PPP模式下轨道交通业财务风险控制措施探讨

蔺海燕

【摘 要】在国家推动发展PPP模式的大背景下，各城市在积极筹划建设轨道交通项目的同时，亦积极推动PPP融资模式应用，吸引社会资本参与城轨交通建设和运营。目前，在建、规划线路规模持续扩大、投资额持续增长，建设速度稳健提升。但是，由于PPP模式下轨道交通项目结构比较复杂，建设和经营周期长，建设、运营、筹资成本高，项目实施中的不确定因素较多，存在诸多财务风险。本文从实际出发探讨防范控制PPP模式下的财务风险，保障轨道交通企业可持续发展态势。

【关键词】PPP模式；轨道交通业；财务风险控制

一、PPP模式概念及意义

PPP（Public-Private Partnerships）模式即政府和社会资本合作模式，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，从而提高公共产品或服务的质量和供给效率。

近年来，我国依靠基础设施建设拉动经济发展造成政府债务问题凸显。为转变政府职能、增强公共服务能力、提高国家治理能力、助推可持续发展动力，2013年11月，国家提出鼓励社会资本进入基础设施和公共服务领域，提倡投融资体制改革，大力推行PPP模式。国家相继出台各项配套政策，推动和指引PPP模式规范操作。截至2017年6月底，国家纳入PPP库的项目达1.53万项，总投资额16.3万亿元。

长期以来，城市轨道交通作为一种基础设施，其采用地方政府财政资金为主导的财政投融资模式，由于轨道交通项目造价高，财政投资压力巨大。在此背景下，各城市轨道交通企业积极探索PPP融资模式，满足巨额资金需求。截至2016年末，国内开通城市轨道交通运营的城市共计30个，共计133条线路，运营线路总长度达4152.80公里，在建、规划线路规模进一步扩大、投资额持续增长，PPP融资模式应用如火如荼。

二、PPP模式下城市轨道交通企业投融资特点

1.PPP模式下公私合作贯穿于城轨项目全过程，有利于风险共担、收益共享

PPP改变了以往基础设施供给由政府为主导的模式，在城市轨道交通建设和运营领域引入市场竞争机制，提高资源的配置效率，从而实现公私双赢。PPP模式下的城轨项目合作贯穿于项目的整个过程，投资各方共同对项目的全生命周期负责。项目的前期准备是项目成功的关键，投资模式、交易结构、风险分担设计和运营期限是实现合作的重点，涉及项目公司的组织架构、投融资结构（债权结构和股权结构）、运营管理、回报和退出机制等。既要符合国家法律法规及政策要求，又需满足公私各方利益诉求，合理分配风险和责任，真正体现公私合作，实现利益共享和风险共担。

2.PPP融资模式多样化，解决了项目资本金不足和缺乏运营能力的问题，减轻了政府财政压力

城轨项目资金需求量大、投资周期长、投资回报率低，传统的交通基础设施建设融资模式下，政府需拿出部分财政资金支持其发展。PPP模式下政府出资占比小，PPP项目引导公私合作，吸引擁有丰富管理经验和先进技术的社会资本方参与直接投资，解决了项目资本金不足、缺乏建设管理和运营能力的问题。项目资本金还可引入信托、资管计划、保险资金等投资，项目贷款可与国开行及四大国有银行等实力雄厚的银行对接，通过银团贷款解决项目资金问题，大大减轻了财政负担，降低了中长期的财政支出责任风险，平滑了财政支出。

3.PPP模式下城轨项目具有规模经济效益，有利于吸引社会资本投资和融资增信

PPP模式下城轨项目具有明显的规模经济特征。运营现金流收入随着运营线路的网络化，逐步稳定和持续增长。城轨项目以网络规模为前提，服务质量越高，密度就越高，竞争力越强，相比其他基础设施项目具有更高的未来收益。项目公司通过分红或支付费用方式向投资人分配收益，财务投资人通过日常资金结算留存，施工方投资人通过有效的工程管理等赚取部分浮动收益。另外，项目公司通过争取政府可行性缺口补助获得有效的资金补充，这些增效措施均有利于吸引多元化投资主体参与，借助财政政策的引导和保障作用，提高了社会资本参与的积极性和金融机构融资增信的可接受度。

三、PPP模式下城市轨道交通企业面临的财务风险

1.融资风险

PPP项目的特点是之一是高负债运行。PPP模式下城轨项目动辄百亿，城轨项目公司负责进行股权和债权融资，完成项目的建设及运营维护。目前融资风险主要体现在：

（1）社会资本承担主要融资义务

财政部《关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金[2015]21号）中规定，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”一般情况下，政府出资只占项目总投资的10%以内，90%以上的资金需要社会资本筹集。社会资本投入资金分两部分，一部分为社会自有资金，以股权投资形式进入项目公司；另一部分以项目公司为融资主体，由社会资本引入债权资金。总之，政府出资比例小，社会资本融资责任重。

