接纳、嵌入与融合：“三社联动”的内在机理与关系建构

王学梦 李敏

摘要：文章从应然逻辑和实然困境两个层面，重点关注了当前“三社联动”的关键主体、内在张力、外在约束和关系建构等核心议题。文章回应了“三社联动”的三个基础元素，即社区居委会、社区社会组织、社区社会工作者，是准确厘定和理解“三社联动”概念的重要切入点。针对当前“三社联动”存在的内在结构性矛盾——主体发育失衡，以及外在约束性条件——体制基础薄弱等现实性问题，文章尝试提出一个新的逻辑分析框架：接纳—嵌入—融合，以此消弭“三社”之间边界与缝隙，建构一个同构共融的“三社联动”生态系统。

关键词：三社联动；接纳；嵌入；融合

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2018）06-0093-010

一、问题提出

2017年《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》（中发〔2017〕13号）文件指出：“推进社区、社会组织、社会工作‘三社联动，完善社区组织发现居民需求、统筹设计服务项目、支持社会组织承接、引导专业社会工作团队参与的工作体系。”意味着“三社联动”首次在国家层面得到正式接纳与承认。但实际上，早在2004年以来，“三社联动”就成为一些地方推进基层社会治理实践领域改革的重要抓手，也日益引起了学界的热议和关注。

多项研究显示，“三社联动”发端于2004年上海市提出的“三社互动”①。2004年上海市民政局率先提出社区、社工、社团“三社互动”概念，并形成了“以社区为工作平台、以社工为队伍抓手、以社团为组织载体”分工合作工作思路。随着对社区治理认识的加深，“三社互动”提法逐渐为“三社联动”所取代。2013年起，民政部将“三社联动”作为基层社会治理创新的重点工作，并在全国各地城市社区大规模加以推进，由此涌现出了“三社联动”的杭州、南京、广州、上海、北京、嘉兴和苏州等发展模式徐永祥、曹国惠：《“三社联动”的历史实践与概念辨析》，《云南师范大学学报（哲学社会科学版）》，2016年第2期。。从相关文献的检索来看检索时间为2018年6月20日。，“三社联动”正在逐步成为学界研究的焦点。在中国知网期刊数据库中输入“主题&三社联动”，可检索到相关文献619条。其中，2010年叶南客所著的《我国“三社联动”的模式选择与策略研究》一文，是目前国内有关“三社联动”研究的最早学术文献，该文对“三社联动”的基本类型和应对策略进行了系统研究叶南客、陈金城：《我国“三社联动”的模式选择与策略研究》，《南京社会科学》，2010年第12期。。自2010年以后，学界有关“三社联动”的研究文献呈逐年递增态势，其中2010年为4篇，2011年为8篇，2012年为11篇，2013年为19篇，2014年为27篇，2015年为119篇，2016年为135篇，2017年达195篇，2018年为64篇；而在专著方面，在卓越亚马逊和当当网上书店上搜索有关“三社联动”的学术专著，发现截至目前并未有“三社联动”方面的专门研究。就研究动态而言，已有研究重点围绕概念解析、经验探索、理论诠释三个层面展开：

（一）“三社联动”概念解析

通常意义上讲的“三社联动”，是“以社区为平台，以社会组织为载体，以社会工作为支撑并实现‘三社相互支持、协调互动的过程与机制”（杨贵华，2015）。由于这一界定过于宽泛，有学者提出不同观点。如顾东辉从微观层面，将其表示为“社区议题、社会组织和社工方法的联动”顾东辉：《“三社联动”的内涵解构与逻辑演绎》，《学海》，2016年第3期。。还有学者从宏观角度加以界定，认为“三社联动”是在政社分工与团结机制下，通过政府购买服务等外在化机制，激发“三社”主体参与社会建设，促进政府与社会力量分工协作、各司其职，推进基层社会治理和公共服务创新徐选国、徐永祥：《基层社会治理中的“三社联动”：内涵、机制及其实践逻辑——基于深圳市H社区的探索》，《社会科学》，2016年第7期。。

