法制化的宏观调控相机抉择

杨丝琳

摘要相机抉择是政府进行宏观调控的主要手段，是政府权力的体现。政府进行相机抉择以应对不断变化的经济形势，有针对性的采取经济政策，最终促进国民经济的平稳、健康发展。但是由于相机抉择固有的过于灵活等弊端的出现，政府相机抉择时的权力往往游离于监管体制之外，引发权力寻租现象，因此相机抉择的法制化显得尤为必要。尤其是对于近年来兴起的互联网金融领域的监管，政府的相机抉择权力更需要在法律的约束之下行使。

关键词相机抉择 宏观调控 法律化 法律规则

一、引言

自中国2001年加入WTO以来，我国经济连续高位运行，工业产业结构调整步伐加快，新兴产业层出不穷，居民、企业、财政收入不断增长，人民生活水平进一步得到提升。但是与此同时，中国经济市场“乱象”频生，例如经济增长过快、通胀压力较大、投资反弹压力仍然存在、外贸顺差过大、外汇储备不断增加、消费拉动经济增长的作用有待提高、流动性过剩，等等。这就迫使政府及时履行宏观调控职能，采取措施稳定当前经济形势的波动。

针对政府在对国民经济进行宏观调控的过程中，是应当按照“规则”行事还是依照“相机抉择”做出决策这个问题，学界以及实务界都进行了激烈的讨论。在各国的实践中，一般都采取了以规则为主，辅之以相机抉择的政策模式，摒弃了单一的规则或相机抉择模式，因混合政策模式更具有灵活性，能够应对经济形势的周期性变化。在当前的政府宏观调控过程中，相机抉择的重要地位仍旧值得引发人们深入思考，对其灵活性政府如果运用得当，将会成为冲破我国当前经济运行“瓶颈期”的重要润滑剂。

本文将从“相机抉择”制度的理论基础出发，分析其产生原因，进而阐述政府宏观调控相机抉择法制化的必要性，其中将会主要探究相机抉择法制化后对我国互联网金融行业监管所产生的影响，最后笔者将对究竟应当如何将相机抉择法制化给出自己的设想。

二、相机抉择的理论基础

（一）‘湘机抉择”的含义

“相机抉择”也称为“斟酌使用”，指政府要根据经济运行的阶段特征以及政策效果来相机抉择使用宏观经济政策。相机抉择是国家宏观调控的重要政策，其最大的理论意义在于其灵活性，是政府权力的体现，使政府能够针对经济运行中增出不穷的状况采取灵活的应对方式，对国民经济发展进行有效的干预和调控。政府主要通过以下两种方式进行相机抉择：财政政策、货币政策，这两种政策又可分为扩张性和紧缩性两个方面。当经济过热，出现通货膨胀、物价上涨等情形时，政府会采取紧缩性政策，限制市场上货币的流通速度；当经济衰退，市场上的货币流通量减少时，政府通常会采取增加政府投资等扩张性政策，以熨平经济的过分波动，保障人民生活。

（二）“相机抉择”的理论来源

凯恩斯的国家干预理论是相机抉择的源头。凯恩斯认为与“相机抉择”相对应的概念是“规则”，指的是政府在对经济形势进行深入的研究过后，预先确定的经济市场操作程序，并且在一定期间内保持此程序的稳定性。而经济市场上的产品产出和就业的短期波动主要是由社会总需求的变动而引起的，在这种情形下，政府已经制定好的“规则”并不能适应社会现实的变化，此时政府应当立足当前经济形势进行相机抉择，控制总需求以避免产出的连续波动，化解金融风险，维持资本主义世界的经济环境，缓和社会矛盾。

凯恩斯主义分析范式由此形成，当时西方世界主要运用这个理论解释宏观经济的波动样态，西方政府也将此作为指导其进行宏观经济调控的准则。随着20世纪30年代凯恩斯革命的兴起和对西方战后宏观经济管理的成功指导，凯恩斯主义成为了相机抉择的主要支持力量。

