土地确权政策是否影响经济增长质量
——来自2006—2015年山东省地市实证分析的回应

(天津城建大学 .经济与管理学院；b.天津城镇化与新农村建设研究中心,天津 300384)

1 引言

对“经济增长质量”理论内涵的界定,学术界尚未达成共识。笔者认为,经济增长质量是一个动态的概念,是对国家和地区经济增长状况的综合评价,它从民众生活和社会活动的角度来度量经济增长带来的变化状况,表征该国家或地区经济增长的综合效益,而不是仅仅看其经济总量。经济增长到一定速度时,面临耕地资源日趋紧张、土地荒漠化、粮食安全等问题,必须从温饱消费阶段进入质量型消费阶段,从“以物为本”的经济增长模式进入“以人为本”的经济增长模式,从要素驱动转向创新驱动,依靠科技进步、制度创新和转变经济增长方式,实现一种有效、内生、包容性的经济增长。经济增长质量不仅包括增长的数值和幅度,还包括一个地区随着经济增长出现的经济结构、政治结构、社会结构的变化以及各种结构内部的协调与优化。从内容上看,经济增长质量的内涵包含经济增长过程中国民经济在稳定性、协调性、有效性、创新性、分享性、持续性等方面的优劣程度,可带来经济、社会、环境等不同层面的正效应。

土地作为人类经济活动所依赖的地理生态因素,与劳动一起最先进入经济学研究的视野。然而,经济学界在经历了19世纪70年代的“边际革命”以后,对土地因素在经济增长中的作用看法发生了显著性改变。不论新古典经济学是如何分裂和演化的,其基本分析手法是一致的,都是建立在边际效用理论或边际分析基础之上的,推崇“资本之上”的戈森定律成为资本主义政治经济学整个微观经济理论的基础。从戈森定律出发看投入—产出问题,要实现社会总产值的最大化,就要使每种产品的最后一个单位所提供的资本利润率都相同,资本的地位和作用被新古典经济学分析框架过度放大。与之相对的是，资本投入和技术进步才是经济增长中的关键因素,土地可被更多的资本投入所替代,更有经济学家认为技术进步可以抵消刚性的土地供给要素对经济增长的制约作用。因此,新古典经济学中的经典生产函数和增长理论都没有土地因素,如柯布·道格拉斯生产函数排除了对土地的投资,而在索罗增长理论的“索罗经济”形态中,土地因素甚至被完全忽略。

对全面建成小康社会背景下的中国而言,工业化、城镇化和全球化带来的急剧变化之一是土地利用大量从农用地向城市用地和工业用地转变。改革开放以来,我国经历了大规模的经济体制改革,经济总量实现了快速的增长,经济结构也发生了显著的变化。计划经济向市场经济体制的转变、全球化速度的加快、提升经济增长质量的现实要求使土地利用演变的内在机制发生显著变化。大量文献研究了我国城镇化过程中的土地利用现状与变化过程,主流观点认为土地确权、利用变化是经济总量增长和结构变化的结果[1-7]。但也有研究表明,土地权利归属变化不仅是经济增长的结果,也是经济增长的原因[8-13]。

在以上研究的基础上,我们认为我国土地扩张是“土地财政”驱动的结果,是地方政府通过土地出让来增加地方财政收入和吸引投资的手段,土地权利问题在土地扩张过程中被淡化了。不同于计划经济秩序,在市场秩序中土地权利是普遍的权利。正因为是普遍的权利,土地才得以与多层次复合的市场密切相关。当然,也正是市场结构的发展,才让我国比较特殊的土地权利实际上开始拥有普遍权利的性质,从而支撑了我国经济的增长。产权制度是影响经济效率及增长差异的基本因素,尤其是土地产权制度是所有产权制度的基础。从产权经济学视角看,要提升经济增长质量,就必须减少土地流转时相关主体间的纠纷,促进土地合理有序流转,促进农业经济发展方式由粗放型向集约型转变,实现农业适度规模经营带来的规模经济效益,其前提是土地产权的清晰化,对土地所有权、使用权和他项权利进行确认确定,即土地确权。