（2）融资增信主体缺失

基于PPP城轨项目的公共属性，项目的投资回报率低，社会资本参与的意愿不高。2015年，国家在《关于在公共服务领域推广政府和会资本合作模式的指导意见》中指出严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。目前，参与PPP项目的社会资本多为大型央企、国企。城轨项目融资需求动辄百亿，项目公司股东的授信能力有限，政府作为受益方不负责融资，不提供融资增信，不为社会资本做保底承诺，从而引发高融资需求与融资增信主体缺失之间的矛盾问题，债权融资困难重重。

（3）项目期限与融资期限错配

参与PPP项目的融资工具包括但不限于银行贷款、银行理财、保险资金、债券（公司债、企业债、中票等）、融资租赁、基金、信托和资产管理计划等。这些融资工具的期限通常为5-10年，最长的保险资金也只有15年。融资工具的期限与PPP项目动辄20-30年的运营期相比，显然不能满足项目需求。融资工具与PPP项目之间的期限错配，极易引发融资风险。

高融资需求与融资条件存在矛盾，高额融资成本缺少补助或兜底，项目过程中如果发生国家政策重大变化，金融行业融资限制调整，运营现金流收入不理想，贷款和还款期限安排衔接不合理，就会发生财务风险。这对项目公司加强现金流管理，提高融资能力，应对融资风险提出挑战。

2.资金回收风险

PPP模式要求合作过程必须有运营环节，但城轨项目具有经济效益正外部化特点，半公益性明显，政府主导定价，项目收益不确定，存在较大的资金回收风险。项目公司需通过客运票款、物业开发、广告、租赁等多种经营收益及政府票价补偿作为资金来源，满足投资回报、日常运维、还本付息、更新改造追加投资的资金需求，其中，客运票款预计收益受客流预测影响存在较大的不确定性，如果遇到客流持续低迷，客运票款收入低，缺少政府与企业共担的票价补偿机制，势必存在运营资金回收不足的风险，从而引发财务危机。

3.成本控制风险

PPP模式下项目风险分配至设计、建设、运营及维护全过程中，社会资本方因投资规模和交易结构不同，亦承担相应的风险。首先，由于城轨项目投资建设期长，发生建设成本超支的风险概率大，投资人可能面临人员工资上涨需求，施工材料和设备采购或租赁成本上升，土地征迁问题导致工期延长等问题，导致建设成本超支。其次，运营期间的运维成本多为固定成本，客运收益与运维成本不是正相关，尤其是运营初期，客运收益与运维成本倒挂，如果参与运营管理的投资人对城轨运营管理的能力不足，运营成本控制能力弱，势必导致资金缺口大。另外，PPP项目融资额度大，资金成本占投资额的比重高，有限的收益可能无法覆盖高额的融资成本。最终，建设成本、运维成本、融资成本的不确定性导致项目成本控制风险突显。

4.税务风险

PPP模式下城轨项目全生命周期包含四个阶段，设立阶段、建设阶段、运营阶段和转让阶段，具有交易结构复杂，涉税种类繁多的特点，如果税务筹划不合理，税务处理不当，极易导致税务风险，增加纳税成本。例如，在PPP项目设立之初，较多项目公司为融资需要在交易结构设计方面使融资工具的结构兼具股权债权双重性质，投资者缔结项目公司股权融资的承诺是以股权投资本金的远期有效退出和约定利息收益的刚性实现为要约条件。针对这些特性，在税务处理上，税务机关更多适用实质课税原则。根据《国家税务总局关于企业混合性投资业务企业所得税处理问题的公告》（国家税务总局公告2013年第41号），若同时满足固定的利息支付、明确的投资期限和本金偿还、投资者对被投资企业的净资产不拥有所有权、不享有选举权与被选举权、不参与被投资企业日常生产经营活动等5个条件，则股东的投资属于混合性投资业务，股东所取得“分红”按债权性投资缴纳企业所得税及增值税，同时被投资企业应确认利息支出，按税法和《国家税务总局关于企业所得税若干问题的公告》（2011年第34号）第一条的规定进行税前扣除。对于被投资企业赎回的投资，投资双方应于赎回时将赎价与投资成本之间的差额确认为债务重组损益，分别计入当期应纳税所得额；若相关投资并未同时满足上述5个条件，则在税务处理上仍按权益性投资进行处理。但是，实质上会计核算针对上述情况是认定为权益性投资的，计入了所有者权益，股东通过增资或转让形式拥有股权，以减资或转让形式退出。会计人员在企业所得税汇算清缴时，很容易忽视税务与会计处理差异，未准确进行纳税调整，产生不必要的税务风险。