20世纪70年代后期，世界各国开始着手恢复被战争破坏的经济。在凯恩斯理论的支持下，西方资本主义世界的经济逐渐发展起来。但是随着经济的发展却出现了通货膨胀和失业并存的现象，给资本主义世界带来了巨大恐慌，学者们也开始怀疑这个理论的正确性。

此时，基德兰德和普雷斯科特站出来对凯恩斯的理论进行了反击。他们认为：政府制定的规则相当于其对公众、社会以及整个经济市场的承诺，受到独有的时间一致性问题的约束，不可以随时按照政府的决策肆意改变。即便是一个理性的政府，基于为民众谋福利的角度对规则进行改变，也是不可接受的。这就是“时间一致性”理论。他们主张对于民众来说，政府的承诺是其合理安排生活的依据。民众需要大量的时间适应政府改变后的规则，一旦政府不受约束的肆意改变制定好的规则，民众将无法预测自己行为的正確性。与此同时，政府的权威形象、与民众之间的信任程度也会荡然无存。

从当前社会的经济现状来看，像凯恩斯一样仅主张相机抉择或同基德兰德和普雷斯科一样仅主张“时间一致性”理论，都无法长远上促进国家经济稳定发展。一个理性且有远见的政府，一般首先会制定出经济运行的宏观规则，并划定该规则具体的实施时间，这样一来当经济形势改变需要政府改变政策，政府可以相机抉择有针对性的采取解决问题的最优措施。原因在于政府无法完全掌握造成市场变动的所有因素，只能依据当前拥有的所有数据，制定出一个面向未来的最优的计划。但是即使决策的同时政府已经考虑到所有的相关因素，这个决策在日后看来也已经不会是最优的选择。此时面对经济形势的快速变化，政府采取相机抉择的方式更能够适应经济市场环境，抵御经济市场的变化给社会、居民生活带来的震荡，缓解社会矛盾，促进国民经济平稳运行。

三、相机抉择产生原因

（一）经济运行的不确定性

经济运行中的不确定性是相机抉择产生的主要原因。经济社会是一个复杂的社会，由生产、销售、中转等要素组成，每个要素在经济运行过程中都有可能发生各种形式的变化，变化导致的不确定性使得经济呈现周期性波动，也使得国民经济处在复杂多变的动态系统中。这种动态系统主要表现为社会总供给和总需求的不断变化、各种经济指标难以预测的起伏涨落，以及全国乃至世界性经济危机的潜在威胁等。

经济发展的不确定性，是价值规律的体现。但是这种不确定性带来的物价变动等现象一方面会给公民生活带来困难，使公民的家庭消费结构发生改变；另一方面，会使公民对国家的经济政策产生怀疑，给政府的权威地位带来威胁，为国家的经济安全带来隐患。因此针对经济形势的不断变化，学者逐渐主张政府应当采用开放的态度处理经济市场中出现的问题，针对市场乱象有针对性的采取政策，相机抉择则是保持政府宏观调控灵活性的最好方式。

（二）经济下行态势

我国的经济下行的态势证明之前采取的经济政策已经不适应当前的经济发展需要，因此政府需要相机抉择对货币政策和财政政策进行调整以遏制经济下行。2016年2月，中国制造业采购经理指数（PMI）为49.0%，降至一年来的最低点，微观下行压力很大；企业债券规模达到14.98亿元，同比增速25.3%，债务压力持续增大。在此背景下，政府放宽限制、采取宽松的货币政策利于增加市场上的货币流通速度，缓解中小企业融资压力，遏制经济下行。

