宅基地上权利体系之构建与完善

亓艳超

摘要：宅基地使用权是物权法体系中直接关乎农民切身利益的用益物权，带有双重属性。现行法律多强调宅基地使用权的身份属性，但在农村集体土地制度改革中，要实现农民的土地财产权益，需要赋予农民土地财产权；同时只有充分保障宅基地权利人在宅基地上各项权利的实现，才能彰显宅基地的财产性价值。因此，以此次改革为契机，突破现行法律框架，赋予宅基地使用权“类所有权”的法律地位，并在法律层面上对宅基地上的权利予以基本规范化、体系化，使其权利内容趋于完善，方能充分体现宅基地使用权的权利价值。

关键词：农村宅基地；权利体系；成员权；财产权

现代民法的发展正逐步“从身份向契约转变”，并将契约自由作为市场经济的柱石，宅基地使用权是农民的重要财产权益，但其身份属性却限制了其财产权属性的发挥，使得农民的土地财产权益无法得到充分实现，农民住房财产权抵押贷款试点工作于2016年在部分地区取得法律授权，突破《物权法》第184条和《担保法》第37条等相关法律条款规定，为宅基地使用权的流转打开了合法路径。基于此，当前在理论上构建和完善宅基地上的权利体系，赋予宅基地使用权“类所有权”之权能，将有助于从私法保障权利的角度实现农民产权利益的最大化。

一、宅基地使用权之权利属性

（一）宅基地使用权的身份属性

宅基地是农民建造自有房屋的基础，现行法律将宅基地使用权赋予农村集体经济组织成员，使其具有明显的身份属性。首先，农村集体是宅基地所有权的权利主体，集体经济组织成员以户为单位向集体经济组织申请而无偿获得宅基地使用权，非本集体经济组织成员不能获得宅基地使用权，故宅基地使用权的获得是农民集体经济组织成员资格的一种体现。其次，以农户为主体的宅基地使用权具有明显的生活保障和社会福利功能，其流转受到法律的严格限制，从而导致宅基地上的自有房屋在流转过程中亦產生诸多问题。

对宅基地使用权主体设置身份限制的主要目的是保护本集体经济组织成员的切身利益，维护集体经济组织内部秩序及和谐稳定，因此宅基地使用权的身份属性要求权利主体具备集体经济组织成员资格，即成员权。关于如何界定成员权，学术界有不同的观点：第一种是采取登记主义，主要是以户籍所在地是否在本集体经济组织为划定成员权的标准：第二种是采取事实主义，主要是以是否在本集体经济组织内部长期生活来划定成员权的标准：第三种是采取折中主义，主要是以户籍登记为基础，长期生活为辅助来划定成员权的标准。笔者认为，成员权的界定关乎集体经济组织、本人以及集体经济组织其他成员的利益，倘若仅采登记主义或事实主义，恐有失偏颇：且随着经济发展以及农村土地制度改革的推进，宅基地及地上房屋的价值日益凸显，采折中主义，可以实现宅基地使用权效益的最大化。

（二）宅基地使用权的财产属性

宅基地是农民集体所有的不动产，故宅基地所有权由农民集体享有，控制和支配宅基地的所有和使用：宅基地使用权经分配后由集体经济组织成员享有，《物权法》明文规定宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。因此，农民对宅基地的使用权实则是在集体所有的土地上设立的用益物权。用益物权的设立是在维护所有权人利益的前提下，保证用益物权人充分自由的行使占有、使用、收益的权利，实现资源利用效率的最大化。用益物权概念在德国民法中即为“Nutzungsrechte”，即使用权，包括对一切不动产的使用与收益的物权权利。但《土地管理法》规定农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。故现行法上，农民的宅基地使用权权能非常有限，与完整的用益物权权能相去甚远，是一种特殊的、受限制的用益物权。

