政府购买服务对事业单位改制的影响

胡先桃

[提要] 政府购买公共服务和事业单位改制是我国深化改革的重要形式。两者之间有着协同联动的内在关系。本文分析政府购买服务对事业单位改制的内在影响，并提出购买服务与单位改制联动过程中需要注意的问题，期望为政府购买服务推动事业单位改制提供参考建议。

关键词：政府职能;公共服务;事业单位;改制

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2018年3月21日

一、引言

政府购买服务是党中央、国务院的重点战略决策，是深化体制改革、转变政府职能的重要手段。事业单位是现今我国公共服务供给的重要一极，但也存在效率不高的顽固问题。政府购买服务应当与事业单位改革相结合，推动事业单位与主管部门理顺关系。

二、政府购买服务对事业单位改制的影响

（一）政府购买服务促进政事分离。在国务院2013年发布的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》基础上，财政部于2017年发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，再一次明确指出，实施政府购买服务改革，要坚持费随事转，注重与事业单位改革、行业协会商会与行政主管部门脱钩转制改革、支持社会组织培育发展等政策相衔接，带动和促进政事分开。政事分离是事业单位改制的关键目标之一。最新政府采购法对政府购买服务项目及范围做了较为详细的界定，将以往大多由政府行政类事业单位负责的事务排除在可购买范围内，通过立法的形式，在政策大框架下，为事业单位的 “管办分离”改革奠定了基础。

“指导意见”同时明确了行政类事业单位纳入到政府的职能部门，集中行使行政职能，扮演为公共服务购买者提供行政服务和行政监督的角色。政府购买服务推动了行政职能类事业单位“管办分离”改制，向转企的生产经营活动类事业单位购买服务，加强了其政事分离程度。可见，政府购买服务是事业单位政事分离重要的驱动力量之一。

（二）政府购买服务促进事业单位转企改制。政府购买服务这一举措的大力推进，将极大地理顺政府的职能脉络。原来由政府各职能部门和政事不分、具有浓厚行政色彩的事业单位单一提供公共服务的模式将逐渐转化为多元供给模式，公共服务供需逐渐导入市场机制，政府的职能开始由全能向服务转变，政府的职责更为明晰，政府的职能脉络更为清晰。在由行政色彩事业单位管理上，政府由于职权的变更，将不会像原来一样，为新增的公共事务而新设事业单位机构或新增事业单位编制。通过向社会企业和组织购买公共服务的措施，逐步取消事业单位编制，倒逼原有生产经营类事业单位，向企业方向转制。以往从事生产运营活动的事业单位将改制为企业，将成为政府购买服务的承接主体之一。随着公共服务供给多元化，对于条件成熟、体制机制改制较容易的事业单位而言，为迎合政府购买服务的大趋势，会主动或被动地进行内部编制调整或者机构大调整，将原有的事业单位转为社会组织或者企业。

（三）政府购买服务促进事业单位绩效改革。众所周知，事业单位的绩效考核机制不够完善，主要包括考核指標过于一般和单一，考核基本是主观指标，所以考核结果也相对主观，说服力不够;考核过程流于形式;考核结果激励不足等方面。这些主客观原因导致事业单位存在工作效率低、绩效难以量化等问题。政府购买服务的项目合同和达标要求将很好地解决转制后事业单位人员工作难以量化的问题。在承接主体履行合同过程中，政府购买服务的项目的监督机制会持续激励责任人员的工作积极性，规范服务人员的工作流程和步骤，最后的达标要求评估和工程验收指标和结果将可以直接作为具体服务承接人的量化绩效的指标和工作量。此外，服务过程中，公众的满意度、参与和监督将有利于事业单位构建全面的考核指标体系，提升单位人员的工作效率。