在对其内涵逐一加以分解时，存在一定分歧。大致可归结如下：①关于社区。指“社区中的行动主体”即居民委员会王思斌：《“三社联动”的逻辑与类型》，《中国社会工作》，2016年第4期；徐永祥、曹国惠：《“三社联动”的历史实践与概念辨析》，《云南师范大学学报（哲学社会科学版）》，2016年第2期。；社区议题顾东辉：《“三社联动”的内涵解构与逻辑演绎》，《学海》，2016年第3期。；多元行动主体共生的空间和场域徐选国、徐永祥：《基层社会治理中的“三社联动”：内涵、机制及其实践逻辑——基于深圳市H社区的探索》，《社会科学》，2016年第7期。。无论是“社区议题”，还是“多元行动主体共生的空间和场域”，都内在地蕴含了社会组织和社会工作概念，并可能模糊“三社”之间的概念关系。②关于社会组织。指“追求社会理性，提供非营利的社会服务或社会支持的、具有法人资格的社会团体”徐永祥、曹国惠：《“三社联动”的历史实践与概念辨析》，《云南师范大学学报（哲学社会科学版）》，2016年第2期。；社区社会组织，即自组织徐选国、徐永祥：《基层社会治理中的“三社联动”：内涵、机制及其实践逻辑——基于深圳市H社区的探索》，《社会科学》，2016年第7期。。而对于单纯的社会团体或社区自组织，其作用机制是如何发挥的，现有研究未能深究。③关于社会工作。多数学者认为特指社会工作者徐永祥、曹国惠：《“三社联动”的历史实践与概念辨析》，《云南师范大学学报（哲学社会科学版）》，2016年第2期；顾东辉：《“三社联动”的内涵解构与逻辑演绎》，《学海》，2016年第3期。，但现实中仍存在将社区工作者等同于社会工作者的认识误区。④关于联动。多数学者王思斌：《“三社联动”的逻辑与类型》，《中国社会工作》，2016年第4期；肖唐镖、谢菁：《“三社联动”机制：理论基础与实践绩效——对于我国城市社区建设一项经验的分析》，《地方治理研究》，2017年第1期。观点相近，认为“三社联动”并非将社区、社会组织、社会工作者三者捆绑，而是相互沟通、信息共享、融合发展、協同共治。也有学者指出，“三社”联动的根本前提是政社分开与团结，并在这一分析框架下对其发生学机制进行了探讨徐选国、徐永祥：《基层社会治理中的“三社联动”：内涵、机制及其实践逻辑——基于深圳市H社区的探索》，《社会科学》，2016年第7期。。然而，站在国家和社会治理的高度，对于“三社联动”的合理性与有效性论证，学界仍缺乏深度系统的论证。

（二）“三社联动”经验探索

一些学者基于“三社联动”的实践特质，在实务领域做了定量定性研究和经验反思。研究地域大多集中在深圳徐选国、徐永祥：《基层社会治理中的“三社联动”：内涵、机制及其实践逻辑——基于深圳市H社区的探索》，《社会科学》，2016年第7期。、厦门杨贵华：《社区、社会组织、社会工作“三社联动”助力基层社会服务和社会治理研究——基于厦门市的调研》，《发展研究》，2015年第11期。、广州王子沫：《“三社联动”机制推动广州城市社区社会工作发展的研究》，硕士论文，西北农林科技大学，2014年5月。、北京李夏：《“三社联动”机制参与社区治理的现状研究——以北京市顺义区为例》，硕士论文，沈阳师范大学，2016年5月。、杭州郎晓波：《“三社联动”推进社会建设——来自杭州江干区的经验》，《浙江学刊》，2013年第6期。等发达城市和地区，研究范围多从社区徐选国、徐永祥：《基层社会治理中的“三社联动”：内涵、机制及其实践逻辑——基于深圳市H社区的探索》，《社会科学》，2016年第7期；穆莹：《“三社联动”中的城市老年人社区参与状况研究——以北京市X社区为例》，硕士论文，安徽大学，2016年3月。、街道肖刚云：《创新社区体育“三社联动”社会管理模式的探索——以江西省吉州区文山街道为例》，《体育科技文献通报》，2015年第3期。、区（县市）杨芳勇：《对“三社联动”绩效的模糊综合评价——以江西省J市JZ区为例》，《南昌大学学报（人文社会科学版）》，2016年第2期；李夏：《“三社联动”机制参与社区治理的现状研究——以北京市顺义区为例》，硕士论文，沈阳师范大学，2016年5月；杨贵华：《社区、社会组织、社会工作“三社联动”助力基层社会服务和社会治理研究——基于厦门市的调研》，《发展研究》，2015年第11期；王子沫：《“三社联动”机制推动广州城市社区社会工作发展的研究》，硕士论文，西北农林科技大学，2014年5月。等不同层面展开，研究内容聚焦于发展现状李夏：《“三社联动”机制参与社区治理的现状研究——以北京市顺义区为例》，硕士论文，沈阳师范大学，2016年5月。、发展策略杨贵华：《社区、社会组织、社会工作“三社联动”助力基层社会服务和社会治理研究——基于厦门市的调研》，《发展研究》，2015年第11期。、绩效评价杨芳勇：《对“三社联动”绩效的模糊综合评价——以江西省J市JZ区为例》，《南昌大学学报（人文社会科学版）》，2016年第2期。、实务应用姜伟云：《社区为老服务项目中的“三社联动”探析——以上海市“老伙伴”计划为例》，硕士论文，华东理工大学，2015年11月；王冰楠：《农村留守妇女生存困境的“三社联动”模式研究》，硕士论文，西北农林科技大学，2016年第5期。等正向功能，研究方法以个案研究为主。以上研究表明，“三社联动”现象极具实践特质和现实意义，并且与经济社会发展程度密切相关，已成为地方社会治理与服务创新的重要抓手。