四、PPP模式下轨道交通企业财务风险控制措施

从PPP模式下社会资本多方利益诉求出发，结合PPP模式实践，探讨如何强化财务风险防控能力及措施，保障PPP模式下的城轨项目顺利实施。

1.融资风险控制

针对PPP模式下投资期限和收益回收期限错配的特点以及融资成本控制需要， PPP项目融资必须提前考虑融资策略问题，进行项目整体的融资方案创新设计，为项目建设和运营期提供强有力的资金保障，防止资金链断裂。轨道交通企业可利用政府引导基金的成本低、期限长、回报及退出机制完善等优势，采用“基金+直投”的多层架构模式，充分打开各类投资人的参与渠道。引导基金中的政府资本以劣后级出资，对其他金融资本的进入起引导和保障作用，同时施工类社会资本作为中间级出资，侧面加强对优先级资本的保障，有助于降低收益诉求。为社会资本明确退出路径，同意其在保持期满后逐步转让基金份额或项目公司股权，必要时协助安排其它资金方受让，打消投资人的顾虑。政府引导基金的应用可以为项目的顺利实施提供强大的资金支持，降低了融资成本，优化了资本结构，对防范融资风险意义重大。

2.资金回收风险控制

资金回收风险控制主要从以下3个方面进行：首先，基于城轨项目的经济效益正外部化特点，从被外部化产出效益理论看，考虑其可操作性，企业可将获取返还地铁沿线未出让土地增值效益作为正外部性返还的主要模式。企业可通过“地铁+物业”的发展战略，有序推进上盖物业项目，获取土地增值效益和物业开发利润，持有物业租金，获取物业升值和物业管理的收益，增加现金流收入。其次，随着线路的网络化发展和客流量的几何级数增长，轨道交通的规模经济效益显现，企业可通过降低单位固定成本，增加客运票务收入，提升附属资源商业价值，降低融资成本，提升管理效率等手段，提高规模经济效益，增加资金回收的能力。最后，争取获得政府运营亏损补助及架大修、更新改造项目专项补贴资金的政策支持，推动政府完善运营补亏机制，补充运营资金缺口，促进企业的可持续发展动力。

3.成本风险控制

成本控制风险主要体现在建设成本、运营成本和融资成本，PPP模式下社会资本承担风险主体，需要企业具备强大的建设、运营管理和融资创新实力。建设环节，轨道交通企业需要做好项目前期预算，引入项目成本管理法，在设计阶段就考虑项目成本控制，优化设计和施工方案，合理制定工程施工计划，减少不必要的设计变更，加强工程造价审核，提前引入政府审计，有效控制工程造价上升风险。运营环节，企业引入或借鉴学习香港、北京、上海、广州、深圳、南京等知名地铁运营公司的先进管理经验，提前做好客流预测，加强运营成本的过程管控，进行乘客满意度调查，提高服务质量，保证运营收益的实现。融资方面，企业可与国家开发银行对接争取政策性贷款，并获得银团贷款支持。投资设立融资租赁公司平台，获取低成本贷款资金，盘活资产。设立金融公司平台，以自有资金进行投资和融资创新，多措并举创造盈收，有效控制融资成本。

4.稅务风险控制

在PPP项目前期准备阶段就应充分考虑法律及税务风险，提前与主管税务机关进行沟通，就PPP项目投资决策相关税务问题咨询确认，规避税务执行风险。建立PPP相关内容培训机制，组织培训PPP项目人员，提高财务、法务、合约人员的项目风险意识，掌握国家PPP相关财税政策及财税实操处理，保障PPP项目的顺利实施。建立财税风险评估机制，有效识别评估项目过程中的税务风险，通过法律约定、争取政府支持等手段，有效防控PPP投资中的各项税务风险。

五、结束语

总之，轨道交通企业实施PPP项目时需充分识别项目风险，充分考虑参与各方的风险承受能力，秉承成本与效益兼顾的原则，制定有效、全面的防范和控制措施，保障PPP项目的顺利实施。

参考文献：

[1]王庆.财税处理实操指南[M].中国市场出版社，2017 .

[2]吴方红.PPP模式下城市综合开发企业的财务风险及防控[J].建筑经济，2016（11）.