2013年中央“1号文件”明确指出,“全面开展农村土地确权登记颁证工作,用5年时间基本完成这项工作”。2014年、2015年我国陆续发布的文件和会议精神强调确权颁证的重要性与必要性。2016年11月,我国印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(简称《“三权分置”意见》),进一步夯实了土地确权工作的根基。然而,现有研究未能系统深入地揭示土地确权与经济增长质量之间的关系。经济增长质量可视作“要素—制度—行为”整合的系统性框架。传统经济学结构分析越来越难以解释现实中土地确权发展后经济增长质量遇到的困境。结构分析更多的是将问题原因归咎于制度性安排及其背后的资源配置方式(如市场化程度低等),将人们的主要注意力吸引到土地确权与经济增长质量两者联系的方向与力度上,两者关系是单向还是双向、如何使两者间的作用更强必然成为未来一段时间城乡关系研究关注的重点。制度性安排与改革的持续进行,我国向农业倾斜的政策不断推出,土地确权对经济增长质量的作用效果到底如何,单纯进行制度层面的分析已不足以解决现实问题。即单纯从制度、城乡现行土地制度和现实需求发生关联的角度阐释两者关系已不全面,必须引入现实城乡要素的行为模式进行动态分析。即加入对有关行为的约束条件后加以综合动态分析,才能反映两者关系的全貌。只有将行为主体及其行动引入到观察和分析中充分考察技术创新、人力资源、规模经营、制度创新等领域的映射影响,才能再现具体的社会情景,才有可能把握变迁中的结构和机制在具体经验中的作用和重要性。在“要素—制度—行为”分析框架中,存在简单互动被多层交互,制度单边主义被城乡互动解构的可能,也存在制度和政策所具有的控制作用与增长的差异作用之间的张力,还存在顶层到基层与基层到顶层结构化的交叠过程。正是在此基础之上,动态分析土地确权政策与经济增长质量的作用关系,为提升经济增长质量,发挥农村经济发展的持续性、稳定性和高效性提供相关的对策建议。

2 作用机理

增速放缓、改革步入深水区、国际环境等因素的影响,宏观上支持一个国家或地区长期增长的要素禀赋条件发生了新的变化,结果导致微观上企业原先熟悉的投资驱动、规模扩张、出口导向的增长模式也发生了重大转变,现阶段迫切需要以创新和改革为落脚点,转变经济增长模式,提升经济增长质量,促进人力资源结构和农业发展结构调整,发挥规模经济效益和创新制度建设行为。传统经济学认为,土地、劳动力和资本是促进经济增长的三大基本要素：土地作为财富的载体对经济增长质量的提升发挥着重大的作用；劳动力是生产资料和技术的拥有者,其流动性对缩小城乡间差距起着决定性的作用[14]；资本是创新的推动力量,资本积累可促进劳动分工和技术进步,制度创新可通过规划和用途管制校正市场配置资源的偏差,弥补市场缺陷,提高交易效率。土地确权政策对经济增长质量影响的机理见图1。

图1 土地确权政策对经济增长质量影响的作用机理

地方政府之间为了追求经济增长展开了激烈的竞争,其竞争态势造成地方政府积极推行农村土地制度改革，加强资金的高效配置。在土地确权释放要素自由流动条件下,政府间的政策竞争增加了地方政府对效率低下的农业生产部门(渔业、种植业、林业等)的资本配置,如采用优先资金配置的方式进行基础设施建设和技术创新来吸引流动性要素,提升农业生产效率和技术创新水平。技术创新是经济持续发展的基础和核心,技术创新可通过扩大农业生产规模,提升产品种类和质量,提高农户的生产能力和投入产出效率。此外,技术创新还可促进知识和人力资本积累、优化产业结构、改造和提升传统农业,实现农业的升级换代和高效发展,最终促使整个地区经济增长质量的提高。技术创新的前提是需要有一个良好的政策环境给予支持与鼓励。土地确权政策除了为技术创新提供良好的发展环境之外,还可为其提供激励与保护的作用。清晰的产权制度使农民、集体、政府和企业之间的矛盾与纠纷减少,降低了技术创新中不确定性因素带来的潜在风险。