（三）“三社联动”理论诠释

学界对于“三社联动”理论机制的讨论相对较少，比较有代表性的有：叶南客、陈金城较早地归纳了内需驱动型、政府主导型、项目引导型、理念践行型、体制创新型五种“三社联动”模式，并运用公共治理、社会资本与社会系统理论论证“三社联动”的理论基础叶南客、陈金城：《我国“三社联动”的模式选择与策略研究》，《南京社会科学》，2010年第12期。。相对而言，顾东辉在分析“三社联动”的演绎策略时更具语义分析意味顾东辉：《“三社联动”的内涵解构与逻辑演绎》，《学海》，2016年第3期。，徐选国对“三社联动”的分析更加侧重于国家-社会关系建构徐选国、徐永祥：《基层社会治理中的“三社联动”：内涵、机制及其实践逻辑——基于深圳市H社区的探索》，《社会科学》，2016年第7期。，肖唐镖则将公民参与和民主治理理念贯穿于“三社联动”研究始终肖唐镖、谢菁：《“三社联动”机制：理论基础与实践绩效——对于我国城市社区建设一项经验的分析》，《地方治理研究》，2017年第1期。。

上述研究使得这一问题的脉络越来越清晰，为本研究提供了较好的启发与思路。但仍存在如下缺憾：构成“三社联动”的核心要素是否精准，它们是怎样形成并互为制约的？“三社联动”在基层实践中衍生了哪些问题，其内在结构性矛盾与外在约束性条件有哪些，是否疏离、失衡或异化？行政权力是如何运行，进而促进或制约“三社联动”发展的？对于以上盲区的关注构成了本文关注的焦点。

二、“三社联动”的应然逻辑：谁在“联”与“动”？

在国家和地方实践中，“三社联动”中的“三社”通常被表述为社区、社会组织和社会工作三者的有机分工与团结。但就基层实践来看，这一界定只是宽泛地涵盖了“三社联动”中最基础的元素或部分。“三社联动”所指涉的主体是丰富多样的，蕴含的关系也是错综复杂、甚至可能具有某种结构性张力。要准确定位“三社联动”，不仅要将其放在特定的社会语境下加以分析，还要尽可能地抓住“三社”各主体的关键部分加以透视。

从社区的起源来看，滕尼斯认为社区是通过血缘、邻里和朋友关系建立起的人群组合，它的基础是“本质意志”Amy Gutmann ed.Multiculturalism：Examing the Politics of Recognition，Princeton：Princeton University Press，1994.。随着近年来国家治理实践的深入，党和政府对社区的理解经由了一个从社区服务到社区建设再到社区治理的转变过程。然而，对于“三社联动”而言，纯粹的社区服务、社区建设抑或社区治理，都很难将其作为具有主观能动作用的单一主体，抑或滕尼斯意义上的“人群组合”。现代意义上的社区，作为社会服务和管理的基本单元，本身亦被赋予了多重社会使命和行政角色。近几年广为诟病的社区组织机构挂牌多、奇葩盖章证明多、评比检查台账多即是很好的例證。即便抛开上述因素，当前常见的社区党组织、居委会、公共服务工作站（或中心）、居务监督委员会、业委会、物业管理机构、常驻人口、流动人口……到底哪一类主体在“三社联动”中切实发挥作用？纷繁多样的社区内设组织和行动主体，为我们准确理解这一概念带来了极大挑战。因此，要清晰诠释“三社联动”中的“社区”概念，首先要探究何为社区的精神内核。

2000年，中央办公厅、国务院办公厅《关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（中办发〔2000〕23号）指出：“社区是指聚居在一定范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。这一概念表明了居民才是社区的主体，居民委员会作为社区居民的利益代言人，是社区中最为核心、最为关键的内设组织。社区居委会作为居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，最能体现在社区中居住的“人们”和“社会共同体”的内在要求，因此应是“三社联动”各部分中最为基础的部分。

但这并不意味着，否定社区其他主体的存在或作用的发挥。在某种意义上，社区党组织、业委会、物业管理机构也同样承担着社区居委会的部分职能，只是它们处于矛盾的次要方面，需要在居委会的协助和发动下开展社区服务和管理。

就“社会组织”而言，按照王名的研究分类，狭义的社会组织主要包括社会团体、民办非企业单位和基金会，这一定义似乎很难与“三社联动”中的社区和社会工作发生直接联系王名：《社会组织概论》，中国社会出版社2010年版，第8页。。2015年中共中央、国务院《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》指出，社会组织主要包括社会团体、民办非企业单位、基金会、社会中介组织以及城乡社区社会组织等。其中，城乡社区社会组织，包括直接提供生活服务、公益慈善、文体活动、专业调处、经济合作、环境保护等公共服务的社会组织。2017年《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》（民发〔2017〕191号）指出，“社区社会组织是由社区居民发起成立，在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社会组织。”毫无疑问，后面两个定义中的“社区社会组织”直接指向提供社区公共服务、参与社区治理的社会组织，因此与“三社”中的“社区”和“社会工作”联结最为紧密。