民法上的所有权，是指所有权人依法对其动产和不动产享有占有、使用、收益和处分的权利，所有权权能最为完整。在我国现行的土地法律制度中，土地所有权不能被处分，土地财产价值是通过分离土地使用权而实现的，因而土地市场中流转的是土地使用权，而非所有权。实践中农村集体对宅基地的“所有权”与农民对宅基地的“直接控制权”相分离后，农民的宅基地使用权便很少受到集体土地所有权的约束，存在隐性流转问题。换而言之，土地使用权已形成由土地使用者获得的土地占有权、使用权和部分收益权、部分处分权等权利集合的权利束，成为“类所有权”性质的土地用益物权。故，就土地使用权的性质而言，如果仅界定为“受限制的用益物权”，无法概括其在现实中所体现的全部的物权属性，为了使宅基地使用权能够在土地市场上有序流转，实现农民的住房利益和产权利益，应当在法律层面上赋予宅基地使用权“类所有权”的权能。

（三）构建和完善宅基地权利体系的必要性

宅基地使用权关乎广大农民的根本利益，构建和完善宅基地权利体系的必要性如下：

从法律制度层面上来看，现行法律规范过于笼统，权利模糊不清。我国现行法中关于宅基地使用权的规范相对于国有土地使用权来说较为匮乏，主要有《宪法》《物权法》及《土地管理法》中为数不多的法条予以规定，但过于笼统；而且宅基地使用权的性质在《物权法》中规定为用益物权，却没有完整的用益物权权能：此外对于宅基地使用权处分权能的严格限制导致宅基地及地上房屋不能充分发挥其财产价值。就生存保障及住房财产权益实现而言，宅基地使用权人需要明晰宅基地上的权利内容。宅基地使用权现行制度缺陷与宅基地使用权应然之私法保障相矛盾，亟需宅基地上权利规范化。

从实践层面上来看，实践中存在诸多宅基地使用问题。宅基地及地上房屋隐形流转引发法律纠纷的问题非常多，小产权房亦层出不限：由于宅基地分配机制、流转机制和退出机制的不健全，宅基地闲置、浪费现象严重，宅基地使用权与地上房屋所有权主体不一致的情况更是不利于农村宅基地的有序使用和农民财产权益的保护。对此，法律不仅要对农村集体的所有权予以细化规制，也要重视从土地所有权中衍生的新权利。

宅基地使用权制度是农村土地制度的重要组成部分，农村土地制度的改革和完善离不开宅基地使用权制度的改革和完善。在法律层面上构建和完善宅基地上的权利体系，有助于农村土地市场化的改革进程，对于发挥农村土地的生产要素功能，实现土地资源的优化配置极为重要。

二、宅基地上权利体系内容的构建与完善

目前，农村宅基地资源利用率低，土地浪费现象严重，需要构建和完善宅基地上的权利体系，以盘活存量土地，缓和社会矛盾，提高土地经济效益。而完善之后的宅基地用益物权应具有“类所有权”之权能，故，宅基地上的权利体系应当包含以下内容：

（一）宅基地之所有权

1.宅基地所有权之基本权能。宅基地所有权在性质上属于集体所有权，集体所有权是指集体组织及其全体成员对集体财产享有的占有、使用、收益和处分的权利。《宪法》与《民法通则》、《土地管理法》等明确规定宅基地属于集体所有，《物權法》进一步规定农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。在土地公有制的国情之下，公法对宅基地的管理和控制与私法对宅基地权利的调整和保障并行不悖，相辅相成。宅基地所有权是私法范畴内的物权，其所有权主体依法享有完整的所有权权能，包括占有、使用、收益及处分四项权能，但所有权主体却倾向于行使公法职能，侧重对宅基地的管理和分配，对宅基地所有权的行使仅限于将宅基地分配给农民，对于后续跟踪、保值增值、退出收回等缺乏行之有效的权利行使，所有权的部分权能反而是通过宅基地使用权来实现，出现宅基地“所有权虚化”的尴尬。

2.宅基地所有权之衍生权利。宅基地所有权的衍生权利包括宅基地发展权、征收补偿权、法定租赁权等权利。

（1）宅基地发展权。宅基地发展权是土地发展权的一个子项。土地发展权是指变更土地使用性质或者提高土地利用集约度之权。土地发展权属于舶来品，起源于英国，在美国发展到新的高度，法国、日本、意大利、我国台湾地区等地亦利用土地发展权理论来解决土地资源配置以及权益分配问题。我国物权法体系并未确立土地发展权制度，但大多数学者认为我国的土地权利体系中应当设置土地发展权。宅基地发展权是指通过农村宅基地复垦与农民集中居住，将一块土地进行非农开发的权利通过市场机制转移到另一块土地上去。与现行物权法制度相衔接，土地发展权是以土地所有权为依托的，其权利主体是土地所有权人。故宅基地发展权的主体应为农民集体，其客体是宅基地开发容量，内容是宅基地发展权人的权利和义务。宅基地发展权的确立对于解决土地征收矛盾，合理分配土地资源的增值利益，增加农民的财产性收入，促进土地资源高度集约化利用有重要意义。

