自然资源统一确权登记中关于集体土地权属争议的探索

雷邦俊 杨莎莎 曹扬

本文以锦屏县自然资源普查为例，就自然资源统一确权登记工作中遇到的土地权属争议进行探索，分析了争议原因、危害、处理原则及解决方案。

1.背景和目的

自然资源统一确权登记是摸清国有自然资源家底，探索登记国家所有权、代表行使国家所有权的途径和方式。它是以土地为基础，确定土地及其承载的各类自然资源所有权及其边界，调查反映各类自然资源的利用现状，在此基础上，开展自然资源统一确权登记工作，实现不动产登记簿与自然资源登记簿关联，自然资源登记簿同时记载保护界线、所有权代表行使主体和权利内容的信息。在集体土地所有权确权登记成果的基础上，科学划清国有和集体所有土地及承载的自然资源边界范围，从而推进国家确权登记法制化，建立健全清晰明确的自然资源产权制度。

土地权属界线在确定过程中往往伴随着土地权属争议。从法律角度而言土地权属应该是非常明确的，但是由于地界不清晰、土地权属管理混乱等历史遗留问题，导致土地权属争议。本文结合贵州省锦屏县自然资源统一确权试点工作，对确权过程中集体土地权属争议进行分析，提出解决争议的方法，对全面开展自然资源统一确权登记工作提供参考。

2.自然资源调查区域概况

锦屏县位于贵州省东南部，东与湖南省靖州县交界。自然资源十分丰富，森林覆盖率高达71.77%，是贵州省重点林业县，盛产杉木，称为杉木之乡。

3.土地权属争议特点、原因、危害及处理原则与方案

3.1争议特点

因为本次自然资源统一确权登记工作主要针对国有自然资源，所以工作中涉及的主要是国有与集体之间的土地权属争议、集体与集体之间的土地权属争议。在调查过程中，部分国有土地权属较为明确，且有相应的依据佐证，例如锦屏县国有林场有当地政府颁发的土地使用证和林权证，对林场管理界线有明确说明，四至范围和面积都有附图注释，那么自然资源中国有与集体的土地权属争议就以政府颁发的有效证件为基准，争议比较好解决。但是大部分集体与集体之间的土地权属争议无有效依据，争议较难解决。

锦屏县地处山区，耕地十分珍贵，加之传统观念，认为祖传的土地丝毫不能让步，对土地权属据理力争。同时随着国家大量兴建基础设施，很多群众都抱着征收土地获取赔偿的心理，以前不在意的土地权属界线，待用地、征地时才会涉及明确界线，利益相争之下，土地权属争议的案例增多。

3.2争议原因

在本次调查中发现造成争议的主要原因有两类：一是行政界线和权属界线不一致；二是社会经济、人类活动原因导致的权属界线不明确。

行政界线和权属界线不一致：在自然资源统一确权登记工作初期，是以行政界线对锦屏县内自然资源进行权属划分，例如某村行政界线内的土地，除开国有土地外，一般就是该村的集体土地。然而在实际调查中发现，某村行政界线内的可能包含有其他村的土地，即村行政界线与村集体土地权属界线不一致。一般而言，村行政界线是以村集体土地权属界线为基准来划定，然而从前村民对村集体土地权属界线管理模糊，误开垦或伐木到邻村范围，或者相邻村寨的村民互相置换田土耕种，互相置换山林种植，也未保留下任何有效证据，随着时间推移后辈就把已经置换的田土山林认作本村的土地。

权属界线不明确：1、土地权属界线管理模糊，争议双方均未留下具有法律效力的权属界线证据，找不到划定界线的当事人，划定的界线采用口口相传的地名，没有进行实地勘测，无具体的实地边界，从而无法明确权属界线；2、长期以来人类活动破坏地貌，当初划定界线的标志物已不存在，或者原来有明确界线，但是随着退耕还林和原住人口的迁徙，原始界线与参照物消失导致无法确定边界。

3.3争议造成的危害

自然资源统一确权登记工作过程中，任何类型的土地权属争议均要高度重视，以免导致不良后果。

（1）为引发暴力冲突埋下隐患，严重危害人民群众的人身安全，造成不良社会影响和经济损失。土地权属争议未能解决，其中一方当事人如果想单独改变现状，就会引起与另一方的矛盾，矛盾扩大就会造成当事人相互仇视，甚至相互斗殴，从而进一步引发群体事件。

（2）影响邻里关系，阻碍地区和谐发展。锦屏县地处山区，村寨通常是一个或多个家族聚居的居民点，相邻村寨有本村的亲戚和朋友，而土地权属争议会让亲友间断绝往来，邻里缺少互助，村寨之间不再沟通商议，形同陌路，不利于争议的解决，阻碍地区和谐与发展。

（3）严重影响政府的形象，降低政府的公信力。部分群众甚至会认为土地权属争议问题解决慢是政府不作为，是“关系”在作祟导致调解有“黑幕”，从而拒绝合作，严重影响政府的工作进程和实施力度，甚至可能使国家的政策无法落实。

3.4处理原则

我国《土地管理法》第十六条： “土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对相关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”

3.4.1调解优先，加快处理：在处理土地权属争议时，调解优先，缓解双方关系，避免双方冲突，造成不良后果；其次，处理快速，遇到难题不能一拖再拖，调解无果的也应及时给出意见，避免时间过长而扩大事态。

3.4.2尊重历史，客观公正：锦屏县土地权属争议多为历史遗留问题，主要表现为历来的权属界线不明确、现今界线标志物消失和现场界线不清哳，因此可以根据历史发展演变判断标志物的所在来确定界线，对于类似情况要遵照历史，调解过程中相关工作人员必须站在客观、公正的角度办事，不能徇私枉法。

3.4.3先行政，后诉讼：根据《土地管理法》第十六条规定，如果调解无果的由当地人民政府处理，当地人民政府处理后不服的可以申请行政复议，如果复议还是不服的才能向法院起诉。

3.5处理方案

一般情况下，调查过程中遇到争议是以国土资源主管部门或者乡镇政府工作人员为主导，调解争议双方，寻求解决方案。因为工作量大，时间仓促，如果按照正常流程很难快速解决争议。故采取以下方法进行：

因为调查过程中争议双方都在现场，先明确没有争议的范围，留出争议区域，减小争议范围。

然后协调争议双方现场先进行商定，如果当场商定未果，让双方去找相应的举证材料，在三至五个工作日后再进行调解。如果调解成功，马上对现场进行勘测定界，确定坐标，绘制平面图，让双方签字，避免下一次纠纷。

如果调解无效，将这块争议区从此自然资源地块中划出，请当地人民政府进行处理，双方对政府处理意见还是不服再进行上诉，直到争议解决后再将此争议区划入自然资源地块中。

自然资源统一确权登记工作中，所有权争议是不可避免的，本文基于《土地管理法》，结合锦屏县实际情况，为当地自然资源统一确权登记工作中关于集体土地权属争议提供切实可行的解決办法，有利于化解争议，减小矛盾，提高工作效率，积极推进自然资源统一确权登记工作。