现有文献对于社区社会组织的概念和分类研究较少，但从其基层治理实践来看，社区社会组织与枢纽型（支持型）社会组织和备案类社区社会组织密切相关。一方面，枢纽型（支持型）社会组织，如各级社会组织服务中心（主要是在区和街道政府支持下成立和运作的社会组织服务中心）、社区基金会、行业协会等，能够为社区社会组织的规范运作、能力建设提供资金和技术支持；另一方面，备案类社区社会组织，多为自娱自乐、尚未组织化的群众团体或社区自组织，经过枢纽型（支持型）社会组织的培育、孵化，同样可以转化为正式注册、专业类的社区社会组织。对于社区发展内动力的形成而言，能够真正服务社区治理、参与社区营造、破解民生实事、倡导文明风尚的社区社会组织才是“三社联动”中迫切需要的社会组织。一旦备案类的社区社会组织成功“蜕变”为专业化的社区社会组织，其对于居民骨干的挖掘、动员和培养意义深远。这就需要社区社会组织、枢纽型（支持型）社会组织和备案类社区社会组织三方紧密协作、互为支持，真正培育出一支数量充足、结构合理、作用突出的社区社会组织。

通常意义上讲的“社会工作”概念，是以利他主义价值观为指导，以科学知识为基础，运用科学方法助人的服务活动。就其技术和方法层面，主要包括个案工作、小组工作与社区工作三大基本方法。其实施的直接主体是社会工作者，而进驻到社区场域中开展社会工作服务的社会工作者被称作社区社会工作者，如深圳社区党群服务中心的岗位社工，广州街道家综服务中心的项目社工等。严谨来说，社区社会工作者这一概念，既排除了医务、学校、企业等领域的社会工作，也区别于在社区党组织、公共服务工作站专门从事党务和政务服务的社区工作者。就其建构性意义而言，“三社联动”中的“社会工作”具体应指“社区社会工作者”。

综上可知，纯粹从字面意义理解“三社联动”中的社区、社会组织和社会工作三大概念，很难直接透视其内在联系，也极易混淆其各自对应的关系丛或关系集群。如果抛开特定的社会情境来谈“三社联动”，还会出现指代不明、主体混用的情况。就组织目标而言，“三社联动”的根本目的是顺应现代化社区发展的新理念、新形势、新任务，借助一定的载体、方式、方法和手段，激发多元主体参与社区治理和服务，促进居民福祉的满足和基层社会的协和安定，进而加快国家治理体系和治理能力的现代化。在微观意义上，只有那些真正进入到社区场域当中，并且能动地与之发生协作分工关系、产生共同体意识和集体行动的关键主体，亦即社区居委会、城乡社区社会组织和社区社会工作者，才是需要重点关注的“三社”主体。

由此，“三社联动”从概念上可以理解为以居委会为主导的各类社区内在组织、以社区社会组织为主体的社会组织，以及以社区社会工作者为主体的社会工作，在社区场域内，围绕社区公共议题和居民个性需求，组织和发动各类利益相关主体，开展社区公共事务的协商行动、过程与结构，其目的在于提高居民福祉、实现基层民主、促进社区内源性发展。

“三社”互动关系，本质上是由不同关系丛构成的一个集合体。在“三社联动”场域中，社区居委会、社区社会组织和社区社会工作者如同三个相互咬合的齿轮，构成一个内外双向循环、相对稳固的三角带，并结盟为紧密协作、良性运作的互动关系，并在“社区”这个公共物理空间发挥作用，这一理想模型可称之为“三社联动协作模型”（见图1）。

其中，社区居委会作为一个群众性自治组织，是整个“三社联动”体系的基石和支点所在。社区居委会在提供社情民意走访、安全隐患排查等基础性服务的同时，及时将居民的个性化、多样化需求向社区社会组织和社区社会工作者反馈，是社区服务和居民利益的倡导者和代言人，另一方面社区居委会为社区社会组织参与社区服务提供必要的场地、资源和平台，是社区社会组织和社区社会工作者在社区服务的支持者、协调者和监督员。社区社会组织作为“三社”的一员，以项目运营者、公益服务者的角色，参与社区协商共治，以其專业方法和理念整合社区资源，提供民生服务，培养居民骨干，同时也以组织化形式吸纳和培养社区社会工作者。社区社会工作者是专业服务的承载者和精细化服务的提供者，通过提供专业的助人服务，协助解决社区的矛盾纠纷、帮扶救助、残障康复、司法矫正等社区治理难题，同时也透过社区社会组织（主要是社会工作服务机构）的力量推动整个社会工作行业良性发展。

