承办人也不需要通过系统反馈整改信息，导致监督落实不到位。

（三）结案环节，以司法档案管理为重点促进系统完善

检察官司法档案，是指对检察官办案的数量、质量、效率、效果、安全，履行综合业务管理职责的情况，进行检查、考评所形成的各种资料。 五分院逐步探索司法档案管理的路径和方法，制定了充分体现检察官办案亲历性和全程留痕的《公诉一处检察官司法业绩档案》，将审查起诉案件办理事项细化为审阅卷宗、审看光盘、讯问、复验现场、诉侦沟通、诉辩沟通、非法证据排除、瑕疵证据补正、纠正违法等若干事项，立体展现检察官执法办案活动的全过程、检察长（分管检察长）对检察官执法办案活动进行监督的程序节点和实质内容以及检察官执法办案活动接受职能监督、外部监督的相关情况。

目前统一业务应用系统并未设置司法档案管理功能模块，各地检察机关结合本地实际还在开展实践探索。2017年10月，五分院作为重庆检察机关司法档案系统（该系统档案数据对接统一业务应用系统案件数据）试点单位之一开始运行，经过两个季度的试点，收集整理系统优化完善的意见建议如下：

一是建议将刑事执行检察部门办理案件情况纳入系统抓取范围，全面客观反映办案情况。目前系统内，执检及派驻检察室填录的业务情况，只有笼统“次（件）数”的描述，并未与执检子系统办理案件的具体情况进行对接。

二是建议系统区分案件类型设置案件“流程结束”的抓取节点。对于一审公诉案件，由于审查起诉案件周期较长，流程结束的时间并不能完全反映本季度检察官的工作量，建议以“起诉”为抓取节点；二审上诉、抗诉案件建议以“出庭”为抓取节点；审查逮捕案件由于执行回执在实践中侦查机关送达不及时，建议以“送案”为节点。

三是建议预留各院个性化司法档案系统设置接口，体现各院检察官司法档案管理特色。

（四）案后评查环节，以开展案件网上质量评查为重点促进系统完善

质量是司法办案的生命线。加强对案件质量的评查，是适应司法责任制改革，坚持“授权”与“监督”并重，强化对检察官内部监督的重要途径。《人民检察院案件质量评查工作规定（试行）》第五条规定，最高人民检察院依托统一业务应用系统，研制案件质量评查智能辅助系统，将相关评查程序和标准嵌入系统，为全国检察机关利用现代信息技术辅助开展案件质量评查提供技术支持。

案件质量评查工作应当以网上评查为主、网下评查为辅。对于依照规定未在统一业务应用系统运行的案件和有关材料，可以调阅纸质材料进行评查。目前，统一业务应用系统已经具备查询统计办案数量、质量和效率的功能，为适应和推进改革的需要，建议依托系统大数据和人工智能技术，加快研发案件质量評查系统，对办结的案件从证据采信、事实认定、法律适用、程序合法、办案效果等多方面进行科学、动态的分析和评价。

结合近几年司法规范化检查工作实践，依据检察官业绩评价体系和办案质量评查机制的具体规定，建议案件质量评查系统将案件质量评查分为常规评查、重点评查、专项评查和个案评查，提供多种评查方式，如基于系统的网络巡查、在办案件的实时抽查、办结案件的定期评查等，提供办案质量、效率考核评价以及司法责任认定相关功能。

三、司法责任制改革背景下统一业务应用系统完善的拓展思考

统一业务应用系统是“三分应用，七分管理”，统一业务应用系统的建设、应用和管理需要检察官和检察辅助人员的积极参与，推动系统从专业应用向普及应用、一般应用向深度应用、碎片化应用向规范化应用的转变。司法责任制改革背景下，统一业务应用系统的持续升级和功能完善为规范、高效的系统使用提供基础支撑，而规范、高效的系统使用又为系统功能的不断完善提供重要依据。案件管理部门要发挥统筹协调作用，承办案件的检察官和检察辅助人员应当通过分工配合，发挥系统应用的主体作用，确保系统满足司法责任制改革的需要，进而推动检察机关各项改革顺利实施。

第一，充分发挥案件管理部门在构建检察业务管理体系中的重要作用。司法责任制改革背景下，作为案件管理部门三项重点工作的“流程管理、质量评查、规范司法”，是检察业务管理体系的重要组成部分。因此，案件管理部门要树立全局观念，将案件管理工作纳入检察业务管理体系之中来定位、谋划和推进，整合检察管理资源，突出案件集中管理的枢纽地位，丰富完善统一业务应用系统功能，构建与条线管理、综合管理分工协作、有效衔接的案件管理立体格局，增强案件管理的系统性、协同性和实效性，形成管理合力。

第二，案件管理部门要强化基于统一业务应用系统的数据分析，充分运用统计信息大数据，强化对检察业务数据的分析研判，为院领导和业务部门提供检察业务运行的准确态势，发挥重要参谋作用。建立流程监控和信息监管有机结合的常态工作模式，增强监管合力，强化对源头信息的质量控制，形成业务信息监管情况报告制度，健全新形势下数据集中管理。着力在服务领导决策、服务业务工作、服务改革发展上下功夫，实现从以事务性工作为主向以业务深度分析为主转变，突出业务信息的深度运用。

第三，结合检察权运行规律和管理规律全面履行案件管理工作职能。强化通过统一业务应用系统监控办案期限、文书署名、法律文书公开、涉案财物管理等，发挥流程管理预防辦案质量问题的功能。以系统完善为契机，推进人工智能、大数据等现代科技在案件管理中的应用，细化办案流程节点管理，量化流程分析，推动流程精细化管理标准建立完善，确保系统数据的全面、及时、规范、准确。同时，建议最高检向具备条件的三级检察院开放系统数据接口，先行先试，探索符合改革要求的系统实现的有效方式和路径，推动案管工作创新发展。

注释：

孙谦主编.《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》理解与适用.中国检察出版社.2012.492.