土地要素流动性增强,将会调整城乡间的人力资源结构。人力资源的供给与需求需要透明的信息,供求匹配需要畅通的渠道,市场的不完全和渠道的拥堵会降低人力资源的配置效率和比较优势度。而土地确权政策的实施使人力资源结构在城乡之间得以重构,提升人力资源配置效率和区域的经济增长质量。如一部分人返乡给农村注入新的活力,推动了土地集约化经营、生态观光农业等新型现代化农业的发展。人力资源作为构成生产力诸要素中最积极、最活跃的因素,是区域要素禀赋中最重要的要素,劳动力的数量和质量将影响区域内产业部门的发展。人力资源积累作为经济增长的循环基点,对经济增长的促进作用已得到验证,且人力资源具有的创新性和创造性会提高人力资源对区域经济增长质量的贡献率。

规模经济的实现依赖于土地经营规模的扩大、分工与专业化的发展。土地确权政策可解决土地归谁所有的问题,使农户可放心大胆地将土地流转到现代农业经营主体手中,发挥要素的集聚效应和规模经济效应,进一步解决农村家庭联产承包责任制土地碎片化的问题,实现区域经济收敛性增长,为区域经济增长质量的提升奠定基础。土地确权作为农村土地改革方面的又一项重大举措,无疑是制度创新方面的典范,将为地方政府制度创新行为带来一系列连锁反应,并为建立社会层面、经济层面和政治层面的激励机制提供机会。罗纳德·科斯认为,资源配置要实现帕累托最优需要两个条件:一是产权明确;二是交易成本为零或缩小[15]。良好的制度创新环境不仅有助于明晰产权、保护产权、保障产权合理流动和转移,还可为经济主体提供有效的信息,降低其生产和交易行为的不确定性,让区域经济增长质量在良好的制度环境中得到提升。

3 实证分析

3.1 模型设定

通过借鉴Ray、Desli提出的基于可变规模收益假设的RD-Malmquist指数模型,在原有模型指标选取的基础上,增加有关环境产出的新指标进行实证分析。该模型解决了Malmquist生产率指数(无法实现实证)和FENZ模型(规模收益不变的技术条件)存在的问题,使Malmquist生产率指数重新分解,同时也克服了狭义经济增长质量和广义经济增长质量测算标准存在的弊端。如全要素生产率考虑的投入因素面太窄,没有考虑要素间的“配置作用”,很容易扭曲对社会福利水平变化的评价。我国经济增长方式处于由粗放型向集约型转变的阶段,全要素生产率对经济增长的贡献并不显著,这样计算容易忽略经济结构中要素现阶段构成的特点。而广义的经济增长质量测算标准难以衡量增长质量的动力和来源,较少考虑资源与环境的代价。为了弥补以上测算方法的不足,引进新的测度指标,借鉴规模报酬可变的RD-Malmquist指数模型对区域经济增长质量进行测试与分解,计算公式为：

(1)

式(1)表示生产点(xt+1,yt+1)相对于生产点(xt,yt)的生产率变化。式中,xt代表t时期的投入向量集;yt代表t时期的产出向量集;Mt表示以t时期为参考技术计算的生产率指数;Mt+1表示以t+1时期为参考技术的生产率指数;dc表示规模报酬不变时基于产出的距离函数;dv表示规模报酬可变时基于产出的距离函数。利用Mt、Mt+1的几何平均方法计算Mt,t+1。当Mt,t+1>1时,表示从t时期到t+1时期的全要素生产率(Total Factor Productivity,TFP)增加,TFP的变化为正;当Mt,t+1<1时,表示从t时期到t+1时期TFP减少,TFP的变化为负,否则TFP不变。

3.2 数据来源与指标说明

假定山东省各个地区作为一个决策单元,为保证数据的可获得性和完整性,选择2006—2015年山东省14个地市的数据为样本(枣庄市、莱芜市和滨州市3地数据缺失严重将其剔除)。各个数据均来源于《山东省统计年鉴》、各地市《国民经济与社会发展统计公报》和国研网统计数据库。

产出变量:将各地区生产总值(现价)和地区生产总值指数作为衡量产出的基本指标,由此可计算各地区各年份实际的生产总值。负产出主要考虑化肥、农药、地膜使用量对农业产生的污染,对逆指标需采用倒数的形式使所有指标对区域经济增长质量的作用力趋同。

投入变量:投入变量包括实际资本存量和劳动力。以就业人员的人数和就业人员平均受教育程度的乘积表示劳动投入,其中包括新增农村劳动力转移就业。这样既反映劳动投入的数量,也反映其质量。由于各省市的资本存量没有直接的统计数据,因此以1952年为基期并采用永续盘存法进行估算,公式为:

(2)

式中,Kit、Iit分别为第i个地区第t年的实际资本存量和固定资本投资总额;Pit为固定资产投资价格指数;∂it为第i个地区第t年的固定资产折旧率,根据不同时期固定资产投资品类型差异和技术进步等因素,此处假定固定资产折旧率为10%。

3.3 估计结果与解释

根据上述的RD-Malmquist指数计算方法,利用Matlab软件计算各地区的Malmquist生产率指数,进一步计算土地确权政策实施后各地市各指标的均值见表1。

表1 2006—2015年山东省各市全要素生产率指数及其组分的均值

注：Matlab R2010b软件操作结果。

表1中各指数均以上一阶段为基期,假设上一阶段的指数为1,各指数与1的正、负差值表示该指数上升、下降的百分率。

从表1和图2可知,2006—2015年山东省14个地区动态全要素生产率的数据中除了泰安、威海、临沂和菏泽4个城市之外,其他各地市的全要素生产率均呈现上涨态势。其中,东营市的动态全要素生产率指数排第一位,平均技术效率变化指数为1.018,在现有的技术水平下,投入可获得最大的产出,技术效率比原有水平提升了1.8%,而平均技术进步指数则比较高(3.3%),直接带动全要素生产率指数的提高。从图2可见,菏泽市技术进步指数的下降幅度直接导致全要素生产率比上一时期下降了6%,且平均技术效率变化指数和平均技术进步指数均呈现负增长态势,说明该地区部分农产品企业缺乏技术创新,传统的农业经营模式已不能适应现代农业的发展要求,给规模经营的技术溢出效应和比较优势的发挥带来瓶颈。

图2 山东省各市全要素生产率指数及其组分变化趋势

从地区的分位看,位于鲁东沿海发达地区的青岛、烟台等地动态全要素生产率较平稳,青岛、烟台的全要素生产率增长得益于技术进步,技术进步推动了产业结构升级,是全要素生产率的核心动力。鲁中地区的代表城市有济南、淄博、潍坊和泰安,除泰安之外,济南、淄博和潍坊的动态全要素生产率的均值大于1。处在鲁南地区的临沂动态全要素生产率增长率较上阶段相比下降了3.2%,而济宁却位列所选城市样本的前五位。临沂与济宁的全要素生产率相比两者相差5.7%,原因是两地的经济发展、农业人口转移、务农人员数量和土地资源禀赋存在较大差异,“一刀切”的土地确权政策并不能适应所有农村地区的发展现状。鲁西地区的聊城与菏泽动态全要素生产率指数与其他各地区比较而言,处于最底部,可能原因是在较短的时间段内土地确权政策的效果未显现出来,农户与地方基层政府推动土地确权工作的积极性不高和工作人员缺乏等一系列问题滞缓了土地确权工作的展开,在规定的时间内完成农村承包地确权登记颁证工作任务艰巨。

4 对策建议

针对以上问题,如农户对土地确权存在认知偏差、三种基本要素(土地、劳动力和资本)的不均衡投入以及公平与效率问题等,从发挥经济增长质量的持续性、稳定性和高效性入手,为政府部门决策、区域经济社会协调发展和保障农民最基本的财产权益提供科学依据和重要参考。

4.1 打好政策组合拳

作为一种基础性的经济制度,土地产权制度既是市场经济存在和发展的基础,又是其他诸多经济制度安排的基础。明晰的土地确权制度能大大降低交易费用,提高资源的配置效率,为经济社会发展提供活力与源泉。从土地需求来看,长期以分散、小规模为特点的农地经营模式已经严重滞缓了土地规模经营的进程。为了改变这一状况,需以政策“组合拳”打好农村土地确权的攻坚战,以实现区域经济增长质量持续提高的目标。围绕国家进行土地改革的大政方针,允许制定和实施差别化的土地确权政策,促进区域经济增长“质速”双提升,提升土地确权的满意度,积极听取农户的意见。在土地确权政策实施的基础之上,构建多样性的纠纷协调机制,完善涉及仲裁土地经营权流转纠纷的法律和相关文件,在土地确权服务功能等方面提升农户对土地确权的满意度。