三、失衡或异化的“三社联动”：内在张力和外在约束

“三社联动”的提出，与国家治理体系和治理能力现代化的客观要求以及基层社会治理复杂多变的情势密切相关。随着城市人口结构更加异质多变，需求更加个性多元，基层社会治理的难度也在不断加大，以往以社区作为单一主体的服务供给方式很难再适应公众的个性化和多元化需求。因此，“三社联动”根基在社区，“三社”之间本应是一种相互依存、优势互补的协作同构和利益联盟关系，发展能力和水平应处于动态平衡之中。在“三社联动协作模型”中，任一主体的缺失或者羸弱，都将如“木桶效应”制约整个社区治理生态系统最佳功能的发挥。然而，就当前各地推进“三社联动”的现状来看，“三社”“联”而不“动”或“动”而不“联”，甚至缺胳膊少腿的现象仍不同程度地存在。

（一）内在结构性矛盾：主体发育失衡

第一，社区居委会自治属性未能得到充分体现。我国现行1989年颁布的《城市居民委员会组织法》规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。近年来，随着我国单位制的解体和社区制的推进，基层政权和社区建设获得了长足的发展。2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部〈关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（中办发[2000]23号）文件后，社区建设进入前所未有的发展高峰期。经过多年探索和努力，基本形成了党委统领协调、居委会负责居民自治、公共服务站承接居民办证类公共服务的分工合作局面。但由于社区居委会的工作经费主要来自于政府财政拨款，政府借助行政手段在将公共服务延伸到社区“最后一公里”的过程中，几乎各职能部门和街道都把社区当作自己的“一条腿”，随时下派和布置各种工作任务，使得社区不得不承受来自行政部门的压力，出现了台帐材料多、调查报表多、证明盖章多、会议活动多、检查考核多、组织挂牌多、重复劳动多等“七多”怪圈，社区居委会的自治属性和自治能力被严重削弱，边缘化和空心化问题突出，与公共服务站之间的边界也开始变得暧昧不清。

第二，社区社会组织发育程度偏低。近年来，中央到地方先后推出了一系列加快社区社会组织培育发展、改革社会组织登记管理制度的重大举措，特别是2013年党的十八届三中全会明确了社会组织在国家与社会治理现代化中的重要作用后，不断“松绑”的政策环境，为社区社会组织快速发展提供了大好时机，无论发展数量还是质量都获得了空前发展。民发〔2017〕191号文件提出，支持社区社会组织承接相关服务项目，到2020年实现城市社区均有不少于10个社区社会组织。但就总体而言，“小、散、少”仍是社区社会组织发展中普遍存在的问题，表现在：首先，规模小。除了居家养老、文体类社区社会组织规模稍大外，其它规模普遍较小，无固定场所、无经费来源的社区社会组织占80%以上。其次，管理散。大多数社区社会组织由社区离退休老人发起成立，项目运作经验不足，内部管理较为松散，且满足于自我服务和自我管理。以杭州市上城区为例，截至2017年底，全区共有社会组织1625家，备案类社会组织1161家，占所有社会组织比例高达71.45%。最后，功能少。备案类社区社会组织，即自娱自乐、尚未组织化的群团类、活动类社会组织总量较大，与居民生活需求迫切相关的社区矫正、低保救助、矛盾调处类社区社会组织大部分处于探索、发展初期，数量不多、作用有限。一些社区社会组织虽有满腔服务热情，但在专业技能、社会资源方面积累不多，普遍存在活动范围狭窄、影响力小、活动形式单一等现实问题，在推动社区服务方面效用有限。

第三，社区社会工作实务能力有待提升。社区社会工作，是以社区为依托，以满足居民需求、促进社区和谐、推动社区发展为根本出发点，运用社会工作专业理念、知识与方法参与社区管理与服务，从而盘活社区治理资源，满足居民服务需求。社区社会工作者，是指由社会工作服务机构派驻到社区（党群）服务中心（深圳）、家庭综合服务中心（广州），为社区居民提供专业社会工作服务的社会工作者；或由政府部门直接聘用，综合运用社会工作理念和方法，服务社区中的特定人群，解决社区治理难题的部分社区工作者（杭州）。当前社区社会工作发展的困境有：首先，认识存在偏差。社区社会工作服务，本质上应属于专业社会服务的一部分。如前所述，社区社会工作者有别于从事基层党建或政府公共服务的社区工作者。但在地方实践中，仍然存在将社区工作者与社会工作者直接划等号的认识误区，如深圳的“社工”是指“社会工作者”，杭州的“社工”是指“社区工作者”。其次，行政化问题突出。朱健刚、陈安娜在分析Z市T街专业社会工作与街区权力关系时也提到，“专业社工被吸纳到街道的权力网络过程中产生了外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化的过程。”社区社会工作者在从事专业社会工作的同时，较多时间和精力用来应付政府下派的行政性、事务性、临时性工作，挤占了开展专业服务的空间朱健刚、陈安娜：《嵌入中的专业社会工作与街区权力关系——对一个政府购买服务项目的个案分析》，《社会学研究》，2013年第1期。。最后，人才准入机制不合理。在一些社会工作发育程度比较低的地区，往往采用“三社联动”内部发展型模式李文静、时立荣：《“社会自主联动”：“三社联动”社区治理机制的完善路径》，《探索》，2016年第3期。，一方面将社区工作者纳入“社会工作者”职业发展序列，鼓励社区工作者以社会工作者职业水平考试形式提高专业能力，另一方面在人才准入上设置户口（如北京、杭州）门槛，专业人才难以进入社区，而在人才使用过程中，各地普遍面临人才流失率高、队伍不稳定的发展困境，这些供需矛盾抑制了社区社会工作服务的有效供给。