（2）宅基地征收补偿权。与土地发展权有紧密联系的是宅基地征收补偿权。依《物权法》之规定，国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。依《土地管理法实施条例》之规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。宅基地属于集体所有，宅基地征收补偿权的第一主体是集体，客体是土地补偿费：但在宅基地上有农民的宅基地使用权及地上附着物时，农民成为宅基地征收补偿权的第二主体，客体是宅基地使用权补偿费、地上附着物补偿费及安置补助费。而地上附着物包括但不限于农民住房，因此对于农民住房，应当作为专门的住房财产权进行合理补偿，这一补偿的主体则是农民个人。随着土地价值日益凸显，宅基地征收补偿费不仅包括集体土地用途补偿，也包括因土地发展权而生的土地增值价值补偿。而宅基地所有权与宅基地使用权的分离是宅基地土地补偿费在集体和宅基地使用权人之间进行分配的基础。故，集体作为宅基地征收补偿权主体需要再次根据本集体决议对土地补偿费进行再分配。

（3）法定租赁权。我国《宪法》规定，任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，但并未限制土地出租。宅基地“法定租赁权”是宅基地使用权与宅基地上房屋所有权不属于同一主体时，则推定建筑物所有权人与土地所有权人之间存在土地租赁关系，建筑物所有权人则享有法定租赁权。根据我国法律规定，当宅基地使用权主体将其地上房屋转让给非本集体经济组织成员时，就受让人而言，只能取得房屋所有权，不能取得宅基地使用权，此时受让人使用房屋所占用的土地便不具有正当权源：就原宅基地使用权主体而言，其不能再申请新的宅基地，而原有的宅基地使用权也因房屋转让而失去意义，实际上不再享有宅基地使用权：真正的土地权源在于宅基地所有权人，故推定宅基地所有权人与房屋受让人之间形成法定租赁关系，受让人须向所有权人支付一定年限的租金。

（二）宅基地之用益物权

用益物权的核心是“以利用为中心”的物权理念，“以利用为中心”即在尊重物的归属的前提下，提倡把物交由最能发挥物的效用的人手中，充分实现物的价值。《物权法》中关于宅基地用益物权之规定有宅基地使用权，还应当包括在宅基地上设立地役权、地上权和空间权。

1.宅基地使用权。宅基地使用权的法定权能仅包括占有、使用的权能，使得宅基地使用权人利用宅基地的空间十分局限；而《土地管理法》及《土地管理法实施条例》等各类有关土地的行政管理法规对宅基地的行政权干预较多，无法充分发挥其物权效力。

占有权能和使用权能是宅基地使用权的法定权能、基础权能。占有权能是指宅基地使用权人有权对于依法取得的宅基地进行占有支配，并排除他人的非法占有。使用权能是指宅基地使用权人可以对宅基地为以建造房屋居住为目的的使用，包括建造房屋及附属设施、美化庭院、建设地下仓库以及进行小规模的家庭生产经营活动。笔者认为，为了充分发挥宅基地的使用能效，其除了具有占有、使用权能之外，还应当具有一定的收益和处分权能。收益权能是指宅基地使用权人可以因占有、使用宅基地而获得利益，包括将宅基地上的房屋出租，甚至在法律允许的情况下将宅基地使用权出租一定的年限以获取租金收益。处分权能是指宅基地使用权不得单独转让，也不得单独设定抵押，但是可以随宅基地上的房屋所有权一同转让、继承、赠与，在农民住房财产权抵押贷款试点地区可以和农村房屋一起抵押。