（三）市场健康发展的需要

经济市场主体的投资规模会随经济形势的好坏而发生变化。经济形势好、产业前景广阔，投资主体自然愿意投入更多资金，这一举动也会促进市场上资金的流动，相关产业结构也会随之进行调整；而在经济下行、产业落后转型升级失败的情形下，投资主体会减少投入市场的资金，甚至会撤回之前投入的资金，这就使得市场上的资金流通减少，市场活力衰退。投资者的这种行为会带来经济的膨胀或者紧缩，此时允许政府相机抉择对当前经济发展状况进行协调，有利于维持整个市场的可持续运行，保障就业，维护广大人民的利益。

四、相机抉择法制化的必要性

政府的相机抉择行为具有灵活性，经常使政府的行为游离于国家监管体制之外，因此应当将该抉择行为纳入法律范畴进行约束。政府在宏观调控中的相机抉择行为会影响到整个国家的稳定繁荣，因此为了抑制有关职能部门行政权力的膨胀，防止权力滥用现象的出现，有必要运用法律手段对相机抉择行为进行约束。

（一）法律规则的约束性

“规则”具有确定性。在法律约束下的规则不仅具有法律效力，更是人们行为的准则。将相机抉择纳入法制化范畴，实质上是利用法律的强制性要求政府严格按照法律规定规范自己的抉择行为，在职责范围内行事。这样可以避免出现未经科学论证“拍脑袋”式的决定，约束调控部门的权力，减少其权力寻租的可能性，保证经过“抉择”之后能够形成一个规范与确定的经济调控方案。。对于提升政府权威、维系政府与公民之间的信任关系、提升公民对政府决策的满意度，具有重要的规范意义。

（二）政府财政的透明性

政府权力受到约束对于保证政府财政的透明性同样意义重大。法制化后的相机抉择使得政府在行使权力时不能肆意妄为，而是必要按照权力清单行事，主动受法律约束，实现财政透明。财政的透明会使得广大金融消费者了解政府的治理状况，利于提升公众对政府的信任度，缓解社会矛盾。

（三）互联网金融监管的有效性

互联网技术的进步带来了互联网金融领域的繁荣。互联网金融是近年来发展起来的新兴领域，其并不是互联网与金融的简单结合，而是传统金融机构利用现代互联网与信息通信技术，对支付、资金融通及投资等进行金融服务的新模式。相较于传统金融行业，新兴的互联网金融领域更加适应大数据时代的消费需求。操作的便捷化节省了消费者前往实体店的时间，使其能够方便的通过平台操作找到心仪的产品；对于国家来说，互联网金融的出现为国家的经济发展创造了新的收益增长点，利于经济的繁荣发展，其广泛的市场覆盖率也能夠对传统金融服务的盲区进行填补，缩小地区差异。

互联网金融发展带来一系列市场乱象，政府需要相机抉择有针对性的进行监管，此时将相机抉择纳入法制化范畴利于互联网金融领域监管主体及其职责的明确化。互联网金融涉及领域众多，虽然我国近年来发布一系列监管政策，但是仍没有明确的立法对这一领域进行规制，当前监管机构主体不明确、权责不明现象仍十分突出。对于政府来说，法制化的相机抉择会明确监管主体及其职责，使各部门之间分工明确，防止互相推诿现象的出现。

在经营者利益方面，政府相机抉择的法制化会加强对其的保护。互联网金融的发展在提升交易的效率的同时，也加快了市场上货币的流通速度，导致通货膨胀。此时中国人民银行如果不要求经营者将在途资金存入银行，所引起的货币运动将在其监控之外。这种情况下的政府相机抉择行为若没有法律规则进行约束，一方面可能会存在个别宏观调控职能部门为了自己的经济利益而牺牲金融领域经营者利益的现象，另一方面也可能会存在政府的不作为，刻意降低行政效率，滥用权力损害金融领域经营者的合法利益。