（二）外在约束性条件：管理体制不顺

若以2000年民政部出台推进城市社区建设意见、2006年十六届六中全会提出“建设一支宏大的社会工作人才队伍”、2013年十八届三中全会提出“改革社会组织管理制度”为临界点，社區、社会组织和社会工作三大主体在发展的时间序列上，呈现出社区建设早于社会工作，社会工作早于社会组织的发展局面。目前，社区建设已基本形成了相对成熟完善的政策扶持和资源支持系统，由于前期政策瓶颈和资源约束带来的潜在影响，社会组织和社会工作总体上仍处于探索和起步阶段。顶层设计的掣肘使得“三社”在地方发展格局中，面临如下“联动”管理弊端：

第一，“三社联动”主体关系不顺。从国家层面看，社区建设由民政部基层政权和社区建设司主管，社会组织由国家社会组织管理局主管，社会工作内属民政部人事司（社会工作司）主管。目前全国大部分地区沿用类似机构设置模式。近些年，随着“三社联动”实践的纵深推进，中央和各地在部门机构设置特别是社会工作方面作出一些顺应和调整。中央层面，2017年起，社会工作成为国家社会组织管理局下面的内属处室。地方层面，浙江省嘉兴市2008年较早在全国设置社会工作委员会，作为市委领导社会建设和管理工作的议事协调机构，同时在民政局单设社会工作处；广东省2011年成立社会工作委员会，既是省委的工作部门，又是省政府的职能机构，职责是制定并组织实施社会工作总体规划和重大政策，宏观指导和综合协调全省社会工作，随后省内各地相继成立了地方社会工作委员会；上海市2012年成立社会建设委员会，主要职责是负责对本市新社会组织、新经济组织党的工作的管理、指导、协调、研究和督查，这一职责不局限于社会工作建设与发展；杭州2016年起将社会工作由人事处转移到基层政权和社区建设处主管，社会工作仍属于不同处室的内设科室。为便于统筹管理，杭州市下属辖区上城、下城、江干三地2016年起将社区建设、社会组织和社会工作三类业务归并到一个科室，由社区建设科统领“三社”发展，分管领导亦集中到一人身上。由此可见，各地对于“三社”行政管理的机构设置和组织领导不尽相同，衔接机制亦不够顺畅，“三社联动”在地方权力运行中，仍然不同程度地存在条块分割、各自为政问题，使得“三社”在实际发展中出现推诿扯皮、顾此失彼现象，亟待建立务实高效的统筹协调和组织机制。

第二，“三社”主体规范性关系建构缺失。社区居委会、社区社会组织与社区社会工作者之间在应然层面应是一种平等协商、各取所需、优势互补、相互支持的协同式发展和利益共同体关系。但是在社区治理实然层面，“三社”主体规范性关系建构的缺失，使得“三社”在基层出现落地“难产”现象。主要表现在：首先，“三社”合作机制不畅。受以往行政化思维和习惯的影响，社区中仍有部分社区工作者，特别是社区主要负责人自我革新意识不强，在社区工作中行政思维固化，追求锦上添花，未将社区社会组织和社会工作置于丰富社区服务，增进居民福祉的利益考量，而当前社区社会组织和社会工作者能够提供的服务内容和能力水平有限，双方合作经验不足，专业权威尚未确立，也使得社区居委会不愿与其沟通合作，甚至在一定程度上将之作为争夺有限公共资源、增加自身工作负担的“异己”加以排斥。其次，“三社”议事协商平台建设不足。长期以来，社区中各类参与对象主要以下岗待业妇女、学龄前儿童和离退休老人居多，居民对社区公共事务的参与主要停留在“被服务、形式化”阶段，社区社会组织和社区社会工作者本应作为服务的重要提供方，但由于先天发育不足、社会地位不高，在事关社区重大公共利益决策、执行等问题上，基本上处于“失语”状态，在参与深度、广度、渠道和程序上存在天然的局限性，未能与社区居委会展开深层次平等对话，亟需建立更加开放、规范、包容、有序的“三社联动”参与平台和机制，为社区社会组织和社区社会工作者“嵌入”社区治理释放更多空间。