2.地役权。地役权起源于罗马法，一般认为，地役权“是指以他人土地供自己土地的方便和利益之用的权利”。其中“他人土地”为供役地，“自己土地”为需役地，供役地的权利人为供役人，需役地的权利人为需役人，即地役权人。依照《物权法》第163条规定，法律并未禁止在宅基地上设立地役权。宅基地上的地役权既可以由宅基地所有权人设立，也可以由宅基地使用权人设立。当土地所有权人设立或已经负担地役权后，再设定宅基地使用权时，宅基地使用权人要继续负担该地役权：当土地所有权人设立地役权时，土地上已经存在宅基地使用权的，需要经过宅基地使用权人的同意，否则对其不发生效力：宅基地使用权人也可以基于与需役地人的合意，为需役地人设立地役权，如采光权等。反之，土地所有权人享有地役权的，其效力可及于宅基地使用权人，宅基地使用权人亦可成为地役权人。

3.地上权与空间权。传统地上权是指在他人土地地表以保有建筑物或其他工作物为目的而设定的用益物权，其权利标的是土地。在我国，地上权即是因建筑物或其他工作物而利用国家或集体所有的土地权利。地上权从表述上来讲，似乎与宅基地使用权类似，但二者有着本质的区别，宅基地使用权以土地公有制为基础，通过审批程序无偿取得：地上权以土地私有制为基础，通过双方合意有偿取得。因而地上权理论不能够涵盖我国的宅基地使用权，但是宅基地所有权人可以通过合同的方式为他人设立地上权，从而土地的利用效率。

土地空间权，是指在土地的空中或地中横切一立体空间（断层）而以之为标的设定的权利。近现代及当代意义上的土地空间权概念之确立，是人类的土地立法由平面转向立体，即由“土地法”转向“空间法”的过程中产生的㈣。宅基地空间权是以宅基地所有权和宅基地使用权为基础，宅基地权利人在宅基地的空中或地中一定范围内设立的土地权利，是对宅基地地上、地下空间的利用，这种利用不仅体现在权利人自身对宅基地地上、地下的利用，也可表现允诺他人在宅基地上设立空间权。

三、宅基地上权利的运行

（一）宅基地权利的取得

物权的发生是指物权与特定主体相结合，即某一主体取得对某物的物权。宅基地权利的取得包括权利人对宅基地所有权的取得和宅基地用益物权的取得。

1.宅基地所有权的取得。自建国以来，农村土地所有权制度历经重大变革，最终确定农村集体所有。所有权的取得依权利来源的不同，可分为原始取得和继受取得。宅基地所有权的取得是依照国家法律的直接规定属于农村集体所有，故而属于原始取得。

2.宅基地用益物权的取得。宅基地使用权目前已经不存在原始取得，而继受取得又分为移转继受取得与创设继受取得，移转继受取得主要通过出卖、继承、赠与等流转方式取得，创设继受取得主要通过申请的方式取得宅基地使用权。创设继受取得是宅基地使用权取得的主要方式，因我国现行法限制宅基地使用权的流转，只有在宅基地上房屋被出卖、继承、赠与时，宅基地使用权随之移转，出现移转继受取得的实例。宅基地上的其他用益物权主要是通过双方当事人之间的合意而取得，属于移转继受取得。

宅基地使用权在申请初始取得时，一般是无偿取得：在移转继受取得的情形下，倘若受让人非本集体经济组织成员或违反“一户一宅”的原则，集体应当对受让人征收相当于出租宅基地使用权的费用，宅基地上其他用益物权如地役权的取得主要是基于双方当事人的约定，既可以是有偿取得，也可以是无偿取得，但主要是有偿取得。

（二）宅基地上權利的行使

1.宅基地使用权的权利流转。依现行法律规定，土地不得非法转让，土地使用权的转让须依法进行。即依法律规定，宅基地本身是不得转让的，而宅基地使用权的流转局限在集体经济组织内部。但现实生活中，宅基地使用权隐性流转交易大量存在，在法律尚未完全放开宅基地使用权流转之时，堵不如疏，有规律的引导权利人实现宅基地的价值增值功能更为重要。