在金融消费者利益方面，政府相机抉择的法制化成为其维权的工具。金融消费者保护的背景是消费者主权理论以及信息不对称下互联网金融机构对消费者权益的侵害，由于互联网金融领域的消费者无法直接接触商品，对商品信息没有深入的掌握，因此在交易中经常处于劣势地位。若没有法律规则对相机抉择进行约束，不仅政府的权力无法受到限制，更重要的是政府权力的滥用、对经济利益的追求会使得金融消费者信息泄露等现象更为严重。

由此可见，政府相机抉择的法制化确有必要。

五、相机抉择法制化的具体措施

（一）制定宏观调控基本法

相机抉择是政府对宏观经济进行调控的主要方式。政府在宏观调控过程中的行为，受宏观调控法的直接约束。因此为了避免相机抉择权力的滥用，制定宏观调控基本法确有必要。

宏观调控法是一系列法律的总称，主要是调整宏观调控中涉及的经济关系，例如税法、金融法等。我国当前在宏观调控法的立法领域存在缺失，没有一部完整的宏观调控基本法。通过制定《宏观调控基本法》，可以设立关于宏观调控的基本规则，为相机抉择行为提供指引，构建宏观调控体系，顺应我国经济体制改革浪潮。《宏观调控基本法》体系下的各单项法律法规也能够以此为参照，细化涉及相机抉择的法律规定，约束政府权力，消除整个宏观调控体系内的各项法律法规之间的冲突。

（二）明确抉择主体以及职责

通过法律明确相机抉择的主体，是一种对政府职能部门的权力进行分配的行为。能够相机抉择的主体应当严格依照法律规定行使职权、接受公民监督，不能在部门之间互相推诿。在相机抉择法制化的同时，应当指出哪些问题是需要进行相机抉择的“过程性管理”问题，哪些是无需进行抉择的“秩序性管理”问题。对于需要政府进行抉择的“过程性管理”问题，政府职能部门应当严格执行法律规则的内容，规范自身的抉择行为，为国民经济的发展助力。

（三）建立严格的抉择程序

抉择程序建立的实质是对抉择主体权力的约束。在宏观调控过程中，只有政府的调控部门严格按照法律规定的程序行使权力，不肆意超越法律明文规定的抉择主体权限范围，才能够真正实现宏观调控的政策效果。严格依照程序办事不仅是对政府自我约束能力的考验，更是对公众利益保护的需要。行政权力的“膨胀性”这一特征往往会使政府在决策过程中遗忘其服务职能，导致对行政权力的滥用，进而损害人民的权利，阻碍经济市场的健康发展。因此通过程序约束政府相机抉择确有必要。

（四）确立抉择后的救济措施

在明确了相机抉择的主体、职能以及程序之后，我们会得到一个抉择的结果。如果抉择的结果正确、符合当前经济发展的趋势，则其将会为整个国家的经济带来巨大收益；但是若抉择的结果出现错误，其将会为国民经济的发展带来难以预料的阻碍。

法律具有国家强制性，能够严格规范抉择主体按照法律规则行事，一旦违反抉择主体将承担责任。通过法律确立抉择的事后救济，例如设立专门机构对政府职能部门抉择的全过程进行监督，一旦发现违规情况可以及时对违规部门进行处理，这样一方面对政府抉择错误的情形提供了有效的救济方式，另一方面也为公众提供了监督政府相机抉择行为的机会，公众可以要求政府对自己的抉择行为负责。

六、结语

相机抉择是政府进行宏观调控的基本方式。尤其在互联网金融监管方面，我国立足本国国情，高度重视加强金融监管，注重问题导向，及时进行相机抉择，例如设立国务院金融稳定发展委员会。但是由于相机抉择的无约束性，使得政府在相机抉择时拥有较大的“自由裁量权”，导致其权力的扩张与滥用，危害了国民经济的平稳运行。而法律是国家强制性的体现，具有稳定性，能够对政府的相机抉择行为进行约束，促使政府依法办事，主动发挥政府职能维护国民经济的健康發展。

由此笔者认为，将相机抉择法制化是保证国民经济稳定发展的必然选择。