第三，“三社联动”标准化建设滞后。目前，各地出台的有关“三社联动”推进文件中，对于“三社”的概念表述不尽明晰，对于“三社”如何“联”、如何“动”亦缺乏权威的深度表述。如中发[2017]13号文件将“三社”表述为社区、社会组织和社会工作，民政部出台的《城乡社区服务体系建设规划（2016-2020年）》（民发〔2016〕191号）文件提出，“充分发挥社区的基础平台作用、社区社会组织的服务载体作用、社会工作者的专业支撑作用，建立居民群众提出需求、社区组织开发设计、社会组织竞争承接、社工团队执行实施、相关各方监督评估的联动机制，广泛汇集社会资源，更好回应社区居民的多样化、个性化服务需求”。而对于“三社联动”的主体功能、实施细则、指导标准、协商机制、评价指标等，现有地方文件仍未能给予精准回应。“三社联动”标准化建设的滞后，也使得付诸于基层社会治理实践的“三社”主体，缺乏可直接借鉴参考的政策权威和操作工具，实际工作中往往凭借主观感觉“瞎子摸象”，眉毛胡子一把抓，甚至出现“三社”被生拉硬拽到一起“联而不动”或“动而不联”现象。在当前和今后一段时期，“三社联动”的标准化建设应是学术界和实践界重点关注的课题。

四、接纳-嵌入-融合：“三社联动”的关系建构

如前所述，“三社联动”在应然状态上是由社区居委会、社区社会组织和社区社会工作者三个齿轮构成的一个双向循环、互为支持的“三角带”，而在实然状态上仍面临着主体失衡和机制缺陷的疏离形态。那么，该如何突破从应然层面到实然的藩篱，以实现“三社”同构共生的目标？本文尝试提出了一个新的程序逻辑分析框架：接纳-嵌入-融合，即先从政策法规层面确立“三社联动”的合法权威，以此为基础，建构一系列更加稳固、规范的社会契约关系，逐步形成一个扁平化的社区治理联盟和动态平衡的社区生态系统。

（一）接纳：确立“三社联动”合法性

我国学者高丙中在分析社会团体的合法性问题时，区分了“下”对“上”（韦伯和哈贝马斯）和“上”对“下”（泰勒）两种不同的政治承认，并把合法性分解为社会（文化）合法性、法律合法性、政治合法性和行政合法性四个操作概念高丙中：《社会团体的合法性问题》，《中国社会科学》，2000年第2期。。纵观我国“三社联动”的发展历程，是随着地方实践的不断深入而逐步上升到中央政策层面的，这本身即是“上”对“下”的一种承认。这种承认，部分囊括了本文所说的“接纳”含义。但二者又有所不同，区别在于“承认”有被迫、不得已而为之意味，接纳则是一种外部环境的有利性，包括社会环境的改善和执政理念的更新，是一种更为积极、具有建设性的内在认同。

从接纳的性质来看，可分为正式接纳和非正式接纳两种类型。正式接纳，主要体现在宏观层面，各级政府通过部门设置、行政法规、政策文件等制度化形式，在客观上為“三社联动”提供制度、资金、技术、人员、场地、设施等外在的显性支持；非正式接纳主要体现在中观和微观层面，指与“三社”发展密切相关的主体，如政府官员、居委会、社区社会组织、社会工作者、业委会、居民、物业管理机构、驻地共建单位等，基于利益联结、社会资本、合作经验、专业技能等非制度性因素，在主观上愿意主动为“三社联动”发展提供潜在的隐性支持。

近几年，中央和省市各地出台的有关“三社联动”的文件，即是一种正式接纳。但正如前文所述，这种接纳的标准化机制，特别对社区社会组织和社会工作者的政策倾斜方面，亟待确立和细化，从而为“三社联动”更好地在基层落地提供制度保障。与此同时，非正式接纳也同样值得关注，对于基层政府和社区而言，“上有政策、下有对策”的变相执行是我国当前行政管理体制改革面临的通病；对于社会公众来说，社会各界对社区社会组织和社会工作者的重要性和认可度不高，都有待在今后发展尤其党政领导干部培训中强化宣传推广和组织倡导，使得“三社联动”能够获得自上而下、内外结合的广泛接纳，进而从临时性、活动性服务上升到常态化、可持续的制度安排。在此基础上，逐步打通“三社联动”的总体脉络，实现三者协同推进、增能发展。

（二）嵌入：建构“三社联动”契约关系

格兰诺维特在讨论经济行为与社会结构的“嵌入性”问题时，认为“大部分的行动是深深嵌入在人际关系网络之中的。”Granovetter，M.，“Economic Action and Social Structure：The Problem of Embeddedness”，American Journal of Sociology，1985（3）。以此类推，社区是作为一个公共服务和社会关系的场域，“三社”在得到各类主体接纳后，亲密、稳固、规范的契约关系如何形成？该以怎样的形式嵌入到社区治理系统中来？笔者认为，这种亲密关系的形成和深度“嵌入”至少应包含政社互动、社社互动和社群互动三个层面的相互嵌入：