总之，政府通过服务举措将推动事业单位内部绩效改革，改善其激励机制，为事业单位改制提供正向动能。

三、政府购买服务促进事业单位改制实施过程中应注意的问题

（一）解决好政策间的协同。中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度。”从深化改革的措施中不难发现，事业单位改制与政府购买公共服务之间是相互推进、协同发展的关系。事业单位分类改革将导致原有机制和利益发生根本性变革，也将会影响各单位现有利益分配和获取，改革路途布满荆棘，改革过程不可能一帆风顺，会受到各种各样的障碍和阻力。事业单位改革也将不会是单兵突进，而是涉及多个部门和多个领域，它们之间需要协同配合，才能确保改革成功。政府购买公共服务将会在事业单位改制过渡期发挥重要的推动作用，通过优先或倾斜政策，扫清事业单位改革过程中利益分配和获取中的障碍，促使事业单位改革步伐稳定。政府购买公共服务的试行和推广，需要改制后的事业单位作为试点进行稳步推进。因为政府机构与原事业单位之前先天的密切关系会使公共服务任务供给和需求之间协调、信息共享、标的理解更为便利，避免走弯路，因此在政府购买服务促进事业单位改制实施过程中，首先应注意解决好政策间的协同。地方政府制定购买公共服务指导意见需要统一，改革途径要明晰具体，加强政府购买和事业单位改革互推力度，建立整体的制度设计和完善政策文件，积极协调财政、人社、卫计等部门切实制定好相关配套政策，加强工作衔接，实施统一规划、统一政策、统一指挥、统一协调，为改革指明方向，使政府购买和事业单位改革形成互推力。

（二）确保绩效标准的科学性。由于有些公共服务类项目很难进行量化，服务的无形性也导致服务过程很难掌控，服务结果和社会效益无法有效跟踪，因此在事业单位提供服务时，服务纠纷处理较为困难，责任认定难、处罚难的问题尤为突出。这也给一些事业单位提供服务的人员钻空子提供机会。少提供、慢提供，服务质量不追求最大化，但求满意，作为弱势群体的公共服务享受者，没有选择和比较的余地和对象，只能被动接受，并对政府购买公共服务产生不信任感和负面想法。因此，确保购买服务绩效标准的科学性，完善事业单位绩效考核标准，是保障政府购买服务促进事业单位改制顺利展开的必要条件。具体可以先对政府购买服务的项目要点细化、量化，然后对于过程和结果的评价建立可以量化的指标体系。而对于事业单位的绩效指标，应积极对接政府购买服务的指标，结合事业单位的历史和业务实际，召集全体员工参与制定能真实反映公共服务工作过程和努力付出的考核指标体系，尽量将公共服务受众的感受纳入到考核指标;然后，通过宣传和实际行动来逐步在单位内部形成科学绩效考核机制主导激励机制的文化;最后，针对事业单位岗位差异制定不同的岗位绩效考核办法，确保考核结果的科学合理性。同时，加强考核机制与人事改革相结合，将物质奖惩、福利和职务职称晋升融入到考核机制当中，从源头发挥考核机制的激励作用。

（三）处理好购买与改制的内在关系。政府职能部门对购买服务的内涵理解不够透彻，导致有些地方政府认为政府购买的主体应该是政府附属的事业单位，本着“肥水不流外人田”的固有思维，增设新的从属机构以事业单位的组织形式承接公共服务，政府职能部门既是运动员又是裁判员，导致事业单位机构越来越臃肿，购买信息越来越不透明，公共服务水平越来越低，导致政府形象受损，公信力也越来越低。因此，政府购买服务促进事业单位改制实施过程中应处理好购买与改制的内在关系。首先，政府职能部门自身要转变观念，深刻理解购买服务的本质和内涵，采用公开、公平和公正的态度开展采购招标工作，以优胜劣汰的指导思想，推进事业单位政事分离、转企改制，明确认识到监督的职责和重要性，把“事”交由优秀的企事业单位，把“管”时刻牢记心间，把为公众提供优质公共服务作为最终目标，把企事业单位看作公共服务生产主体，树立政府和事业单位改革是统筹规划协同推进的关系;其次，事业单位应该积极转变附属理念，摆正自身在购买公共服务中与政府间的平等地位，做好充分准备，参与到政府购买公共服务的应标竞标当中，与政府一道提升公共服务水平。

主要参考文献：

[1]邹焕聪.政府购买公共服务的责任分配与行政实体规制——基于公私协力视角的探究[J].行政论坛，2017.24（6）.

[2]柳学信，董晓丽，孔晓旭.政府购买公共服务体系构建与深化事业单位改革[J].经济与管理研究，2017.38（4）.

[3]句华，杨腾原.政府购买公共服务与事业单位改革衔接条件研究[J].国家行政学院学报，2017（1）.