宅基地所有权主体通过“申请—比准”的方式将宅基地使用权分配给宅基地使用权人，是行使自己的处分权，为权利转移的第一层关系：宅基地使用权人依法在特定宅基地上建造房屋，并将自己的房屋所有权和宅基地使用权一并转让，是为权利转移的第二层关系。在第二层权利转移关系中，涉及买卖、赠与、继承等不同的方式，均为宅基地使用权随房屋所有权一并转移的情形。但宅基地使用权是一项独立的用益物权，其并不依附于房屋：若法律要求宅基地使用权的转让以建造房屋为前提，这必将促进交易双方为促成交易而构建临时建筑物，从而造成浪费旧。因此取得宅基地使用权但尚未建设房屋时该宅基地使用权应当允许转让。此外，就权利受让主体而言，非本集体经济组织成员亦应有权受让宅基地使用权。宅基地使用权及地上房屋在本集体经济组织内部有限流转的原因在于贯彻宅基地使用权之福利性与保障性，但在推进农村土地制度改革以及建设统一的城乡建设用地方面，宅基地应当展现自己的财产权属性，使农民可以利用宅基地以及地上房屋获得更多的财产价值，这一点可以借助土地“法定租赁权”制度以及宅基地使用权有偿取得制度的设计来实现。

2.担保物权之不动产抵押。根据《物权法》及《担保法》的相关法律规定，宅基地等集体所有土地其土地使用权不得抵押。此规定已不适应当下农村土地市场化改革的趋势，也不利于农民土地财产权益的实现。目前，农民住房财产权抵押融资试点工作已经顺利开展，正是宅基地使用权权能扩张、充分体现宅基地财产权属性的良好契机。

试点地区取得人大授权突破法律关于宅基地不得抵押的规定，在不改变宅基地所有权性质的前提下，以农民住房所有权及所占宅基地使用权作为抵押，由银行业金融机构向符合条件的农民住房所有人发放贷款，在约定期限内还付本息。在这一法律关系中，抵押人既可以是借贷人本人，也可以是为他人提供担保的第三人：抵押物是特定的房屋所有权及宅基地使用权：抵押权人则是贷款人即银行业金融机构：这与物权法中普通物的抵押是一样的，但关于抵押物的受让人，《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》规定变卖或拍卖抵押的农民住房，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。这一规定虽是基于宅基地的福利性和身份性而做出，但限制了受让人的范围，不利于抵押权人的实现，事实上可以赋予抵押人所在的农村集体组织和集体组织成员“优先回赎权”，亦称为“先买权”，其乃特定的民事主体按照法律规定，享有先于他人回赎某项特定财产的权利。其设立目的主要是保护农民或农民集体对土地或房屋进行投资的利益，方便土地与房屋的利用，以及稳定农村土地抵押关系。“同等条件”应以价格相同为主要标准，价格相同时，优先选择农民或农村集体作为受让人，实现抵押权：受让人不符合上述条件，但出价较高者，也应当给予其机会，但是价格中应包含一定年限的宅基地使用权租赁费用。

四、宅基地上权利的保护和救济

如前文所述，现行宅基地使用权制度不完备，宅基地上应然权利并未在相关法律制度中得以体现。随着土地的稀缺性日益突出，土地市场化进程的不断推进，土地的附加价值明显增大，围绕土地产生的各类纠纷成为社会关注的难点和焦点问题。例如，集体土地征收制度的不健全使得宅基地使用权人所享受的征地补偿利益与土地出让价格之间形成鲜明对比，造成宅基地权利人不能充分享有宅基地之财产利益，引发各种矛盾和纠纷。对外经贸大学苏号朋、宋崧通过调研认为宅基地使用权的纠纷主要有八大类，包括宅基地权属纠纷、取得纠纷、流转纠纷、继承纠纷、使用纠纷、征收（拆迁）补偿纠纷、使用权纠纷以及农村特殊主体的宅基地权益保护纠纷。这些纠纷的利益受损主体主要有两类，一类是宅基地所有权主体，一类是宅基地用益物权主体。

（一）宅基地所有权主体利益受损的保护和救济

1.宅基地所有权主体利益受损的类型。首先，由于历史原因的影响以及土地登记制度的不健全，存在因登记错误等原因导致的集体与国家之间或集体与集体之间权属不明的情形。第二，权利人之外的其他主体非法侵害宅基地所有权，例如相邻集体之间的土地侵占行为以及非基于社会公共利益的土地征收、征用行为等。