政社互动，即党委政府与“三社”主体之间的良性互动。在党委政府与公共服务层面，“嵌入”意味着党委政府需要将公共治理资源下沉、下放到基层和“三社”主体中来。同时，系统梳理哪些是政府能力范圍内能够提供的基本公共服务，哪些是超出了自身能力范围、需要借助“三社”力量来协助提供的公共服务。对于超出自身能力范围、需要借助“三社”力量来协助解决的公共服务，应统筹考虑哪些可以作为政府服务职能的延伸以准入形式进入到社区公共服务站，哪些应当以居民组织动员形式进入到社区居委会，哪些应当以政府购买服务形式进入到特定的社区社会组织或社会工作服务机构，相应的绩效评价机制该如何建立和完善等，以此界定社区各类参与主体的角色功能和责任清单，厘清“三社”之间、“三社”与党委政府之间的权责关系。

社社互动，主要指社区居委会、社区社会组织和社区社会工作者之间的互动。在“三社”微观主体内部，意味着透明、开放、平等契约关系的建立，在此过程中，应以社区居委会为主导，同时确立社区社会组织和社区社会工作者的平等参与地位，建构能够容纳“三社”主体在内，但又不局限于“三社”主体的议事协商体系，强化内部互动和纽带衔接，改善“三社联动”的结构松散和关系疏离状态。

社群互动，指“三社”与社区公众之间的互动。在“三社”与社区公众层面，“嵌入”意味着“三社”主体对于居民服务需求的精准回应，在此过程中，“三社”内部各主体应具备胜任社区社会服务的资质和能力，如社区居委会的组织动员能力、社区社会组织内部治理的规范化程度、以及社会工作者的专业化水平等。三者的共同使命是提供切合社区实际需求的资源和服务，并适时将服务对象从“被服务者”转化为“服务者”。这些能力和水平的提高，有赖于更大力度、更广领域的权力、资源下放和氛围营造，也有赖于社区居委会干部、社会工作者、社区社会组织骨干人才三支“领头雁”队伍的打造。

（三）融合：形成扁平化的社区治理联盟

“三社联动”在经由社会各界的主动“接纳”和“三社”主体的深度“嵌入”环节后，将形成一个紧密关联、渗透融合的动态平衡系统，共同支持和服务于社区发展。在这一生态系统中，呈现出党委政府简政放权、“三社”互助协作、居民自主参与、社区增能发展的理想景象。这种共融共生，不仅体现在“三社”主体内部关系上——遵循社区居委会承担发动居民自治、挖掘居民需求和监督社区服务开展，社区社会组织和社区社会工作者提供专业服务、推动行业发展的角色定位，还体现在“单社”相关主体关系上——实现社区党组织、居委会与公共服务站（中心）之间无缝对接，支持型（枢纽型）社会组织与直接提供服务的社区社会组织优势互补，社区工作者与社会工作者的紧密合作方面。

如何实现共融共生？

一方面，遵循“增长-治理-规范”的发展思路，在当前社区社会组织和社区社会工作者比较弱小的情况下，党委政府和社区居委会应树立“三社”一盘棋理念，优化基层政府的部门设置，统筹公共服务资源配置，通过制度改革、指标量化、资金扶持、人才激励等手段，加大对社区社会组织和社会工作者的政策倾斜力度，破除制约“三社联动”的机制障碍，补足“三社”各自“短板”，鼓励和吸引各种社区社会组织和社区社会工作者投身到社区治理中来；打破“三社”人才培养各自为政的局面，对于培育出的社区社会组织和社区社会工作者，针对其组织类别、业务范围、活动频率、资金使用和内部治理情况，以业务主管单位和社区居务监督委员会为监督主体，及时开展监测评估，对于违法违规开展社区活动的，及时整改、清理和注销。

另一方面，应坚持“本土发展为主，外引支持为辅”的培育方式。社区居委会的优势在于熟悉当地的风土人情，群众基础扎实，并有丰富的社会资源积累，但弱点是专业性和技巧性缺乏；同样，社区社会组织和社会工作者虽然拥有先进的服务理念、专业的人力资源和丰富的内部治理经验，但他们在社区资源链接、社区居民融入方面，必须依赖于社区居委会才能更好地发挥作用。因此，社区社会组织和社会工作者的培育既离不开专业枢纽型或支持型社会组织提供方案策划、项目管理、团队建设等方面的专业指导，也必然要求在本地社区居委会的适度引导与协助下，将公益和专业服务一步一步渗透到社区治理实践当中，最终获得居民群众的认可与接纳。因此，“三社联动”理想状态，将是“三社”根据自身的权能优势，通过自上而下、自下而上融会贯通，以及平等主体内在协作的转化和外在机制的改善，不断地进行资本输入和资源拓展，形成一个紧密联结的社区治理同盟，进而协同推进国家治理体系和治理能力的现代化。

（责任编辑：林赛燕）