4.2 清晰界定产权降低潜在风险

“信托+基金+保险”降低贷款风险:农村土地确权有助于降低贷款风险和制度交易费用,规范交易主体行为,实现产权制度的激励功能。金融机构与农户作为土地承包经营权抵押的重要主体，其中金融机构的意见和行为对土地确权之后以权抵押融资的成败有着重要的影响,同时也对土地由“僵尸资产”变为“活资产”起着决定性的作用。由于信息化网络查询系统尚未建立,导致金融机构与农户之间的信息不对称,容易造成“一权多抵”的风险产生。此外,土地产权变现困难,金融机构担心违约风险望而却步。因此,在土地确权的基础上,建立“信托+基金+保险”的创新管理体系,防范金融机构潜在的信贷风险,提高区域经济增长质量。“信托”是指以土地为信托方式,将农村土地打包委托给信托公司,再由信托公司将土地转包给大公司和农场主,以便更好地进行土地规模流转。“基金”则是通过设立一定数目的资金用作防范农村产权抵押融资风险,有效推动土地确权试点工作。“保险”就是多途径、多元化积极鼓励保险公司拓展农业保险业务,进一步完善农业大灾风险保险机制,有效降低以权抵押融资潜在的信贷风险。

“确权机构+培训+学习”降低认知风险:由于农户对土地确权存在认识上的错误,担心允许承包地流转后会因各种原因失去承包地,从而失去生存保障,面临“耕者无田”的局面。这种认知错误将不可避免地给经济运行带来一定的风险与成本。为了降低这种风险与成本,弥补农户对土地确权的认知不足。首先,政府相关部门应自上而下地成立农村土地确权工作的专门机构,就如何确权颁证、怎样建立土地流转市场、交易市场的监管机制等作出明确规定。在土地确权工作人员的选拔方面,国家和政府应大胆启用大学生,这样不但可缓解严峻的就业压力,而且可充实政府土地管理部门的人才队伍。其次,提高农民对土地确权的认同感。由于土地是农民最重要的生产和生活资料,他们对土地过于依赖的情感阻碍了现代农业发展，因此增进农户对土地确权的正确认识,亟须从两个方面着手:一是深入基层,加大对土地确权的宣传力度,使农户对土地确权和流转的认识产生新的观念;二是立足农村、农业未来发展趋势,使农户亲身感受到实现“三农梦”的重要性和紧迫性;三是由于未来农业的发展不再需要特别多的务农人员,为保障土地规模经营与农村劳动力转移同步推进,也为区域经济增长质量的提升挖掘新的“人口红利”与“创新红利”,可在农村设立“线上+线下”学习机构,开展就业培训和知识教育,积累更多的人力资源,为区域经济增长质量的稳定提升贡献力量。

4.3 加快构建新型农业经营体系

在提高经济增长质量和效益的过程中,应把创新驱动和完善产业体系结合起来,解决农村家庭联产承包责任制土地碎片化的问题。一方面,积极培育新兴产业,大力推动产业创新,尤其是农业方面的产业创新。产业创新就是在产业层次和产业能力上有所突破,在产业结构多元化的基础上实现产业结构的优化升级,这是提高经济增长质量的基本要求。实施创新驱动战略,就是在要素禀赋结构不断升级的基础上,通过产业层次和产业能力的逐步提升,不断地发展适合本时期比较优势的产业,实现从传统产业向高新技术产业、传统农业的耕作模式到现代农业的耕作模式、低附加值产业向高附加值产业、低加工度产业向高加工度产业迈进。因此,实施提高经济增长质量的创新驱动战略,要把握农村、农业未来的发展方向,充分利用工业化、城镇化、信息化和城乡发展一体化给农业现代化带来的新机遇,积极推进农业现代化发展,以此适应国家或地区不断发展的要素禀赋结构和比较优势。在政府的指导下,进一步拓展农业合作社的业务范围,从而朝着规范化方向发展。针对与现代化企业发展相适应的种植、养殖、农副产品生产销售等行业,提供一定的工商资本,助力其发展。另一方面,构建新型农业经营体系,使土地确权的外部效应内部化。经济质量提升本身就是经济结构不断优化升级的过程,把结构优化与构建现代农业经营体系结合起来,促进农业产业创新,加快构建以创新技术为主导,以服务经济为主体的新型农业经营体系。

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