2.宅基地所有权主体的权利救济。农民集体所有制下土地所有权人的明晰界定十分重要，因历史遗留问题导致的宅基地权属不明，应结合目前农村土地登记确权工作的相关要求，由行政部门及时进行确权登记：不同集体之间对于宅基地权属有争议的，先由集体协商解决，协商不成，由县级以上人民政府处理。而对于非法侵害宅基地所有权的行为，宅基地所有权主体可以行使物权请求权以对抗。

（二）宅基地用益物权主体利益受损的保护和救济

1.宅基地用益物权主体利益受损的类型。宅基地用益物权主体利益受损主要是指宅基地使用权人在实现宅基地用益物权的过程中存在的诸多困境导致自身利益难以得到完全实现。此类情形包括（1）宅基地使用权人权利行使受到他人妨碍；（2）宅基地使用权登记错误；（3）宅基地使用权人在设立地役权、地上权与空间权过程中发生的利益受损；（4）宅基地及地上房屋买卖、继承、赠与、抵押等过程中产生的宅基地使用权人利益受损的情形：（5）宅基地征收过程中因征收补偿问题导致的利益受损。

2.宅基地用益物权主体利益受损的权利救济，宅基地用益物权是农民在宅基地上最为重要的权利，当宅基地用益物权人利益受损时，权利人可以通过自力救济或公力救济的方式来保障权利。

第一，针对宅基地使用权人行使权利受到他人妨碍的情形，宅基地使用權人可以行使物权请求权，要求侵害人排除妨害、消除危险、恢复原状。

第二，针对宅基地使用权登记错误的情形，宅基地使用权人可以申请更正登记，就不动产登记簿记载的宅基地使用权的自然状况、权利状况以及其他事项申请更正登记。尤其当不动产登记簿上记载的权利人与实际权利人不一致，实际权利人申请更正登记，记载的权利人不同意时，实际权利人还可以申请异议登记，并在期限届满前向法院提起诉讼。异议登记的目的在于阻断不动产登记的公信力和推定力，避免第三人善意取得存在错误登记的不动产权利，使真正的权利人利益受损。

第三，针对宅基地使用权人在设立地役权、地上权与空间权过程中受到的权利侵害，以地役权为例，一方面权利人诉至法院请求对方当事人依法履行地役权合同，另一方面可以主张解除地役权合同。

第四，针对宅基地及地上房屋流转过程中产生的宅基地使用权人利益受损之情形，健全宅基地使用权流转制度，建立宅基地使用权有偿使用和退出机制。当流转受让人为不符合宅基地申请条件的集体成员或者非集体经济组织成员时，实行有偿使用原则：在宅基地使用权人可申请有偿退出，如此既可使农村宅基地提高利用率，又可保护农民的宅基地财产权。

第五，针对因征收补偿问题导致的宅基地使用权人利益受损问题，首先必须明确宅基地的财产权属性，这是完善宅基地使用权征收补偿制度的基础。其次必须明确公共利益的严格界限，并将宅基地所有权、宅基地使用权及地上房屋所有权共同作为征收补偿的对象，构建合理的征收补偿分配机制，征收补偿只能在集体和宅基地使用权人之间进行分配，并且只针对宅基地所有权部分进行分配，宅基地使用权及地上房屋所有权的征收补偿应当直接支付给宅基地使用权人和房屋所有权人。另外对于宅基地的征收补偿标准应当通过市场评估制定合理的标准。

五、结语

在农村土地集体所有权制度之下，农地权利体系得以扩张的社会经济基础在于城乡市场的一体化对农地权利体系发展的推动。宅基地本身对于集体经济组织带有生存保障之功能，在新形势下如何在这一功能之外充分发挥其财产性功能尤为重要。只有在法律层次上拥有完整的财产权，农民的宅基地权利才能获得真正实现。本文从宅基地使用权的权利属性人手，分析现行宅基地使用权制度以及相关用益物权理论，论证宅基地使用权为“类所有权”的法律性质，并在此基础上以所有权和用益物权为方向，构建宅基上的权利体系，对于充分发挥宅基地使用权的财产属性有着十分重要的意义。